城市应急管理改革创新：佛山市的实践、挑战与策略选择

◎ 卢文刚 王雅萱 古国伟 傅基虎 刘 沛

城市应急管理改革创新：佛山市的实践、挑战与策略选择

◎ 卢文刚 王雅萱 古国伟 傅基虎 刘 沛

在深入调研的基础上，总结了“十二五”期间佛山市应急安全管理工作的实践探索和取得的成效，剖析存在的主要问题；在分析“十三五”时期面临形势基础上，对佛山市“十三五”期间加快城市应急体系现代化建设，全面提升城市应急能力提出相应的政策措施建议。

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“十二五”期间，佛山市在市委、市政府的高度重视和正确领导下，各区、各部门紧紧围绕应急管理工作“无急可应，有急能应”的目标要求，加大创新力度、加强资源整合、强化精细管理、夯实基层基础，全面提升应急能力水平，应急管理综合实力稳步提升，较好地完成了“十二五”规划的工作目标。“十三五”期间，佛山应根据《中华人民共和国突发事件应对法》《佛山市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等有关法律法规和佛山市实际, 深入剖析佛山市应急管理工作的发展现状、面临形势与挑战及存在问题，系统阐明建设目标和措施，以全面加强应急体系现代化建设提升应急能力现代化水平，为佛山市率先全面建成高水平小康社会提供有力的公共安全和应急保障。

一、“十二五”时期应急管理的实践探索

（一）应急体制建设不断完善

市直各部门在应急法制建设上狠下功夫、不断完善针对性的应急管理法规体系。如市安监局结合安全生产工作实际，制定《佛山市安全生产风险评估指南》，指导各区、各部门科学开展安全生产风险分析工作。同时出台《佛山市安全生产风险管理暂行规定》，促进安全生产由事后整治、事故排查向事前规划引导转变；市水务局切实落实以行政首长负责制为核心的防汛责任制，完善省三防责任人信息管理系统建设；市农业局制定《佛山市农业局（农管办）应急管理工作方案》，进一步明确了组织构架和职责分工；市供电局组织修编《佛山供电局应急管理业务指导书》等8份文件，建立健全应急管理制度体系；市气象局出台《佛山市突发事件预警信息发布管理办法》，完善了发布业务流程和工作制度，并积极推进《佛山市气象灾害预防条例》的立法工作。

（二）应急预案管理更加规范

应急预案体系更加健全。根据“广覆盖、易操作、重实用”的思路，强化应急预案管理，增强预案的可操作性，拓宽预案的覆盖面，逐步建立起以总体预案为统揽，各大职能部门和企业事业单位应急预案为支撑，各专项预案为补充的应急预案体系，为及时应对和妥善处置突发事件夯实基础。2012年，市政府对《佛山市突发事件总体应急预案》进行修订并重新印发，从组织架构、职责分工、运行机制、应急保障、监督管理等方面对总体应急预案进行更新。同时，狠抓应急预案动态管理，要求各级各类应急预案发布满三年尚未修订过的预案均需修订，虽未超过三年，但存在应急指挥机构及其职责等发生调整的亦应及时修订。2014年补充制定了《佛山市处置电网大面积停电事件应急预案》《佛山市处置城市地铁事故灾难应急预案》等市级专项应急预案。2015年修订发布了《佛山市港口危险货物事故应急预案（2015年版）》《佛山市公路桥梁与城市道路桥梁安全事故应急预案》《佛山市水上交通突发事件应急预案》等。市安监部门还推动应急预案“卡片化”改造工作，使应急预案更具针对性，更便于掌握和操作。

应急预案演练效果日趋明显。高度重视应急演练，把应急演练作为提升突发事件处置水平的突破口，市相关职能部门和有关企业每年都积极组织开展消防、安全生产、防汛、突发公共卫生事件等各类演练，各区、镇（街道）每年亦至今组织一次应急演练，检验应急预案的有效性、实用性。

