论村民自治体系中乡规民约对依法治村的平衡作用

●江祖松

论村民自治体系中乡规民约对依法治村的平衡作用

●江祖松

每一个村庄特定的诸如人文历史、风俗习惯、道德认同、宗族乡土等无形的文化因素，都会影响到村民自治体系的日常运作，更对村民自治体系的日常运作产生深远持久的影响，有些时候甚至会成为某种指导思想和行为准则。然而，传统观念和约定俗成是成为村民自治现代化体系的组成部分，还是会成为推进村民自治现代化体系的阻力？这既需要从基层公共事务管理的行政理论上寻找着力点，同时也需要从村民自治体系的具体实务中寻找样本和答案。

村民自治；乡规民约；依法治村；平衡；冲突

一、乡规民约在乡村社会的存在样态和法制基础

（一）乡规民约的基本特征

乡规民约（乡约）是我国基层社会中在某一特定地域、特定人群、特定时间内社会成员共同制订、共同遵守的自治性行为规范、制度的总称。《辞海》将“乡约”解释为“同乡人共同遵守的规约”。传统的乡规民俗发源于传统的乡土社会，并以血缘关系和地缘关系作为维系乡俗的纽带，用以协调家与家、族与族乃至村与村之间的关系——分配利益或者化解矛盾。显然，乡规民约属于习惯法的范畴。将不同地区村落约定俗成的规章制度拿来比较，不难发现，乡规民约具有一些共同的特征。首先，相关文件中会出现类似于“本章程经投票表决后制订”，这表明了乡规民约体现了一个村落全体人民的意志，如若不然，也至少是大多数人的意志。其次，乡规民约的约束力来自于实质性的谴责例如罚款，或者是道德谴责。尤其乡村尚还属于熟人社会，舆论的压力往往更能“吃人”。最后，乡规民约在适用范围上具有一定的局限性。它不像我国的宪法，在全国范围内皆适用。在某种程度上，它更像是美国州宪法，管理着一方的事务。

（二）乡规民约的发展历史

王铭铭认为历史上最早的乡规民约大概是由范仲淹制定的。《宋史·范仲淹传》载，北宋仁宗天圣八年（公元1030年），范仲淹“为环庆路经略安抚、缘边招讨使”，为当地羌人立条约：“若仇己和断，辄私报之及伤人者，罚羊百、马二，已杀者斩。负债争讼，听告官为理，辄质缚平人者，罚羊五十、马一。贼马入界，追集不赴随本族，每户罚羊二，质其首领。”

安广禄先生则认为，北宋中期嘉佑进士、著名学者吕大钧（字和叔）为了教化乡民，于公元11世纪中叶在其家乡陕西蓝田制定的《乡约》、《乡仪》，史称《吕氏乡约》（亦称《蓝田乡约》）。这是我国历史上第一个成文的乡规民约。

明代学者王守仁在南昌为官时，曾仿《吕氏乡约》颁布《南赣乡约》，以教化乡民。而后，随着当时朝廷的重视，乡规民约在明清时期有了进一步的深入发展。

解放以后，传统的乡规民约被社会主义道德和共产主义思想所代替，产生出巨大的生命力。1998年修订生效的《中华人民共和国村民委员会组织法》对乡规民约的制定、内容等做了明确的规定。例如“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”自此，制定村规民约和村民自治开始进入制度化和法治化的轨道。

（三）乡土社会是乡规民约的社会基础

乡规民约是乡村居民在生产、生活中自发产生、形成和发展起来的，乡土社会是乡规民约存在和发挥作用的基础。费孝通先生说，乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、长于斯的社会，接近于社会学中的 Gemein⁃schaft（有机的团结），即“一种并没有具体任务而结合礼俗社会”。

（四）共同协商是乡规民约的政治基础

乡规民约的政治基础是建立在协商基础之上的一种村民自治制度。村民自治，就是广大农民群众直接行使民主权利，依法自己办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度。由于村民自治制度的存在，也就使得乡规民约有了延续的载体。同时，也是因为乡规民约的存在，使得村民自治的制度和形式呈现出不同的地方特征和民族特色。

