治理现代化视域下公共权力制约的路径选择

●马正立

治理现代化视域下公共权力制约的路径选择

●马正立

治理现代化是社会革新的应有之意。治理现代化要求通过一系列体系与机制来对公共权力运行方式做出规定，以保证公共权力在正确的轨道上运行，从而实现对公共权力的合理并有效制约。可以说，公共权力制约的内在逻辑蕴藏于治理现代化之中。治理现代化要求公共权力运行方式发生变革，即从公共权力在运行过程中不受制约或受到有限制约，向着有效合理制约公共权力的过程不断演变。这种演变过程为治理现代化提供基本动力，治理现代化又为公共权力制约提供路径支持。通过探寻治理现代化进程中的公共权力制约路径，来进一步推进治理现代化，从而为实现合理并有效的公共权力制约提供基础保障作用。

治理现代化；公共权力制约；路径选择

一、治理现代化基本价值与公共权力制约基本要素高度耦合

治理现代化追求民主、法治、责任、公平和正义等价值，这与公共权力制约的基本要素相耦合。民主涉及公民对公共权力的监督；法治要求依法执政，将公共权力关进制度的笼子里；责权对等是公共权力制约的重要内容，问责制便是对这一理念的贯彻；公平和正义等是公共权力制约的根本取向。此外，治理现代化所主张的参与主体多元化，绩效考核科学化，达成治理的共识性，增强治理的协同性，以及追求信息公开透明，展示治理诚信，提高治理的质量等等，以上这些都是公共权力得到合理和有效制约所需的基本要素。在某种程度上，一个国家或政党的治理能力高低,表现为公共权力是否得到合理制约。可见，治理能力现代化程度与公共权力制约的合理性和有效性程度密切相关。治理现代化过程不仅涉及领导者个人的价值观和治理能力，而且涉及领导体制改革等方面，其中核心问题是合理有效制约公共权力。治理现代化所追求的公民的督导能力与参与能力的提高，既是衡量治理现代化程度的标准，并且有利于对公共权力形成合理和有效制约。

二、治理现代化与公共权力制约的内在逻辑和变革演进

人类为了生存发展，维护社会稳定，必须合理协调相互利益，使各种意志或行动达到相对平衡，公共权力作为联结不同利益个体的纽带，它的存在却是必要的。然而，公共权力的存在本身体现着一种强制性，可能导致不公平性或公共权力异化现象产生。整个治理模式的革新进程包含着公共权力存在形态和运行方式的变迁过程，即向着公共权力不断分化和不断追求公平、公正和科学高效的公共权力运行方式转变。

（一）治理现代化与公共权力制约的内在逻辑

传统的统治型模式或管理型模式下的公共权力运作方式是简单粗暴的，更多考虑公共权力主体的意志。例如，在西方国家君主专制时期，君主的执政行为只是统治，而不是治理。统治实践主要是由统治者对维持并延伸公共权力的最经济方法的预期所决定，并且“统治实践受限于统治领域对其放任和剥夺之预期”，“当统治者预期对政权的服从会构成对公共权力的严重剥夺时，就会改变政权”。[1](P175)由此，现代治理模式是在民主国家出现之后才有的。现代治理模式主要功能在于组织“竞赛”，满足各领域竞争需要，防止由于公共权力分配的不公开不公平，或者公共权力异化或滥用导致的政治共同体合法性的丧失。传统的统治型模式或管理模式与现代治理模式的主要区别是分别建立在控制和权威的差别之上的。也就是控制所涉及的要素是最高权威、政治统一体、统治和统治者；最高权威所涉及的要素是主权、国家、政府和治理者。现代治理模式所追求的“自我管理”与“民主管理”等方式都要求从根本上对公共权力进行合理和有效的制约。此外，由于治理现代化过程中，公共权力得到不断分化，公共权力主体呈现多元化，公共权力运行方式多样化，需要通过一系列体系与机制来对公共权力运行方式等做出规定，这便更加需要对公共权力进行合理和有效的制约，避免不受制约的公共权力造成社会解体。