（三）应急救援队伍不断壮大

加大应急救援队伍建设力度，提升应急队伍实战水平。如市环保局组建了突发环境事故救援队；交通运输主管部门普遍建立了水运应急保障队、道路抢险队、交通在建工程抢险队、客运应急保障队和货运应急保障队等应急队伍；市公路系统组建“佛山市公路交通运输保障大队”；市卫生计生局共建立了19支市级应急救援队伍，涵盖11个公共卫生大类，共计180多人，下属区镇（街道）也建立了相关的救援队伍；市三防指挥部大力推进抢险队伍建设，拥有两支省级抗洪抢险队伍，在佛山市和其它市的抢险活动中表现优异。2015年，市层面出台佛山市镇（街道）专职消防队建设管理规定，成立区综合应急救援大队，由区消防大队负责统一调度使用，提升了应急救援的专业化水平。此外，“十二五”期间应急管理专家队伍建设也成效明显，2014年，市成立了第三届突发事件应急管理专家组，涉及突发事件的各个领域。同时，市积极组织专家积极参与应急管理理论研究和开展应急管理宣教培训，较好地发挥专家的参谋顾问作用。各区应急办也聘请了区应急管理专家，均成立了区应急管理专家组，各职能部门建立了本专业的专家库，如市卫生计生局重新梳理了医疗系统的专家，并建立了6个类型总共40人的市卫生系统专家组。同时，市、区都建立了应急志愿者队伍，其中大多数人是从共青团的志愿者队伍中自愿报名参加。2014年市民政局组建了佛山市救灾志愿者队伍，在自然灾害应急救助、防灾减灾宣传方面充分发挥作用。此外，从2014年开始，南海区政府与佛山蓝天救援队、南海菠萝义工队、南海无线电通讯队、南海无人机队等4支专业民间应急队伍建立应急联动机制，各类社会专业应急力量的加入，成为政府应急救援力量的强有力补充。

（四）应急保障建设重点突出

应急物资装备体系不断健全。市各级政府部门大力加强应急物资储备工作，通过自储或协议代储的形式，建立灾害救助物资仓储网络，共设立市级仓储2个、区级仓储4个、镇（街）级仓储45个，村（居）级仓储218个，各级仓储建设面积达12.8万平方米，储存物资折款300多万元。安监部门目前已收录了1164个应急物资库，共10大类、113小类、4142种应急物资，以及佛山市的港口和码头分布图等，同时对智能仓库管理作进一步规范，有效保证全市各类生产安全事故应急救援处置工作的需要。由于药品储备的时效性等问题，市卫生计生局通过与企业合作，共同开展药品储备工作，较好地提高了物资储备与管理的效率。另外，佛山市禅城区与区内的超市、粮油店等企业单位达成代储应急物资的协议，通过采取实物储备和商业储备相结合的物资保障模式，既保证了应急所需，又节省了大量资金。

着力推进应急避护场所建设。按照省政府的要求，近年不断加大投入力度，加强应急避护场所建设。截至2015年8月底，市、区应急避护场所总面积达到173.2万平方公里，容纳总人数达42.9万人，容纳率达到39%。为方便市民有灾来时方便寻找避护场所，2014年底市还完成了全市1400多个避护场所电子地图标识。各区都重点建设一批示范性应急避护场所，以点带面、全面铺开应急避护场所建设。下一阶段，全市的应急避护场所将逐步纳入数据化管理，由应急技术平台统一归档调度。

（五）应急平台应用成效渐显

应急平台建设初具成效。“十二五”期间，佛山市加强应急平台建设，通过建设应急指挥场所（硬件总集成）、视频接入系统、应急通信系统建设、数据中心和综合应用系统建设（软件总集成）等子项目，初步实现面向政府各级行政单位，对各级专业应急指挥系统进行综合管理，致力于形成一个协调高效、综合统一、资源优化、科学严谨、责权分明的应急平台。

全市各区的应急平台建设取得实质性发展。佛山市禅城区社会综合治理指挥中心所建设的社会综合治理云平台，其数字化管理与完善的信息存储使得该系统可以初步实现对突发事件的预判和预警效果。近几年来，通过不断完善平台数据库，升级功能，使平台更实用，在“行通济”、“迎春花市”等大型活动公共安全保障中，起到了良好的监控和指挥作用。南海区是广东省第一批应急平台系统建设试点单位，在2013年10月完成应急平台的二次开发工作并正式投入使用。三水区建设区智能防控平台，强化3G单兵应用，2013年12月通过竣工验收，正式投入使用。

