以“大国财政”理念助推“一带一路”建设

●景婉博

以“大国财政”理念助推“一带一路”建设

●景婉博

编者按：“一带一路”是我国全面提升对外开放水平、实施“走出去”战略的重要举措，自习近平总书记提出以来受到了国际社会的广泛关注。在新的历史形势下，“一带一路”建设为我国经济和企业发展带来了新的机遇和挑战。财税政策如何支持和服务“一带一路”战略？“一带一路”给政府和企业带来了哪些机遇与挑战？本刊系列专题“‘一带一路’财税政策研究”特邀财政领域专家学者及实务工作者围绕主题展开深入探讨，为财税政策助力“一带一路”战略发展提供参考。

我国遵循“共商、共建、共享”的理念倡导并建设了 “一带一路”，一方面改进了全球治理的新途径，另一方面创造了全球经济增长新动力。“一带一路”提出后，受到了国内外高度关注。沿线国家希望通过中国的投资改善其基础设施水平，带动其经济发展。国内各级政府也高度重视，视其为我国供给侧结构性改革中的一项重大战略措施，纷纷研究落实支持 “一带一路”建设的政策，一些地方甚至先行先试出台了相应的支持措施。“一带一路”建设推动了我国国内各级政府和各个部门的转型升级，这也是我国实现国家治理能力和治理水平现代化的一个重要方面。由于“一带一路”战略层次和战略实施的需要，政府必须在具体操作中发挥重要作用，不仅要做好相关规划的设计、相关投资的估算、相应财力的支持，还应做好相关国别风险的评估。财政支持“一带一路”，需要发挥好国家治理的基础和重要支柱的作用，配合国家战略，始终以“大国财政”理念为指导，在坚持市场主导的前提下调动政府、市场、社会的力量，助推 “一带一路”建设行稳致远。

“一带一路” 财政 大国财政

“一带一路”战略构想主旨在于促进与“一带一路”沿线国家实现区域协同发展，推动“一带一路”沿线各国互联互通，打造全方位、宽领域、多层次的区域协同机制，促进沿线各国互惠互利、共同发展。“一带一路”涉及东南亚、南亚、中亚、西亚、中东欧、独联体以及蒙古和埃及共65个国家和地区。“一带一路”倡议提出后，引起国内外广泛高度关注，不仅得到全球130多个国家和地区的赞许和参与，也为我国经济转型提供更为广阔的回旋空间并注入新的动力。2013年是“一带一路”倡议的提出之年，2014年是计划之年，2015年是准备之年，2016年是实战之年，2017年是“一带一路”推进的关键之年。李克强总理在2017年《政府工作报告》中指出，2017年重点工作任务之一就是要扎实推进 “一带一路”建设。5月14日，“一带一路”国际合作高峰论坛已圆满召开，“一带一路”所取得的成果举世瞩目。但必须注意到，国内外学界从财政角度对 “一带一路”重大理论问题的研究尚属不多，这将不利于“一带一路”的顺利实施。为此，本文将从“大国财政”理念的视角探讨财政如何更好地支持“一带一路”的建设。

一、背景及内涵述评

（一）背景

“一带一路”倡议的提出和当前国内外经济形势密不可分。

从国外而言，长期以来发达国家是推动世界经济发展的主要引擎，而全球金融危机的影响改变了世界经济格局。发达国家对世界经济增长的贡献明显下降，新兴经济体开始成为世界经济发展的新引擎，成为引领全球经济复苏的中流砥柱。“金砖四国”的GDP已占全世界GDP总量达20%以上。虽然经济地位有所提高，但从国际地位来看，新兴经济体仍缺乏国际话语权。究其原因，目前的国际经济规则仍是二战后美欧等发达国家主导和操纵下国际经济规则的延续，新兴经济体的发展受到较大限制。在世界经济复苏不确定性依然较大的前提下，国际贸易投资保护主义增强，新一轮区域自由贸易正在兴起。另一方面，区域经济一体化成为国际经济新格局的潮流，经济危机后，除TPP、TTIP等以外，发展中国家之间区域合作的势头也持续加强。预计未来国际经济关系将由国家之间的较量转向区域经济集团之间的竞争。

从国内而言，我国目前面临着国内经济发展放缓、国内投资效率低下、沿海地区和内陆地区的收入差距亟待缩小、外汇储备运营低效、资源能源不足、产能过剩、国有企业重组等重大亟待解决的问题。随着改革步入深水区，我国对外开放还存在诸多不均衡，包括内外投资不均衡、国内要素市场扭曲、产能过剩等内部缺陷，导致原有开放红利递减，开放瓶颈逐渐凸显，亟待通过更高水平的开放来倒逼国内各项改革。“一带一路”的提出正逢其时。