二、乡规民约对依法治村的延伸和补充

（一）乡规民约的自治功能

乡规民约的自治功能指的是乡规民约可以推动和促进村民自治。由村民自己制定出来的规章制度更容易被村民所理解，为村民所接受，同时也能更好的反映村民的意愿，体现全村的最大公约数。正因为是这样，因此乡规民约一旦被制定出来，就会受到村民集体的拥护，能够得到顺利的推行。但凡不接受乡规民约所约束的村民，都会受到来自舆论的谴责。

乡规民约的自治功能还体现在它的亲民性和可操作性，这点是与法律相比较而言。乡规民约具有亲民性。乡规民约贴近村民的生活，规定的是与村民日常生活息息相关的内容。而法律则不同，对于一个村的人，尤其是那些文化水平并不太高的村民而言，法律似空中楼阁，与他们相隔太远。当一个村民觉得他的权益受到了侵害，他一定会以村里的规定作为其维权的依据，而不会诉诸于法律。乡规民约具有可操作性。因为乡规民约规定的是与村民日常生活息息相关的事务，因此它甚至可能具体到划分田地等等。可是法律不会管这些，它只会告诉你田产该怎么分，并不会直接告诉你归谁，所以在这种情况下，乡规民约的可操作性使得村民更愿意去依赖它。

（二）对制度规范的补充

乡规民约与国家法律之间存在密切的联系，乡规民约对国家法律发挥着有效的补充作用。苏力认为:“由于种种因素，中国农村社会在一定程度上，在一定领域内是超越正式法律控制的，因为政府还不能提供足够的或对路的‘法律’服务来保持这些社区的秩序”。首先，乡土社会的法律资源并不十分完善，正如前述，法律只规定了抽象性结构性的问题，而并未落实到具体的村民事务。加之，乡村的司法服务有待完善，因此缺乏专业的人员按照法律条款对涉及村民利益的问题进行有效调节，因此，在村民的日常纠纷当中，法律似乎显得无能为力。其次，由于城乡发展水平的差异，导致乡村教育稍稍滞后，这就使得乡土社会的法律意识较为淡薄。村民会很自然地认为，法律只跟文化人有关，和自己并没有关系。要是哪个人总是给村民们讲述些法律知识，人们或者觉得他特有文化，不然就是在背后笑他“海马屁打十仗”。最后，不同的乡村有不同的乡风，法律不可能照顾到各个乡村的特殊性，乡规民约就起到了补充法律的作用。在这三个因素的驱动下，制定乡规民约就显得尤其重要。

（三）法律规范的民间注解

目前国家针对乡村基层而制定的部分法律并不能很好地达到预期的效果，主要有两个原因。一是国家法律属于纲领性文件，由于全国各个乡村实际情况不同，因此法律不可能也做不到规定乡村事务的细枝末节，只能停留在管理性规定。二是由于文化水平的限制，村民对于部分法律条文不能完全理解，因此，要让他们完全遵守显然存在一定的难度。而乡规民约正好成为了村民与法律之间的桥梁，成为了具有乡村特色的法律。

（四）培育现代法律文化

弗里德曼曾指出，“从文化上讲，违反大家感情和道德愿望的法律很难执行”，而“利用文化，汲取其力量的法律则可以极为有效”。乡规民约是先于国家法律法规而存在于某一特定领域的。相较于国家法律法规而言，乡规民约具有更强的历史继承性，也就是说在某一特定领域，乡规民约实际上构成了国家法律法规进入该特定领域并在此领域产生实效的社会文化环境。