（六）监测预警能力明显提高

“十二五”期间，佛山市在提高突发事件监测预警能力方面进行了积极探索：创新社会协同机制，拓宽发布渠道，突破预警信息发布“最后一公里”。市政府授权佛山电台92.4频率为应急广播频率，通过应急广播向社会公众发布预警、传播突发事件信息。市气象局与三大运营商签订了《佛山市突发事件预警信息发布绿色通道协议书》，并建成和完善电视、电台、网站、12121、“村村响”大喇叭、显示屏、“智慧驿站”、“手机应用、QQ、微信、微博”等十多种发布渠道，提高了预警信息的覆盖面和实效性。市地震局建成了佛山市数字地震遥测台网以及地震烈度速报与预警工程，基本实现了市200公里范围内2.0级以上地震的实时监测能力。南海区在全省率先将人防防空警报器纳入突发事件预警系统，依托人防防空警报器的语音广播功能进行灾难预警。高明区以“村村响”大喇叭广播系统为创新点，率先建成了多功能全覆盖的应急广播系统。

（七）风险隐患排查稳步实施

佛山市以全面构建突发事件风险隐患定期排查、实时监测、及时发现、有效整改、动态监管的风险管理体系为目标，进一步加大工作力度，深入推进突发事件风险防控工作常态化，着力健全突发事件风险隐患排查和整改长效机制。率先制定《佛山市突发事件风险隐患排查整改管理工作指引》，明确17类重点行业领域突发事件风险隐患分级评估标准，为全市各级各部门开展风险隐患排查整改工作提供了具体工作指引。创新利用已有应急技术平台抓好各类风险隐患的登记和核销工作，落实工作责任制，确保排查不留死角，整改不反弹、不复发，力争从源头治理上提升应急保障水平。

二、“十三五”时期面临的形势、挑战和亟需优化的问题

（一）“十三五”时期应急管理面临的形势和挑战

“十三五”时期是我国全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期，是全面深化改革，促进经济、社会治理转型的攻坚时期，佛山市应急管理工作既面临新的历史机遇，又面临严峻挑战。

1.突发事件多发频发态势给应急管理工作带来新挑战

自然灾害进入多发频发期。龙卷风、台风、暴雨、高温、低温雨雪等极端天气气候事件频发，时空分布出现新变化；特大洪涝灾害、地质灾害、森林火灾等自然灾害发生的可能性加大。生产事故防控形势严峻。安全生产基础依然薄弱，安全生产领域长期积累的各种安全问题仍很突出，重特大事故发生的可能性仍然较大；危险化学品泄漏等造成重特大突发环境事件的隐患增多。公共卫生事件防控任务依然繁重，食品安全风险隐患依然存在，打击假冒伪劣食品药品的任务仍然严峻；法定报告传染病防控任务依然艰巨，保护公众生命健康安全责任重大。社会安全形势不断变化。随着经济社会结构深刻变化，诱发群体性事件因素增加，流动人口不断增多，社会治理任务日益繁重，网络与信息安全问题日渐严峻，维护社会稳定的任务十分艰巨。

2.佛山经济社会发展需要应急管理工作提供新保障

经济发展需要应急管理工作提供新保障。佛山市作为全国先进制造业基地、广东重要的制造业中心，是“广佛都市圈”“广佛肇经济圈”“珠江-西江经济带”的重要组成部分，在广东省经济发展中处于领先地位，经济的迅速发展需要应急管理工作提供安全稳定的社会环境，为经济社会的不断发展奠定良好的基础。社会治理需要应急管理工作提供新保障。一方面，随着佛山市社会经济的迅速发展，人民群众的生活水平不断提高，对应急管理和公共安全工作的要求和期望也随之增加。另一方面，随着贫富差距的拉大，社会治理日趋透明化，社会矛盾也日益突出，个人极端事件隐患增大，群体性事件多发频发，加强应急管理工作则显得越来越重要和迫切。

（二）亟需优化的突出问题

1.应急管理体制尚需进一步改革

机构设置待健全。应急管理组织机构还不够健全，目前已成立的应急管理办事机构性质多样，上下级机构性质和职能不对应，各级各部门的应急管理机构的职责划分仍有不明晰之处。应急管理工作人员相对短缺且缺乏一定补充。应急管理工作量大任务紧，但人员编制未能及时落实到位，且值班缺乏一定补贴，相关经费得不到保障，工作人员离职离岗的现象时有出现，难以保证应急工作的顺利开展。基层应急管理体制尤为薄弱。镇、街等一级政府的应急部门和机构绝大部分是挂职的临时机构，工作人员大多兼职，同时负责多项工作，应急管理工作缺少专人负责。基层应急管理工作人员大多不是公务员编制，不利于保持稳定性和调动工作人员的积极性。由于基层应急管理机构不够健全，导致应急管理基层基础工作薄弱，从上到下层层衰减，管理能力弱化，制约了应急管理工作的开展。