（二）内涵述评

“一带一路”战略的目标是支持各国共同发展，为国内各地区拓展对外合作搭建平台，是开放、发展、合作、透明、包容的，强调共商、共建、共享的平等互利方式，“一带一路”计划的首要合作伙伴是周边国家，首要受益对象也是周边国家。自“一带一路”战略提出以来，学者们对“一带一路”的内涵作了各种阐释。有学者从经济、国家安全和人文三个方面分析了“一带一路”战略的内涵；有学者认为，“一带一路”战略的核心内涵是“古今传承、内外开放、海陆统筹、东西互济、虚实结合、中外共赢”，科学规划布局重点；还有学者认为“一带一路”的核心内涵是“开放、包容、互利、共营”。大体上有几种观点，认为：“一带一路”建设有利于改变世界政治、经济、能源及贸易投资格局；有利于我国对外开放政策调整；有利于解决国内区域发展不平衡问题；有利于助推供给侧结构性改革等。这些都是从经济、外交、政治层面考虑，如果从财政的角度出发，可以说“一带一路”建设有利于增强财政可持续性。

“一带一路”倡议作为中国设置的全球治理议题，其建设需要统筹国内国外两种资源、两个市场，共同推进。过去对发展中国家开展的援助多是资金援助，这种资金援助或无偿或以优惠利率等方式出现。这种援助方式产生了不少弊端：一是道德风险，国与国之间在争取对外援助方面会出现恶性竞争；二是可能导致一些国家产生“懒汉”心理，缺乏平衡、互利共赢的合作意识；三是造成市场扭曲，限制资源的有效配置，最终可能约束发展中国家的发展。长期来看，以共商共建，构建共同付出、共担风险、共享收益的利益共同体方式进行投资合作，同时借助市场、社会的力量，最大限度地调动各种资源，才能确保财政的可持续性。

二、“一带一路”建设中的“大国财政”理念

“一带一路”建设三年多以来，取得了不菲的成绩。中央和地方分别出台了各种措施来支持“一带一路”建设。在政策层面，有金融政策、能源政策、外贸政策等；在筹资机制层面，建立了亚投行、丝路基金等多边机构。党的十八届三中全会明确了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的地位，作为国家治理的基础和重要支柱，财政在“一带一路”建设中担负着重要责任。

（一）提供区域性公共产品

目前，我国已成为世界第二大经济体，理应在国际规则制定中发挥越来越重要的作用。财政专注于提供国内公共产品，而当中国在世界所处地位环境发生变化之时，财政的职能也需要及时调整。不仅要急需提供国内公共产品，还要提供区域乃至世界范围内的公共产品。不同国家在国际公共产品提供中的作用和责任是不同的。随着我国成为世界第二大经济体，我国在全球公共产品供给中的角色，将受到越来越多国家的“瞩目”。但在国际规则制定方面，目前只能遵循美欧主导的既定规则。通过参与国际公共产品提供，能够和更多发展中国家形成共赢，获得其支持，有利于提高我国在新的国际规则制定中的话语权。我国已经靠自己的努力和实力解决全球近1/5人口的温饱问题，这实际上就是对全球提供的最大的公共产品，是被动地为世界提供了公共产品，但今后，在考虑本国实际基础上，要变被动为主动，积极承担相应的国际责任，主动参与区域性乃至全球性公共产品的提供。

1、基于共商、共建、共享理念。全球治理规则面临亟待变革的局面，昔日的霸权主义、强权政治已不适应当今全球治理的需求，全球治理规则应更多体现公正、合理、共赢。我国作为拥有五千年文明史的古国，具有深厚的文化底蕴，古中华文化中的治理理念和全球治理的需求吻合，我国应为推动全球治理体制机制变革贡献更多的中国智慧，成为全球治理制度转型的积极参与者、建设者和改革者。“一带一路”倡议的提出是中国智慧的代表，本身就是新时期中国为国际社会提供的便车和快车，是为世界提供的区域性公共产品，它为推动全球治理改革指明了方向。我国的综合国力、经济实力较过去发生了巨大变化，在国际经济、贸易、政治格局中占有重要角色，国际话语权也大大提升，但随之而来也面临世界经济复苏困难，劳动力成本上升，改革红利减弱的客观现实，在发展遇到瓶颈的情况下，应当抓住“一带一路”建设的绝好机遇，提升我国经济的发展潜力。“一带一路”倡议提出了“人类命运共同体”、“共商、共建、共享”等概念，这说明推进“一带一路”建设时，既要维护中国的投资利益，也要统筹沿线国家的政府、企业和社会的利益，需要从对方的角度出发，让沿线国家相关主体获得切实的实惠，有利于沿线国家共同发展和共同繁荣。这就需要中国利用自己强大的基础设施建设能力、资金实力和中国智慧来推动这一战略的实施。“共享、共治、共赢”不是空洞的口号，而是需要实质性的举措，需要真金白银的投入，只有变成一个个工程和项目的落地，才能走实“一带一路”这条路。