三、乡规民约对依法治村的冲突和制约

（一）国家法律与乡规民约的冲突表现

乡规民约与国家法律是两个完全不同的规范体系，这就决定了二者之间矛盾的不可避免性。这些矛盾主要表现在以下三个方面：

1.自我利益压倒法律制度

当乡村的局部利益和国家的整体利益发生冲突时，作为乡村的当事人和乡村社会的主体，自然而然就会产生乡规民约规避国家法律的现象。尤其是在当今社会遇到土地征用、房屋拆迁等与个人利益切身相关的事情，常常受制于村民的群体阻止，而致使一些公共设施的征迁例如学校、医院、垃圾处理场和调整公路项目无法得到落实和推进。

2.乡规民约违背国家法律

在需要维护乡村现有人口利益的时候，乡规民约常常公然违背国家的法律制度。对于已出嫁的女子，现行法律已经明确规定可以回娘家继承其父母的遗产。但在许多农村地区，“嫁出去的女儿泼出去的水”，已出嫁女子基本上是不回娘家继承遗产的，尤其是宅基地和村委会的集体分红。另外，对于新居住在村里的外来者，过于强调保护本村集体及村民的利益，对外来者往往设定不同于村民集体内部成员的权利和义务，采取不同的标准，处理纠纷时也往往采用不同的原则。这一点上明显有违于法律的公平原则。

3.乡规民约曲解国家法律

乡规民约一旦被心术不正的人利用，常常成为村庄治理和村庄管理功能异化的工具。当村民个人和集体之间的利益产生不一致的时候，常常出现过于强调保护集体财产和维护集体利益，而不重视保护村民个人的财产权利。在土地调整、交易、承包中，交易的决定和定价通常由基层组织决定。因此在土地实际管理权利的问题上常常出现权力和权利的不对等。理论上由全体村民集体占有土地、但实际上由一个组织代理管理，并负责进行分配，在许多村级财政不透明的基层，土地的流转成为权力寻租和滋生腐败的温床。

（二）国家法律与乡规民约的冲突原因

由于乡规民约是一种由乡风民俗衍生而来的，因此它不可避免地存在一些弊端，而正是这些弊端的存在，才导致乡规民约与依法治村产生了冲突。其弊端主要有以下五点：

1.能人治村模式存在弊端

在目前的乡村治理当中，很大程度上是由能人操纵的。一位在道德修养上成为全村人的楷模、具有公认信服力的能人足以带给全村人更多的发展红利。然而由于人性本身的贪婪，能人治理容易演变成为“少数人的独裁”和“暗箱操作”，从而导致村民对村干部的不信任，最终村民自治也就只能成为一种形式主义。

2.乡规民约缺乏执行强制性

乡规民约与法律条文不同。法律由国家强制力保障实施，而乡规民约的推行全靠道德的约束。目前人口流动性强，乡村渐渐由原来的熟人社会向生人社会转型，因此道德的约束力渐渐式微，这使得乡规民约的制度设计进入了一个困境：它对遵纪守法或是道德荣辱观特别强的村民起作用，而对“无赖”却无能为力。再加上“破窗效应”的影响，使得乡规民约的作用日渐衰微。

3.注重集体主义忽略个人权利

乡规民约强调对集体利益和公共财产的保护，对村民个人的利益很少提及。乡规民约偏重对村落既存结构、控制模式的维持，要求村民以公共利益为重并适当抑制个体需要，在某些时候甚至要求牺牲个体利益的理念，其与现代法治中强调“权利本位”的精神是对立的。

4.强调内外有别的偏面导向

在人情社会里，一说起是“自己人”总会有种不能言说的亲切。尤其在乡村社会里，这种“人情因素”的影响更为深远。由于当前人口流动频繁，乡村也渐渐流入了非本村人口，但同时，那种“自己人”的优先权并未渐渐消失，因而，本村的人往往在利益分配上占据了较大的优势，这显然有悖于“平等公正”的社会主义核心价值观。