2.应急指挥平台建设尚可进一步优化

各市直部门应急指挥平台建设互联互通待深入。目前各级政府及政府各部门大多都设有应急指挥平台，但各个应急指挥平台尚未完全实现互联互通和数据共享，各个单位的应急平台建设多有重复，既不能保证数据的准确和全面，又在一定程度上造成资源浪费。此外，鉴于有些部门自身工作的特殊性，有许多信息无法共享或无法全部共享，或者是在共享程序上比较繁琐，这在一定程度上也阻碍了各级各部门之间的资源整合以及联动协调工作。平台信息的有效性问题不足。部分单位的应急指挥平台数据库信息量少且缺乏动态更新机制，由于信息更新不及时而导致信息无效或者过时。应急指挥平台功能有待进一步扩展。目前应急指挥平台的功能大多限于日常的管理工作，在灾害监测、防控、辅助决策和指挥协调等方面应用不足，发挥协调统一的应急指挥作用待推动。

3.应急预案管理应有改善空间

应急预案的编制水平参差不齐。个别单位对应急预案编制工作的重视程度不够，工作进展较缓慢；部分预案编制后被束之高阁，缺乏有效演练和修订，预案的科学性、针对性、衔接性和操作性有待进一步提高；预案编制和修订缺少专业人员指导，一些预案宏观条目较多，缺乏具体的操作明细，预案质量不高，规范性不够，实操性不强。队伍演练水平仍有待提高。全市各类应急队伍虽配置相关人员，但受多种因素影响，演练层次和水平与实战需要存在较大差距，演练效果不明显，演练质量需进一步改善；个别部门存在应急演练开展不够，演练形式单一，对演练后期的评估和改进的重视不够等问题，应急演练科学化水平亟需进一步提高。

4.监测、预警、信息报送及发布制度待改进

监测预警制度仍需完善。目前，南海区、高明区已经建成预警信息系统，但是禅城区、顺德区、三水区“最后一公里”预警工作还相对滞后，禅城区预警信息中心尚未成立。各类突发事件风险隐患底数还不够清，对确立重大危险源的标准有待进一步明确和统一，监测手段相对滞后，综合预警和信息发布手段等方面还需要各个单位进一步整合和提高。信息报送发布仍可进一步健全。鉴于某些突发事故发生后伤亡人数不断变化，在鉴定事故等级时容易存在偏差，在报送信息时可能导致误差。

5.宣传教育和社会参与仍可进一步拓展

宣教培训仍需加强。目前虽然定期组织应急管理相关的领导干部和管理人员进行应急管理方面的宣教培训，但是对于选派相关管理人员到先进地区学习培训的机会仍然有限。应急管理社会参与仍需拓展。对于民间的应急救援队伍仍可加大政策扶持，志愿者队伍建设需进一步加强。社会公众的危机意识尚需提高，全民的、群众性的应急知识与技能培训还没普及到位，尤其是高危行业、企业从业人员的自救互救能力不足。

三、“十三五”时期加强应急管理的策略选择

“十三五”期间，佛山市应根据《中华人民共和国突发事件应对法》《佛山市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《广东省突发事件应对条例》及有关法律法规和佛山市实际, 深入剖析佛山市应急管理工作的发展现状、面临形势及存在问题，系统阐明“十三五”时期的总体思路、奋斗目标、发展指标、工作任务、建设项目和保障措施，深化改革创新努力建设与佛山市全面建成高水平小康社会相适应的公共安全应急管理现代化体系。到2020年，全市防范和应对各类突发事件的能力得到显著提升，应急保障水平全面增强，为佛山市率先全面建成高水平小康社会提供坚强有力的公共安全应急管理保障。为此可采取的主要策略包括：

（一）加强应急体制机制建设

1.健全应急管理组织体系

深入开展应急管理机构规范化、标准化建设，全面加强市县（区）及镇应急管理机构建设，推动应急管理工作重心下移，建立健全上下贯通的市、区、镇（街道）三级应急管理机构网络体系，推进各相关职能部门组建应急管理领导和办事机构。明确应急管理机构性质，确保上下级机构性质、职能基本一致，理清机构职责，理顺机构与行业主管部门的关系，规范不同层级、不同部门之间的主要工作职能和应急响应的基本流程。进一步健全基层应急管理机构，镇（街道）全部设立或确定应急管理机构，配备专职工作人员，负责辖区内应急管理各项工作。明确基层专项应急指挥部办公室的应急管理职责，合理配备与工作任务相适应的人员力量。各级应急管理机构和部门要积极主动加强与地方党委、政府、编办沟通协调，详实反映本地区应急管理现状，争取编制人员配套到位，鼓励和引导基层重点落实应急管理专职人员，充实基础力量，争取相关经费落实到位，落实对应急管理人员的值班补贴等，尽快实现机构、编制、职责、人员、经费、装备“六落实”。