2、与其被动参与不如主动作为。在“一带一路”建设实施三年以来，一直是发改、外交、商务等部门为主出台各种政策和措施，但不少政策的落实需要中央财政以及地方财政政策上或资金上的支持和配合。在“一带一路”建设中，财政要甘当配角，但要当好配角。对现在的支出是否会有未来形成债务的潜在财政风险的防控都注定财政不仅不是局外人，而且还应当提早主动参与进来。出于维持国家投资利益和防范公共风险的角度考虑，财政必须承担相应的责任。既然要承担相应的责任，被动参与就不如主动参与、积极作为。在“一带一路”建设中，由于各个国家经济发展水平的差异、地缘政治的复杂以及政策协调机制的欠缺，企业“走出去”隐藏着巨大的风险。尤其是对外政策协调方面，作为企业解决不了政府层面的事情，则需要政府出面，事关财政税收政策协调的就需要财政部门出马。财政在“一带一路”建设中的责任相比资金而言，更重要应体现在对外财政、税收政策的协调和谈判，及时评估风险，合理划分风险界限，为“走出去”的企业营造良好的环境，并积极帮助企业评估和防范企业内部风险，减小其经营和投资失败风险。

当然，资金是不可回避的一方面，一些项目特别是促进“民心相通”方面的政策落实需要财政全额补贴或部分引导支持，但资金的使用必须在严格的监管和绩效评价下进行。因为财政资金来自纳税人，财政是为国理财，为民理财，需要对纳税人负责，财政资金的使用必须讲求绩效。但资金的使用方式可以更灵活，并非只有预算投入、财政补贴等传统手段，它可以有很多市场化的方式，如PPP、基金等，以及政府间的多边机制等。

3、以“大国财政”理念“走出去”。近年来，我国经济发展的“硬实力”不断增强，企业入围世界500强的数量和排位大幅上升，但我国企业参与“一带一路”建设的最大软肋是“软实力”。美国、日本等发达国家企业在 “走出去”过程中特别注重在文化和价值观领域发力，而我国企业还停留在输出产品、技术的阶段，对话语体系、价值理念以及传统文化的输出明显不足。因此，在支持“一带一路”建设中，应当转变思维，创新理念。讲好中国故事和输出中国文化是我国企业到沿线国家投资能被接纳、认同的重要前提条件，这需要财政的支持和配合。在计划经济时期和改革开放后，为了一心一意谋发展，财政政策只局限于国内，改革和开放相脱节。而当今世界经济已经成为开放的经济、全球化的经济，财政的视野不能只局限于国内，还要考虑到财政政策的变化对周边国家乃至世界经济产生的影响，同样，国外的财政政策变化其效应也会传导到国内。财政在解决好国内经济发展问题的同时，需放眼全球，引导市场更合理地配置社会资源，进而拉动中国产业走出去，和沿线国家达到合作共赢。过去由于全球理念缺失，对财政的理解也多是从一般意义上去理解，今后，应从区域化、全球化的角度来思考问题，从更加宏观的视野去看待财政的职能和政策，以“大国财政”理念“走出去”。

（二）维护国家投资利益和防范公共风险

我国推进“一带一路”建设面临诸多风险，随着“一带一路”的深化，各种固有的和新生的、一国内部和跨国流动的政治安全风险相互交织，将成为我国推进“一带一路”面临的最主要风险。若无法妥善应对，“一带一路”建设进程将受到严重干扰而难以为继，乃至逐渐被边缘化，更会引发一系列的财政风险。

1、节点国家政治失序与国家危机风险。作为一项覆盖整个欧亚大陆的大规模经济合作倡议，“一带一路”的建设有赖于良好的政治、安全环境，尤其是沿线国家国内局势的相对稳定，而这却绝非易事。一方面，沿线的重要节点国家长期面临着结构性的政治失序与国家危机；另一方面，美军撤出以后，伊拉克、阿富汗深陷政治和解与国家重建的泥潭。