罗伯特·达尔曾揭示出公共权力运作方式包括强制性公共权力运行方式与诱导性公共权力运作方式。传统治理模式中多表现为强制性公共权力运作方式，公共权力表现为单向度的运作过程，很少受到外在制约，也很难建立合理和有效的公共权力制约机制。现代化治理模式中更多强调诱导性公共权力运作方式，内在要求建立一套完整的公共权力制约机制。现代治理模式要求公共权力客体的意志的介入，这也是诱导性公共权力运作方式的核心。治理现代化的推进往往表现为诱导性公共权力运作方式的出现呼吁着公共权力制约机制不断完善。因此，在某种意义上，公共权力是否受到合理和有效制约构成了传统治理模式与现代治理模式的根本区别。

治理模式变革中的每一个方面或每一个环节中都渗透着公共权力，附带着公共权力发挥作用所留下的印记。由于公共权力自身具有不确定性、扩张性和腐蚀性等负面特征。[2](P133)因此，制约公共权力是任何治理模式变革不可忽略的因素。现代化治理模式本身包含着合理有效的公共权力制约机制。在某种意义上，以诱导性公共权力运作方式为特征的现代治理模式与公共权力制约机制的构建之间互为前提。一方面，现代治理模式为公共权力制约提供了可能性，打通了强制性公共权力运作方式所堵塞的公共权力制约道路；另一方面，只有合理构建公共权力制约机制，治理现代化才可能不断推进，否则公共权力主体可能把强制性公共权力作为第一选择。治理现代化要求从强制性公共权力向诱导性公共权力运作方式的转变，诱导性公共权力运作方式与公共权力制约之间的关系所揭示的治理现代化的实现过程包含着构建合理和有效的公共权力制约机制的基本路径。以我国为例，计划经济时期公共权力运行更多表现为强制性特征，而市场经济时期公共权力运作应表现诱导性特征。公共权力运作方式的这种转变对公共权力制约提出迫切要求。因为，治理现代化过程本身是一个普遍分权的过程。这个过程中，尽管具体行使公共权力的人的价值观念和思维方式的根本转变需要一个逐步发生的过程，但也正是法制意识、道德素养和心理准备的相对落后和不断累积使公共权力制约机制的建立显得更加迫切。

（二）治理模式与公共权力运行方式的变革演进

人类有史以来，治理模式与公共权力运行方式之间联系紧密。公共权力运行方式影响着治理模式的形成过程，治理模式是公共权力得以有效运行的基础，为公共权力的运行过程提供空间支持。治理模式与公共权力运行方式相对应，公共权力运行方式作为治理模式的外在表征，随着治理模式的变革而发生转变。在此过程中，公共权力制约方式也不断演变。可以说，在某种程度上，治理模式间接影响着公共权力制约方式，公共权力制约方式的演变也为治理模式的革新提供支持力量。

传统统治和管理模式下，公共权力更多表现为统治者和管理者的公共权力，拥有并实际运用公共权力的主体呈现一元性倾向。“一旦传统不再为人所承认的时候，原先的传统公共权力就变为暴力”。[3](P79)“除非能制服公共权力，使它不是为某一伙狂热的暴君服务，而是为了全人类服务”。[3](P25)现代治理模式则要求治理者不能垄断或者独占公共权力，实际运用公共权力的主体应呈现多元化，这便为公共权力主体之间的相互制约提出根本诉求，同时要求向多元协商互动式的服务型治理模式的根本转变。公共权力制约诉求的提出给传统管理模式带来冲击。调整治理思路，转变治理模式是对公共权力有效运行的有力回应。与此同时，治理模式的转型使治理方式或治理手段发生转变，这又促进公共权力进一步分化，引发公共权力结构和公共权力格局的进一步演变。公共权力嵌入治理模式之中，是治理模式的本质性存在方式，并从根本上决定治理方式或治理手段。在统治型和管理型模式下，公共权力的结构性功能表现为对社会的全面主导，更多采取一种自上而下式的一元化权威的全面管理与控制方式。在统治型和管理型模式下，公共权力运行与公共权力制约往往是自上而下，存在不受控制的公共权力。而现代民主社会主张公共权力的有限性，相应地治理模式更多追求多元互动的协商方式。治理现代化视域下公共权力制约是自下而上与自上而下相互交织状态，任何公民可以依据法律赋予的权利监督公共权力运行，任何公共权力都必须受到相应制约，不存在游离于制约之外的特权。