2.完善应急联动机制

推动完善应急联动机制，统一调度队伍物资装备，努力做到各级联动、部门联动、军地联动、政企联动，努力实现指挥流畅、调度有序、资源共享、应对有力。加强全市各级、各部门之间的沟通联动和信息共享，完善跨区域、多部门协作的突发事件应急处置机制，增强协作意识，畅通协作渠道。加强与重点单位、部门的协调沟通，提高应对突发事件的联动效率，提升区域间和部门间的应急联动响应速度和应变能力。推动军民融合，完善军地应急联动机制，构建情报信息共享体系，制定军地联动预案，加强军地应急联合训练演练，进一步强化军地联合应对重大突发事件能力。

（二）完善应急预案管理体系

1.完善应急预案的编制修订工作

按照“纵向到底、横向到边”的要求，认真做好基层应急预案的编修工作。开展基于情景构建的专项应急预案及操作手册修订，督促各单位按照总体应急预案和专项应急预案的要求制订和修订相应预案，使全市形成纵横协同一致的应急预案体系，确保预案层级分明、规定具体、科学规范。[1]进一步健全应急预案体系，修改完善各类应急预案要提出明确的防范措施和处置程序，保证可操作性、实效性和针对性，保证各级、各类应急预案之间衔接顺畅。结合实际，对预案实行动态管理，根据形势和任务的变化，及时进行修订完善，逐步形成相互衔接、协同联动，完整配套的应急预案体系。

2.切实提升应急演练质量和实效

加强应急预案的演练实践，有针对性地组织政府机关、企业、学校等单位开展安全演练，提高群众处理突发事件的能力，切实起到检验预案、完善准备、磨合机制、锻炼队伍和教育公众的作用。强化专家指导和演练过程管理，完善应急演练方案制定、情景设计和评估总结等工作。大力推进应急演练的模式创新，进一步推广应急预案桌面模拟演练、实战综合演练和“双盲”演练等多种演练模式，提高应急演练实效。提高预案演练的实战性，通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实。[1]落实演练评估制度，根据演练的评估结果对应急预案修订优化，以确保预案的持续科学性。

（三）规范应急队伍体系建设

1.完善应急救援队伍建设

根据佛山突发事件的特点和佛山市应急救援的需求，分类分级建设应急救援队伍。统筹考虑各行业领域应急救援队伍在人员、物资、资金等方面的需求，进一步整合现有应急救援力量，合理推进应急队伍“一专多能”建设，优化专业应急救援队伍的规模和布局，努力形成以公安、消防、林业、卫生、水务、国土为骨干力量，以危险化学品救援、城市消防、医疗救护等专业队伍为基本力量，以企事业单位等社会力量兼职队伍和应急志愿者队伍为辅助力量的应急队伍体系。[2]推进各个队伍之间的协调互动。

2.加强应急管理专家队伍建设

鼓励和支持专家学者参与政府应急管理体系建设，积极开展专家信息的收集、分类、建档工作，进一步完善相应的信息数据库。积极开展专家会商、研判、培训和演练等各项活动，为应急管理专家参与应急决策建议、专业咨询、理论指导和技术支持提供优质高效服务。健全“行政专家”和“业内专家”相结合的应急管理科学决策机制，充分发挥专家的咨询与辅助决策作用，切实提高突发事件科学防控水平。

3.强化应急志愿者队伍建设

依托基层社区和共青团组织，通过正确的引导、合理的机制和必要的支持，鼓励社会组织、个人和专业机构在基层社区、学校、企业、重点场所组建形式多样、类型丰富的志愿者队伍。鼓励和支持应急志愿者队伍的不断发展，特别是加强青年志愿者队伍建设。通过探索建立政府支持、项目化管理、社会化运作的志愿者服务机制，明确应急志愿服务范围和志愿者的权利义务，发挥志愿者队伍在应急知识科普、应急处置救援和恢复重建等方面的重要作用。