“一带一路”倡议是中国面向沿线所有国家发起的普遍性战略合作倡议，但在实际推进中，一些战略地位重要、政治关系总体良好的节点型枢纽国家相对具有优先性。从目前来看，马来西亚、斯里兰卡、希腊等国家成为我国在21世纪海上丝绸之路建设中的主要依托对象，而泰国、缅甸、巴基斯坦、中亚国家、阿富汗、伊朗、俄罗斯、乌克兰等国则对丝绸之路经济带建设至关重要。节点国家的国内政局走向将在很大程度上影响“一带一路”战略的成败。“一带一路”沿线国家基本都是发展中和转型中国家，与政治体系相对成熟的西方发达国家相比，局势动荡，政治矛盾突出。节点国家内部的政治对立和外部的大国博弈往往相互交织，在外部大国力量的干预下，街头政治、颜色革命、军事政变等频发。在“一带一路”建设中，沿线国家尤其是重要节点国家内部的结构性政治困境已经成为长期或经常面临的严重挑战，我国的重大战略合作项目和重点工程的实施很可能因为东道国的国内政治斗争而被破坏，进而打断我国在该国家或地区的经济、文化、外交、贸易等多方面的综合战略部署。

2、与美日等大国在沿线国家的竞争。随着我国跻身大国行列，在“一带一路”建设中面临大国竞争的重大风险。虽然大国间发生直接军事冲突的可能性大大降低，但大国之间的博弈一直存在，且往往在沿线特定地区和节点国家爆发。如果我国无法与美国、俄罗斯、日本、印度等主要大国管控分歧和摩擦、达成战略谅解与合作，将在很大程度上制约“一带一路”倡议的顺利进行。尽管美国在地理位置上不属于“一带一路”沿线国家，但近年来，我国与“一带一路”沿线国家在金融领域的种种合作正在给美国主导的国际金融体系带来冲击。另外，日本是目前中国在“一带一路”建设中最主要和最直接的战略竞争者。在基础设施互联互通方面，一方面，随着中国高铁“走出去”步伐的加快，中国高铁和日本新干线已经在泰国、缅甸、越南等东南亚多国的铁路建设规划中展开了激烈竞争；另一方面，中国主导成立的亚投行也和日本主导的亚洲开发银行形成竞争。今后，随着“一带一路”建设的推进，我国与美国、日本等大国之间的竞争因素可能会加剧，能否顺利达成合作存在诸多不确定性，给“一带一路”倡议的顺利实施带来风险。

3、企业自身的投资经营风险。我国实施对外开放，开展企业“走出去”战略已有近40年的历史，在过去几十年中，中国企业已经积累了不少宝贵经验，但同发达国家相比，中国企业本身的海外投资经验仍显不足。且“一带一路”作为新时期的“走出去”战略不同于以往，沿线国家多属于政治、经济、社会不发达的发展中国家，这些国家的政治、经济、法律、文化、宗教、风俗习惯等与我国存在不少差异。另外，“一带一路”建设项目多为基础设施项目，投资大，周期长，风险高。综合分析，“一带一路”倡议带给中国企业巨大机遇的同时，也带给企业诸多风险。第一，到沿线国家投资需结合沿线国家的现实需求。沿线国家人口、经济发展状况的差异导致其对基础设施的需求也不同。如有些国家虽然铁路落后，但它客观上没有建高铁的需求，觉得交通慢一点也没关系，到这种国家投资需谨慎。第二，一些企业到海外投资涉及安全问题，尤其是人员财产安全的保障问题。这种情况下，选择雇佣当地的保安公司来做就比较好接受。沿线国家政治不稳定、法律不健全的环境导致中国企业在沿线国家进行跨国投资、建设和运营各类自贸区、园区等投资过程中，面临诸多不确定因素，尤其是在非洲这样的国家投资风险则更高。第三，除了外部风险，还有企业内部风险。我国企业大规模、快速“走出去”的准备尚不足，企业在国内政府各种政策的呵护下还能生产，“走出去”到比较恶劣的环境中能否生存对企业是一种考验，有可能要交很多的“学费”。第四，国家保护主义、产业本身、汇率、金融、社会、环保要求、用工制度等风险也加大了企业投资收益保证的难度。如果没有形成一套比较完整的投资风险防控机制，中国企业“走出去”可能更多面临的不是机遇，而是巨大的风险，一旦大量企业投资失败，既不能实现外交目的，也不能实现商业利益，违背了“一带一路”建设的初衷。且无论是国家投资还是企业投资，一旦实施过程中出现公共风险，企业的风险也将转化为国家的风险，最终将影响国家投资利益。维护国家投资利益，防范公共风险是国家的责任，自然也是财政的责任。

三、财政支持“一带一路”建设的重点领域与重点任务

（一）推动国际税收合作，促进投资贸易便利化

随着“一带一路”战略的实施，以及多边贸易的蓬勃发展，我国需要把握战略机遇，努力提高贸易便利化水平，促进形成统一的欧亚大市场。具体来说，一是完善国内税制。进一步与国际税收惯例和先进制度接轨，以适应国际贸易新时代的要求，例如完善境外税收抵免制度，克服出口退税、跨境电子商务税收等难题；二是推动国际税收合作。通过政策沟通，重点破除投资涉及的法律、税收、外汇管理等障碍，不断落实和完善已签署的双边或多边投资保护协定，加快投资便利化进程；三是建立国际争议解决机制。随着“一带一路”发展战略的实施以及国际贸易规模的不断扩大，税收方面的纠纷将会越来越多。应建立专门的税收协调机构，支持扩大“单一窗口”建设，专项服务于支持“一带一路”建设的税收政策。