从我国历史来看，革命战争年代的管理方式以公共权力集中、激励严格、横向公共权力制约相对缺乏、公共权力流向自上而下为特点。民主集中制的组织原则在执行过程中倾向于集中，这种组织结构适应了战争环境对决策、政治执行效率高的要求。[4](P160)建国之初，我国的公共权力配置的总原则是“中国共产党领导的议行合一”制，公共权力实际运行中仍存在一些问题。例如，公共权力高度集中，党政关系问题，中央与地方关系混乱等，结果导致公共权力监督缺位、公共权力异化、“人治”和特权等现象存在。由于对所导致的一系列问题认识不全面，往往将原因归结于与个别人的脱离群众等思想认识有关。因此，解决上述问题的思路更多着眼于思想教育和整风运动等方式来制约公共权力。十三届三中全会开始，邓小平提出：必须借助宪法、法律和政策等手段的制度化安排，实现对制约公共权力的合理有效制约。改革开放以来，我国在合理并有效制约公共权力方面取得了一些成果。推进治理现代化要继续巩固和发展这些成果，同时不能忽视一些亟待解决的问题。例如，革命战争年代形成的党的一元化领导所遗留的弊端，法律体系不完善问题，公共权力运行得不到合理和有效制约问题等等。这些问题的存在不仅导致治理能力降低，阻碍治理现代化进程，也与治理现代化所要求的对公共权力进行合理和有效制约的理念相违背。因此，探索治理现代化进程中所内蕴的公共权力制约路径，将公共权力制约的有效实现与治理现代化有机结合是当务之急。

三、公共权力制约路径内蕴于治理现代化之中

治理现代化的推进对公共权力运行方式的转变提出基本诉求，也为公共权力运行方式的转变提供路径支持。由此，打破公共权力运行的封闭性和神秘色彩，让公共权力回归本色，使公共权力运行更具民主化、科学化和法治化，实现对公共权力的合理并有效制约，从而为进一步推进治理现代化提供内在动力。

（一）提高治理意识，推动民主发展，保障权利制约公共权力

保证公共权力的合理有效运行，并始终在正确的运行轨道为整个国家和人民服务，这是政党控制公共权力的合法性来源。政党的重要作用是将民众的各方面诉求和多元利益输送到公共权力运行中去。因此，公共权力的委托人——民众是衡量公共权力合理并有效运行与否的主体。政党在控制公共权力的同时，要建立接纳民意的顺畅渠道，根据民主需求来推动公共权力合理并有效运行，这本身也是政党对掌权者的约束。因此，政党是横跨公共权力与民众之间的桥梁。在公共权力授予阶段，政党组织要对公共权力授予过程严格把关，把政党的精英输送到政府中去。在公共权力运行阶段，政党组织主要通过制度架构和授权关系来约束和管理公共权力的运行。公共权力来源民众的法授，其生成逻辑是民众权利的多元化诉求，依靠民众权利的诉求或意志来制约公共权力是现代治理模式的应有之义。治理现代化要求治理主体在行使公共权力过程中，广泛地与民众协商，有效整合民众的多元诉求，得到广大民众认同，这便对进一步发展民主提出基本要求。现代治理模式强调治理主体间的合作共赢，这便内蕴着区别于传统的统治或管理模式中的民主性因素。现代治理模式区别传统统治或管理模式的关键是民众的政治意识强度和政治介入幅度。在传统统治或管理模式下，公共权力运行主要依靠自上而下推动，仅仅需要社会少数人的参与，而现代治理模式通过多元互动方式推动公共权力运行，必须依靠广大民众的普遍参与。现代治理模式的自下而上的公民参与式系统治理网络特点，为权利制约公共权力提供路径支持。那么在治理现代化的推进过程中，具体如何更大程度地实现权利制约公共权力呢？

首先，在治理现代过程中需要提高治理主体的治理意识，包括提高掌权者和民众的治理意识。一方面，提高掌权者的治理意识，这有利于领导干部树立正确的公共权力观，自觉破除特权思想，强化公职人员的宗旨意识，从而消除“公共权力崇拜”和公共权力异化的现象。另一方面，增强民众治理意识，包括参政意识与自主意识，鼓励民众积极参与公共权力运行的各个环节。治理主体治理意识的提高需要通过创新教育和宣传等方式来实现，以此形成一定的治理环境，为治理意识的培育提供肥沃土壤。其次，应培育和引导基层民众自我组织和自我管理。引导基层组织健康发展，实现民主政治不断发展，充分发挥权利对公共权力或社会对公共权力的合理并有效制约。基层组织的发展是一个长期过程，在这个过程中需要一定资源的投入，包括物质资源与人力资源，这需要相关政策的颁布和实施来保障。此外，还要对基层组织的法律地位给予相关规定，避免其发展过程受到制约；与此同时，也应对基础组织的注册程序和活动展开过程等方面做出相关法律规定，从而为其健康有序发展提供良性引导和规范，避免出现不受约束的基础组织带来的社会不稳定。最后，在具有一定治理意识的主体和完善的基层组织前提下，如何使二者有效互动是关键。这便需要充分发挥基层组织的作用，通过扩宽民众参与的渠道，创新民众参与自治的方式，使民众感受到参与的乐趣，在参与自治过程中得到实惠，同时通过一系列参与互动过程提升自治能力，实现基层自治的所追求的效果。