4.加强应急救援队伍装备配备

根据应急救援队伍定位实际需要配备单兵装备、小型移动应急平台、中型移动应急指挥车以及专业抢险救援车等装备，实现事故现场移动办公、远程会商、综合研判、应急通信、定位导航、移动监测、现场组网和应急指挥救援等功能，满足应急现场统一指挥和救援需要。[3]

（四）提升监测预警体系建设

1.提升风险隐患防控能力

进一步强化风险隐患排查整改工作，加强专项督查，确保整改措施落实到位。完善全市重点行业领域突发事件风险隐患分级评估标准，确保突发事件风险隐患排查、评估、登记、整改、监管全过程建档进库，规范风险防控常态化工作，完善风险防控长效机制。重点建设覆盖各级安全监管部门和企业的重大危险源监管系统，充实重大危险源信息系统内容，实时掌握全市危险化学品等重大危险源相关信息，并能够结合重大危险源周边情况形成有针对性的现场处置系统方案。

2.完善突发事件监测体系

逐步建立市、区匹配，横向到边、纵向到底的监测体系，加强对突发事件频发区、易发区、薄弱区、敏感区的监测。根据应急管理需要，完善监测网络系统，扩充完善气象、水文、地震、地质灾害和环保等监测站，[4]增加监测点密度，扩大监测面，改进监测技术和手段，提升监测精准化和现代化水平。针对人员密集等重要场所，进一步整合各类技术与管理系统，提升重点区域综合监测、分析和处置能力。完善市、区、镇（街道）三级公共卫生事件监测网络，健全传染病和群体性不明原因疾病、中毒、食品药品安全等公共卫生事件监测系统。健全社会矛盾纠纷排查调处工作机制，掌握内幕性、深层次、耦合性的情报信息，完善矛盾纠纷信息台账，及时了解不稳定因素。

3.加强预警能力建设

建立与集成预警信息统一发布平台，完善各类预警信息数据库，推进预警信息发布终端进学校、社区、企业、机关和乡村，不断扩大预警信息覆盖面。利用报刊、广播电台、电视、政府门户网站、电子显示屏、手机客户端、微信、QQ群等多种渠道并充分结合当地实际及时发布预警信息，拓宽预警信息发布渠道，增强预警信息发布时效，提高发布质量和效能。统筹推进人员密集场所预警信息发布工程建设，强化基层预警信息传播能力，全面提升监测预警能力。

（五）优化应急支撑保障体系

1.统筹应急物资储备管理

按照“配备合理适量、管理有序、资源共享、保障有力”[5]的原则，优化完善现有各类应急储备物资，健全布局合理、种类完整的应急物资储备体系。建立完善各级政府和各部门应急物资综合协调保障体系，[1]整合实物储备信息资源，依托现有网络信息建立应急物资管理系统，实现对各类应急物资调配、监控、预警、调度的动态化管理和信息资源共享。[5]加强应急物资的实物储备、市场储备、生产能力储备等多种渠道，实现政府储备、社会储备和家庭储备的有机结合，[1]确保关系国计民生的重要物资充足、安全供应。推进应急产业发展，健全应急产品储备目录和资料库。建立健全应急物资经费保障多元化机制，建立储备更新、物资损耗等财政补偿政策和核销制度，形成以政府投入为主，民间资本有机补充的经费保障方式。

2.加强应急避护场所建设

健全相关管理制度，制定应急避护场所和紧急疏散通道建设的规范性文件，推动市、区应急避护场所专项规划编制，纳入城市建设规划体系。按照应急避护场所基本设施配套标准，示范建设各级应急避护场所，完善全市应急避护场所的建设、认定、管理、监督检查和保障工作机制。进一步拓展广场、公园、体育场馆、人防工程、宾馆、学校等公共场所的应急避护功能，设置必要的基本生活设施，储备一定数量的水、食品、药品、衣被、帐篷和移动卫生间等。加大宣传力度，推动公众了解应急避护场所的位置与功能，完善配套的疏散安置预案，积极开展应急演练，确保突发事件发生时公众能有序撤离到最近的庇护点。[1]

3.提高紧急运输保障能力

加强应急车道建设及管理，加强突发事件现场交通组织与疏散能力，完善管控措施，完善紧急情况下交通运输综合协调机制，保证突发状况下正常交通运输和应急交通的正常运行，确保相关救援力量能够快速到达突发事件现场。整合利用社会物流资源，健全应急物资中转配送网络，应用大数据、物联网技术完善应急物流体系建设。