（二）以PPP模式为主要抓手，促进基础设施联通

亚欧大陆是世界上最大的经济走廊，也是最具增长潜力的经济带，但基础设施联通不畅一直是制约其发展的主要原因之一。“要想富，先修路”，改善基础设施，增强城市之间的联接性是“一带一路”建设最为基础的一步。而基础设施项目的特点是投资周期长、见效慢，考虑到“一带一路”沿线国家的实际情况，当地政府普遍面临较大财政压力，有些国家政府债务甚至居高不下，仅依靠政府承担基础设施的供给责任是不切实际的。不仅如此，这些国家在基础设施建设方面还面临着建设能力不够、技术水平落后、管理水平和运营能力不足等问题。因此，在“一带一路”建设中，一是应积极推广PPP模式，动员和鼓励私人部门和机构投资者积极参与，发挥公共部门和私人部门各自的优势，为区域互联互通提供长期稳定资金资源。二是鼓励更多的中小企业参与到“一带一路”相关PPP项目。中小企业大多没有足够实力“走出去”承担一项完整的大型基础设施建设。但中小企业对PPP项目有着极大的热情和较高的专业素质，因此，在具体实施过程中可以鼓励多个中小企业通过合作或者外包的形式加入到PPP合同中，政府部门可为中小企业的顺利加入提供更多的政策支持和审批便利。三是加大外资企业参与PPP的力度。在经济全球化的大背景下，应该充分利用各个国家的资源禀赋以及在各个领域基础设施建设方面的先进技术和优势，减少项目的投入成本，提高项目的建设效率。

（三）建立良好的投融资体系，促进资金融通

资金融通是“一带一路”建设的重要支撑，是“五通”中的关键一环，当前形成了以国家政策性银行、开发性金融机构为主导，市场化运作的丝路基金、商业机构、私人部门资金投入等多种资金协同支持的局面。金融与经济好比一枚硬币的两面。经济的稳定能够促进金融发展，良好的金融环境又能促进资金在不同地区、产业间合理流动，优化资源配置，提高资源利用效率，为经济发展提供强大的资金支持。资金融通的关键是建立亚洲货币稳定体系、良好的投融资体系、信用体系与监管体系。良好的投融资体系能为设施联通顺利开展提供资金保障；稳定的货币体系能为贸易畅通扫除障碍；信用体系与监管体系能防范金融危机的发生。一是通过“一带一路”建设，扩大沿线国家双边本币互换、结算的范围和规模，建立合理稳定的亚洲货币体系，带动人民币“走出去”，推进人民币国际化以及人民币自由兑换进程。 “一带一路”构想归根到底是由政府主导的，因此人民币的国际化理所当然地被纳入该构想中。人民币在“一带一路”区域内的流通，将会有助于减轻中国企业在财务上的风险，降低交易成本，由此进一步提高竞争力。二是建立良好的投融资体系。资金融通的主要任务是服务实体经济发展，而良好的投融资体系恰恰是金融服务与实体经济发展的核心。推动投融资体系建设应注重融资渠道多样化。结合现有的金融合作体系，深化“中国—东盟银行联合体”、“上合组织银行联合体”务实合作，同时进一步发挥亚投行和丝路基金的作用。另外，大力推动债券市场的开放和发展。发挥债券融资成本低的优势，强化人民币债券的国际化程度，鼓励在沿线国家使用所筹资金，同时支持沿线国家政府和信用登记较高的企业及金融机构在我国境内发行人民币债券。三是加强金融监管合作。财政部门要发挥其在“一带一路”建设中的带头作用，与央行一起加强与沿线各国当局的沟通协商，推进落实各国金融监管的合作框架，加强应对跨境风险和危机处置的交流合作，完善风险应对和危机处置制度安排。

（四）打政策组合拳，促进国际产能合作

与“一带一路”沿线国家进行国际产能合作对我国和沿线国家是互利共赢的，对外宣传不能过多强调是过剩产能的输出，输出的还包括传统石化产业、装备制造等优势产能，在进行产业国际转移时，可借鉴美国式的优势产业转移和日本式的边际产业转移，走高低端相结合的路径。重点放在高铁、核电、轨道交通、大型工程机械等优势产能上，鼓励和引导企业到发展基础好且与我国产业契合度高的沿线国家投资，建立海外产业园区或聚集区，甚至成立研发中心，促进中国装备、技术和中国标准的输出。一是改变原来从直接的财政支持到组合拳支持，从金融、税收和财政几个方面入手，对产能转移项目采取投资更为便利化的政策；二是通过国家注资设立支持产能向海外转移的专项产业投资基金，吸引社会资本投资，鼓励优强企业到“一带一路”沿线国家投资；三是完善“一带一路”沿线国家投资风险预警系统建设，加强“一带一路”沿线国家投资保险制度，减少企业海外投资风险。