5.国家立法的精确性无法兼容乡规民约的模糊性

国家治理的普适性与民间自治的特殊性是造成其对抗的深层根源之一。现代国家治理体系是以获得和维持有利国家现代化的社会秩序和资源汲取能力为指向，以保证多数人的利益一致性为基准的。现代国家治理代表着一整套理性的制度，如现代民主、法律规则、科层制管理模式，而乡规民约恰恰具有传统性、模糊性及其与生俱来的等级制度上的封建性。从法理的角度上看，依法治村归属于现代国家治理体系，是“以科学、理性和实证精神为其特征而存在的。”而乡规民约则是“中国传统的伦理道德、经验直觉为特征而长期形成的”。面对两种不同理念的制度体系。一种制度要能够正常发挥功效，就必须有一套与之相适应的文化观念。否则，正如英格斯所言：“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则本身只是一些空的躯壳，如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着现代制度的人自身还没有从心理思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧是不可避免的。”

四、乡规民约和依法治村的互相平衡

（一）传承乡规民约中具有朴素的法治元素

正如萨维尼所言“法律以及语言，存在于民族意识之中。”如果说国家法律是通过立法程序给予制定的规范，村规民约更是一种存在于人们观念中的一种规范。村规民约的一系列制定过程则是直接来自某一村落的村民共同亲历亲为而产生的。在乡土社会，村民们的正义观念是一种“人情伦理上的正义”，矛盾的处理结果必须符合他们在日常生活中所认定的某种人情正义观念。在终极意义上讲，都是对公平、正义的追求。

（二）构建乡规民约与依法治村的良性互动

1.发挥乡规民约的合理合规作用

国家在制定相应法律条文时，尤其是目前要推行地方立法权试点的工作进程中，应充分考虑农村的风俗人情和地域文化因素。另外，应充分利用乡土社会固有的法律资源，将农村现有的、符合现代法律精神的制度规范纳入到法律体制中。

2.过滤和剔除乡规民约中不合法治的内容

在乡规民约的制订过程中，当地政府应当给予指导和监督，把不合法的村规民约条款消灭在萌芽状态当中，充分体现法律制度对于乡规民约的纠错功能。《中华人民共和国村民委员会自治法》第二十七条：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”

3.注重乡规民约的柔性协商功能，避免依法治村的刚性裁决

从具体的实施层面考虑，人民调解方式是在广大乡村一种适用最为广泛的纠纷处理方式。通过村民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，以民间通行的各种社会规范为依据，利用族长、威望长者、老娘舅作为调解中间人，充分发挥其亲情关系深，达到不伤和气的调解效果。有效地规避法律导致的“人情冰冷”现象。能够避免法律与社会规范的正面冲突和地方民众对法律的否定和抵触。

（三）传承乡规民约中礼法精神的文化精华

乡规民约的实质就是乡村基层社会“礼法”观念的体现。《礼记》中说：“夫礼者，所以定亲疏，决嫌疑，别同异，明是非也。”“道德仁义，非礼不成；教训正俗，非礼不备；分争辩讼，非礼不决；君臣上下，父子兄弟，非礼不定；班朝、治军，莅官、行法，非礼威严不行；祷祠、祭祀，供给鬼神，非礼不诚不庄。是以君子恭敬撙节退让以明礼。”在这样一种观念中，融道德、规章、法律于一体，形成一种中国特有的文化制度现象。

现代国家治理具有一整套理性的制度，如现代民主、法律规则、科层制管理模式，而乡规民约恰恰具有传统性、模糊性及其与生俱来的等级制度上的封建性。法治体系的核心思想“契约规则”。乡规民约的核心思想是“和同精神”，法治体系讲究利益上的规范细分，乡规民约讲究感情上的认同。虽然“途径有别”、最终却是“万法归宗”，都是为了促进社会的稳定和人们关系的平衡。由此看来，一方面传承中国传统道德文化中的“礼法思想”，做到“古为今用”，另一方面吸收西方国家法治文化中的“民主思想”，做到“洋为中用”。这对于实现村民自治体系中乡规民约对依法治村的平衡，有着十分重大的现实意义！

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江祖松，上海师范大学法政学院硕士研究生，研究方向：中外政治制度。（上海 徐汇 200234）

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责任编辑 刘 琳