4.提升现场通讯保障水平

依托公共通信网、政务专网、微博、卫星等多种传输手段，协同保障各级各类应急管理和指挥调度机构间的通信畅通。完善应急通信专业保障队伍装备配置，支持基层各类专业救援队伍和应急机构配备小型便携应急通信终端。加大图像信息管理系统建设，提高现场图像视频采集和快速安全传输能力，进一步实现全市视频监控无死角。

（六）加强应急平台体系建设

1.加快推进应急平台基础建设

充分利用移动互联网、物联网、云计算、大数据等新型科学技术，完善各级应急指挥平台功能，提升应急指挥平台信息收集与灾情统计、趋势分析与综合研判、监测预警与风险识别、指挥调度与辅助决策、情景模拟与总结评估等技术支撑能力。加强与省政府有关部门的沟通联系，积极争取项目资金，推进全市应急管理信息与指挥协调体系建设。

2.加速推进应急平台互联互通

全面推进市级、区级政府和各单位应急平台基础硬件、应用系统、数据库和应急指挥场所建设，推进镇（街道）应急平台实行与市、区互联互通。整合全市实时监控系统资源，实现跨区域、跨部门监测监控信息的接入和综合展示，逐步实现远程协同会商和跨地区、跨部门协同应急。搭建具有统一建设标准的市、区、镇（街）三级应急平台系统，真正实现监测、预警、决策、联动、调动、指挥一体化的“纵向互通、横向互联”。完善数据库功能，实现跨区域、跨部门、跨平台“应急一张图”，为突发事件应急处置提供重要集成大数据支撑。

（七）强化应急处置能力建设

1.加强应急值守工作

健全应急值班值守机构，配齐配强专职值守人员。严格落实24小时在岗在位值班制度，加强业务培训，提高值守人员专业化水平。依托全市应急平台体系加强月度和季度值守通报，规范全市各级政府部门应急值守，推动各单位强化应急值守工作。充分发挥全市各级、各部门信息报告主渠道作用，加强对网络媒体、微博、微信等互联网信息的监测分析，及时掌握、研判、报告突发事件线索和影响社会安全稳定的敏感信息。

2.强化信息报送工作机制

加强对全市各类突发事件信息的报送工作，进一步提高向省委、省政府报送紧急重大情况信息的质量，为预防处置各类突发事件做好信息保障。进一步科学明确不同事故类型信息的报送时限，加强初报、续报、核报和终报的全过程报送工作，增强信息报送的时效性、规范性与系统性。建立社会公众报告与举报奖励制度，健全基层信息报告网络建设，完善基层应急信息报告员制度。

3.完善应急指挥决策制度

建立全市110统一接警、分级分类处警的现代化110应急指挥体系，实现指挥调度一体化、现代化、扁平化。进一步推动《广东省突发事件现场指挥官工作规范（试行）》的有效落实，根据实际情况科学选定现场指挥官，加强指挥官在现场的统筹协调与指挥能力，提高应急处置水平。充分发挥专家队伍的辅助决策作用，全方位利用新技术新方法提升应急决策支持水平。

4.切实提高舆情应对水平

健全突发事件新闻发布制度和舆情应对快速反应机制。加强对论坛、微博、微信等互联网社交平台上舆情信息的掌控，健全舆情分析机制，提高舆情分析研判能力。培养培育与沟通协调具有社会责任感、号召力和影响力的官方和社会媒体。加强各级领导干部的风险沟通、应急反应和新闻发布能力培训，确保突发事件发生后第一时间及时准确发布权威信息，占领舆情高地，提高舆情引导水平。

（八）强化善后恢复重建能力

1.加强事发现场恢复能力建设

确保第一时间妥善安置受灾民众，保障灾区群众的基本生活需求，尽快恢复受灾区域的生产、生活和社会秩序。[2]在灾民临时安置场所配置必要的信息传播设备，尽可能让灾民与家人保持联络。在受灾区域现场设置必要的医疗救护点，确保受灾民众的身体健康，防治传染病等次生灾害的发生。加强供电、供水和交通枢纽等工程系统破坏情况调查，强化现场快速抢险与恢复能力建设。[6]加快处理现场的废弃物和污染物，加强无害化处理能力建设。