（五）通过协同创新，促进企业和当地融合

“一带一路”的核心框架是经济框架，实现“五通”是目标，其中民心相通是很重要的一方面，如果民心相通做不到，其他几通就如水中花、镜中月。民心相通的重点是促进沿线国家政府、企业、居民对中国文化的了解，使企业“走出去”能够融入当地的经济社会发展，得到国际社会的认可，这是投入的重点。为了讲好中国故事，初始时政府需要在科技、教育、文化的合作、交流方面投入一定的财力，短期内可能看不到明显效果，但长期坚持才有可能逐步换取周边国家对中国“一带一路”倡议的正确认识。过去财政出资、教育主导开办边境学校，或是设置奖学金吸引留学生来华学习等教育国际化手段的效果不理想。这类政府全额出资的外援项目在“一带一路”建设中是必要的，但不是重点，今后即使有类似的项目重点，也应是加强项目的监管和评估机制。一是在理念上，促进文化、教育、科技融合发展，教育国际化、科技“走出去”、人文交流扩大是有机结合的，缺乏任何一方面，实现民心相通都是缺乏载体的。随着“一带一路”建设规模的逐渐扩大，为了在法律、语言、文化各异的国家开展各项工程项目的详细调查，需要提前储备大量外语、国际金融、国际贸易、国际法律等人才。财政在支持“一带一路”建设中，应建立完善的培养体系，加强相关人才的培养和文化软实力的输出；支持一些非营利组织、民间智库来替政府做这些事情。二是在体制机制上，“一带一路”既不是中国版的“马歇尔计划”，也不是无偿援助。不管是实现哪一个目标，都需要坚持市场原则，与有关国家分工合作形成合力，包括使用政府和社会资本合作方式，开展合作办学等。三是在财政支持方式上，改变传统的直接补项目、办学校的方式，重在建立机制，支持协同创新。

四、财政支持“一带一路”建设的政策建议

（一）原则

1、坚持市场化运作，充分调动市场、社会的积极性。“一带一路”在目标设计上，不是中国版的“马歇尔”计划，更不是无偿援助，而是一个基于共商、共建、共享理念的合作机制。“一带一路”建设是一个系统工程，需要数万亿美元级的资金，没有一个国家有能力单独承担这笔巨额费用，需要沿线国家共同推进。长期以来，国际社会在发展中国家开展的投融资合作强调资金支持，如优惠贷款，给予利率、期限、宽限期等方面的优惠，不可避免地需要财政补贴和政府支持。但在世界经济复苏前景不明朗的形势之下，任何一国的财力都是有限的，多个国家已陷入债务泥潭不可自拔，且财政资金的使用通常受国内法律程序等方面的约束，因此，不会有一个国家有足够的财政资源提供长期的、大规模的对外资金援助。无偿或有偿的对外资金援助还可能引发一些风险和问题。既然以“互惠互利”为目标，首要方面是必须坚持市场化运作，最大限度地调动市场、社会各方的积极性，协调各种资源，确保可持续性。社会经济的活动主体是企业，最终落地还是要靠企业。如果企业“走出去”发挥不了作用，只依靠政府建设“一带一路”是不可持续的。

2、更好地发挥政府的作用，为企业营商营造良好制度环境。在“一带一路”建设中，必须发挥好政府“有形的手”的作用。原因是沿线国家具有复杂的宗教、社会风俗、文化以及法律法规等国情，如果没有政府的示范、引导和服务，受经济地理学规律影响，经济社会资源很难自动向这些国家或地区流动。因此，加强“一带一路”建设工作的统筹协调，特别是起好步、开好局，发挥好政府作用非常关键。一是加强顶层设计。需要各方积极行动，做好重点工作部门分工，建立相关工作领导机制，出台好各种支持政策。政府在大的规则制定和商业环境营造中，发挥更重要的作用，调动各方积极性，整合社会资源参与建设。二是强化机制整合。在“一带一路”建设中，要协调好中央和地方、国际和国内、区域内和跨区域的关系，整合好相关机制，防止政策交叉打架、盘活现有资源，寻找新的增长点。政府要引导以市场化方式来运作“一带一路”建设项目，使企业成为建设主体和支撑，注重引入社会资本参与，促进与沿线国家的企业合作。三是做好统筹协调，由政府牵头在宏观层面建立政府和民间各类主体的沟通协作机制和信息共享平台。政府部门、金融机构、中介组织要加强和沿线国家之间政府的合作，加强和非营利组织的合作，为企业提供更多支持和政策性服务，创造一个良好的营商环境。推进“一带一路”建设需要涉及多个政府机构及国有企业在内的政府间协调。而从目前来看，这些单位没有充分认识和理解风险分析的重要性，“一带一路”战略落实很大一部分落在了地方政府身上，但实际上地方政府尚不具有对融资汇报进行分析和判断的能力。同时“一带一路”的沿线地区有众多伊斯兰国家，宗教问题也颇让人担忧。