2.完善善后恢复重建机制建设

科学制定善后恢复方案和恢复重建标准，制订完善安置、救助、补偿、抚恤、保险等恢复重建工作程序，编制灾后恢复规划，统筹安排受灾地区的重建工作，为后续恢复重建打下基础。完善临时救助制度，充分整合社会资源，引进企业社会组织和个人力量，促进社会互助，构建“政府主导，社会参与”的救助体系。建立对口支援机制。完善心理专家队伍，推动建立社会公众心理监测、引导与危机干预机制。建立健全灾害保险制度，拓宽灾害风险转移渠道。

（九）加强应急培训宣教管理

1.健全应急宣教体系

大力开展应急知识普及与宣传教育，提高应急知识技能的宣传力度和广度，实现应急宣教培训活动常态化，夯实应急知识宣传阵地。充分调动社会公众参与应急工作的积极性，切实提高群众公共安全意识、风险意识和应对突发事件能力。通过专家走基层等多种形式做好应急宣传“六进”活动（进学校、进企业、进乡村、进社区、进工地、进家庭）。健全与媒体的合作机制，加强各类媒体对应急知识技能等公益信息的宣传和普及。

2.健全应急培训体系

加强对市、区、镇（街道）三级党政机关领导干部、工作人员应急管理知识专题培训，重点提升领导干部的风险防控与应急指挥决策能力。充分利用应急专家队伍在宣教培训中的资源优势，开展各类型、各层次的培训讲座，强化对不同岗位工作人员的分类培训，提升业务水平。发挥相关部门和企业的作用，组织好专业岗位应急知识和技能培训，重点增强专业岗位人员的应急处置能力。加强专业培训与演练基地建设，逐步形成覆盖各类突发事件的应急培训与演练体系。[4]

3.强化社会动员能力

推动应急社会治理水平，动员引导企事业单位、社会组织及社会公众广泛关注和积极参与应急管理工作，建立健全有效的社会动员体制机制，着力提升公众自防自治、社区群防群治、部门联防联治、相关单位协防协治的能力与水平。充分发挥公益慈善机构、社会组织、基层自治组织和公众在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、灾后心理干预等方面的积极作用，逐步形成全社会共同参与应急管理的良好社会氛围。

[1]卢文刚,王雅萱,朱颖. 县区级基层政府应对自然灾害应急管理创新探索——以珠海市金湾区应对台风“妮妲”为例[J].中国应急救援,2016,(5): 4－8．

[2]李湖生. 我国应急体系建设与规划思路[J].劳动保护,2008,(10): 20－22．

[3]广东省安全生产委员会. 关于进一步加强安全生产应急救援保障体系建设的指导意见[EB/OL].(2016-02-15)[2016-01-30] http://anjian.boluo.gov.cn/show.asp?id=845.

[4]马晓健. 公共突发性事件下地方政府应急管理研究 ——以盐城市为例[D].江苏:南京理工大学,2012.

[5]聂彤彤. 非常规突发事件下应急物流能力研究[J].现代管理科学,2010,(9): 117－119．

[6]孔祥玲. 昆明市东川区滑坡泥石流灾害治理研究[D].北京:中国政法大学,2010.

The Reform and Innovation of Urban Emergency Management: Practice, Challenge and Strategy Choices of Foshan

Lu Wengang, Wang Yaxuan, Gu Guowei, Fu Jihu, Liu Pei

Through an in-depth investigation, the paper reviews the practices and performances of urban emergency management in Foshan during the twelfth Five-year Plan period. It points out the main problems, and with touches of the status-quo of the next Five-year Plan development, gives policy-making advices on how to speed up the construction of the city’s urban emergency system in order to improve its emergency handling capacity comprehensively.

emergency management; emergency system; emergency capacity; the thirteenth Five-Year Plan; Foshan

F299.24

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.01.011

卢文刚，暨南大学副教授、硕士生导师，暨南大学公共安全与风险评估研究中心主任、应急管理系主任。王雅萱，暨南大学应急管理系硕士研究生。古国伟，佛山市应急办主任。傅基虎，佛山市应急办科员。刘沛，暨南大学经济学院副教授、硕士生导师。

（责任编辑：李钧）

国家社科基金项目：“快速城市化进程中的城市轨道交通突发事件应急能力评价体系及其实证研究”（12BGL108）；广东省哲学社会科学“十一五”规划2010年度项目：“安全生产应急能力评价指标体系研究——基于广东省的分析”(GD10YGL03)；广州市哲学社会科学“十二五”规划2013年度项目：“社会管理创新视阈下基于新型城市化发展的广州城市综合应急能力评价及其应急能力建设路径研究”（13G53）阶段研究成果。