（二）政策建议

1、当好配角，配合好贸易、金融、外交等其他政策。“一带一路”建设是一项长期的系统工程，推动其长远健康发展离不开贸易、金融、外交政策以及其他一系列政策的协调配合。在“一带一路”建设中，贸易、金融、外交政策是排在首位的政策，财政政策作为支撑，需要配合好其他政策，但并不是说只是简单配合，财政是国家治理的基础和重要支柱，其他政策从贸易、金融等方面给出了推进“一带一路”建设的良方，财政需要从国家投资利益保护、风险防控的角度做好自己的工作。如通过成立亚投行和丝路基金，以及其他一些财政贴息等政策，创新了财政补助方式，拓宽了“一带一路”建设中企业的融资方式和融资渠道，将财政政策和金融政策合理地结合在一起，降低了我国经济的运行成本，这就是财政配合金融政策支持我国“一带一路”建设的很好例证。

2、关注机制创新，以“小财政”撬动“大（区域）共赢”。“一带一路”是一种新的对外投资合作方式，不是过去简单的无偿援助，是建立在共商、共建、共享基础上的区域合作战略。在经济新常态下，财政收入高增长时代结束，有限的财政资金如何发挥最大效应是财政亟待解决的问题。财政发挥作用的重点不是扩大支出补贴单个的工程、项目，重点应放在花钱买机制上，有所为有所不为，利用有限的财政资金推动机制创新。推动“一带一路”建设，实现“五通”目标，必须在现有合作机制基础上，创新和沿线国家的合作方式，整合各种要素和资源，实现互补共赢。要严格区分纯政府投入类的、政府引导投入类的以及纯市场类的项目。对于需要纯政府投入的项目，加强对项目全过程绩效的考核和评价；对于政府引导类的项目，理清政府、市场、社会的关系，可以和当地政府、企业开展实施PPP项目；对于纯市场行为的项目，政府“有形的手”要及时放开，不能投的钱、不能给的补贴一分不能给。为了支持“一带一路”建设，财政资金可以用于改善营商环境，但不能用于支持具体企业或具体项目的生产、经营。具体来说，一是吸引各国社会资本，引导商业股权投资基金和社会资金共同参与“一带一路”建设。二是充分发挥丝路基金、亚投行等国家主导的合作融资的作用，与有关国家分工合作形成合力。由于 “一带一路”项目大多带有公共产品或准公共产品的属性，投资周期长，资金需求量大，建成后社会效用高，但经济效益低。在创新投融资机制框架中，亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行以及丝路基金等国家主导的合作金融机构可以灵活结合财政与货币政策，利用政府信用，以较低利率撬动更多社会资金投到“一带一路”建设，为沿线项目开发、国家建设和经济发展提供长期、稳定和成本较低的信贷资金支持。这类新兴国际性、区域性合作金融，尤其是亚投行，除了作为开发性金融工具，更重要的意义在于为“一带一路”建设提供了创新的理念和标准。

3、活用PPP模式，推进“一带一路”建设。基础设施联通是“五通”的基础，PPP模式大有作为。第一，到2020年亚洲基础设施的投资需求预计将达到每年8000亿美元，而“一带一路”现有的资金平台远远不能满足，需要从更多的投资渠道、民间资本中获得资金支持。第二，在“一带一路”建设中推广PPP模式的意义更在于提升公共产品管理的效率和资本配置的效率，特别是在基础建设领域投资。第三，PPP模式也可以为未来产能合作创造新机遇。一些“一带一路”沿线发展中国家希望与我国开展合作，PPP模式有助于通过资本输出带动产能输出，开辟新的出口市场。因此，“一带一路”建设对我国及沿线国家而言都是一个正面的消息。近两年，PPP模式在“一带一路”战略推进过程的实践越来越多，呈现出突飞猛进的发展势头。沿线国家可以利用此机会，提升本国的基础设施水平，促进经济的发展。我国企业则能获得参与沿线国家基础设施投资的机遇，增加我国大型工程、机械设备的出口和扩大我国对沿线国家的直接投资。在扩大出口方面，我国已经具备充足的可以出口的产能，搞好和沿线国家之间的双边贸易关系就可以出去。在扩大直接投资方面，我国有资金、技术和项目经验上的优势。我国有大量外汇储备可用于投资沿线国家的基础设施，在技术和项目上经验丰富，目前，油气管道投资建设方面，包括中俄油气管道、中缅油气管道都取得了积极进展，有的已经建设运营。铁路建设方面，印尼的铁路项目、泰国的铁路项目、莫斯科的地铁项目、东欧的铁路改造项目、印度的高铁项目等谈判和签约工作都在有序推进中，这些项目为今后国内企业以PPP模式参与“一带一路”国家基础设施投资，提供了很好的经验借鉴。但值得注意的是，直接参与沿线国家的基础设施投资方面也面临着挑战。我国企业直接赴沿线国家投资可能会遭遇当地政策、法律、环境、资质认定、融资、用工制度等各方面的制约和障碍，尤其是“走出去”做工程承包的投资主体以央企为主，涉足的又往往是基础设施建设、交通、信息通信技术和能源等领域，容易引起当地政府的警惕及当地同行的侧目，加大了我国企业和国家投资利益受损的风险。

4、做好国际财税政策协调，为企业“走出去”保驾护航。其一，加强各个国家之间财政税收政策的协调配合，为“一带一路”建设提供重要政策保障。“一带一路”建设涉及沿线许多国家，每个国家的财政政策都各不相同，沿线各国财政、税收政策的差异导致许多贸易壁垒，应通过双边、多边对话机制，积极构建多层次政府间财政政策沟通交流机制，加强财政、贸易政策和货币政策等宏观经济政策的协调配合，减少合作中的纠纷和摩擦，消除壁垒，深化政治互信，构建良好的贸易环境，应对风险和挑战，降低政策的不确定性，激发更大的合作潜力，为企业“走出去”和“迎进来”提供更多的便利，共同制定推挤区域合作的规划和措施，以实现区域强劲、可持续、平衡增长目标。

其二，“一带一路”建设中，通过税收协定谈判进行国际税收政策协调比单纯的税收优惠更加重要。因为企业要“走出去”经营，所面临的不仅是国内税收制度和环境，更面临国内外双重税收制度制约。世界上大部分国家都对所得征税，而如果企业不了解东道国与母国之间税收规则及征税范围的差异，可能导致跨国投资中同一笔所得面临向东道国和母国同时被征税的可能，而国际双重征税对“走出去”的企业无疑增加了税收压力，增加了跨国投资失败的风险。因此，应加大与重点投资国的税收协定谈判和执行力度，扩大签订税收协定范围、充分发挥税收协定的作用，避免跨境重复征税或利润转移的发生，助力企业“走出去”。目前，我国已与包括“一带一路”沿线多个国家和地区建立了双边税收合作机制，签署了避免双重征税协定和信息交换协定等协议，今后应强化与“一带一路”国家相互协商的机制，进一步减轻我国金融机构境外利息相关税收负担及我国企业税收负担。

其三，外汇储备管理改革也是相当重要的一个支持政策。随着美元的影响力逐渐减弱，我国传统的购买美国国债的外汇储备管理方式的弊端已相当明显。如果通过“一带一路”建设将人民币投资部分外汇储备至沿线国家的基础设施，意味着中国资本账户可能实现很大程度上的自由兑换，这对于国际货币体系将会是一个重要变革。充足的外汇储备是支持“一带一路”建设的坚实基础。截至 2017年6月末，我国外汇储备余额为3.06万亿美元，但长期以来我国外汇储备的基本配置在发达国家，且以国债资产为主，投资渠道有限，外汇储备利用率较低。使用外汇储备的一部分作为“一带一路”建设项目的资本金，不仅可以拓宽中国以非外汇储备形式持有外部股权债权的空间，提高对外资产的配置效率，还能有效增强我国对外融资能力，降低境内企业和机构进入国际市场的融资成本，有利于我国企业参与沿线国家基础设施建设和产业投资，在寻求更优的投资环境和更大的利润空间的同时，帮助当地发展经济、增加就业、改善民生，主动承担社会责任。同时，充足的外汇储备还可以更大程度地满足我国居民正常用汇需求，促进“民心相通”。■

（作者单位：中国财政科学研究院）

[1]金立群，林毅夫等.“一带一路”引领中国(M).北京：中国文史出版社，2015.

[2]秦玉才，周谷平，罗卫东主编.“一带一路”读本(M).杭州：浙江大学出版社，2015.

[3]邹磊著.中国“一带一路”战略的政治经济学(M).上海：上海人民出版社，2015.

[4]威廉.恩道尔（美）.“一带一路”共创欧亚新世纪(M).北京：中国民主法制出版社，2016.