（二）完善治理结构，加强党的建设，依靠公共权力制约公共权力

作为沟通民众与公共权力的桥梁，政党在控制和推动公共权力运行过程中起着关键作用。政府应如何更加合理并有效地控制和推动公共权力运行，使其在健康轨道上运行，是推进治理现代化的首要回答的问题。就党的领导方面而言，中国共产党应依据现代治理规律，加强自身建设，通过提高执政能力来实现对公共权力的有效控制。由此，首先应考虑加强中国共产党的自身建设问题。在中国治理语境下，应考虑中国共产党自身建设的特殊性。中国共产党是外生型政党，即由中国共产党通过革命方式掌握公共权力，从而建立社会主义国家。公共权力属于民众，民众通过把公共权力交给中国共产党，使公共权力对中国共产党产生约束力。中国共产党掌握公共权力后可以更好执政。由于公共权力对中国共产党又具有强大吸引力，这会导致吸引力与约束力的失衡。因此，使中国共产党与公共权力之间保持合理距离成为衡量中国共产党执政能力高低的基础准则。建国之初，中国共产党为了更有效率整合社会资源，而选择高度集中的公共权力结构，这对今后一段时期内有效制约公共权力带来一定阻力。在治理现代化进程中，应在坚持和改进中国共产党的领导的基础上，不断完善治理结构，合理公共权力配置过程，实现公共权力之间的相互制约。

一方面，在推进治理现代化过程中，通过在合理分权基础上科学配置公共权力，合理依法划定公共权力边界，来实现公共权力之间的相互制约。主要包括国家与社会之间公共权力配置，中央与地方之间公共权力配置，政党与政府之间公共权力划分，组织内部机构上、职能上和人员上的公共权力划分。在此过程中应注意解决党代会、全委会和党委会的公共权力关系中存在的问题。确保职能与机构、事权与财权、公共权力与责任相匹配。与此同时，在理顺以上公共权力关系基础上，合理公共权力运行机制，防止和矫正公共权力异变与决策失误，更重要的是在党的领导下，保证党的主张与人民的意志有效贯彻。此外，公共权力制约有一个限度，以不动摇党的领导地位和人民民主地位为基础，以不影响决策和执行的效力为限度。治理现代化强调治理主体之间的协作，中国共产党作为治理主体相互之间的协调者，应不断提高自身建设水平和执政能力。通过继续探索科学、民主、依法用权的有效方式，从而保证公共权力的高效运转。

另一方面，在治理现代化进程中，通过限任方式实现公共权力制约公共权力。所谓限任就是对掌权者的任职时间加以限制。[5](P163)社会主义的历史和现实昭示，对掌权者的任职时间加以限制，不仅有利于国家领导层切实贯彻民主集中制和集体领导原则，防止个人崇拜和个人专断的发生，而且有利于防止国家领导层年龄结构的老化。此外，通过限任管住“一把手”公共权力也是必需的。深化干部人事制度改革，使党和国家机关都严格实行法定任期制。可以通过限制届期与限制权位相互配合方式来实现限任。值得注意的是在限任过程中要依法明确规定限权范围，对选任制领导实行不折不扣的任期制；同时，依法明确领导干部的任期目标，严格实行任职目标责任制，并相应地控制领导干部在任期内的职务变动。

（三）推进治理体系建设，提高治理能力，实现法治制约公共权力

随着治理现代化推进，限制公共权力的方式也不断发生变化，通过法治方式来规范公共权力运行是现代治理所应采取的主要方式。从公共权力运行机理来看，通过法治方式来规范公共权力的委托、运行与收回过程是对掌权者的无形约束，也为实现政治民主创造了更有利的环境。治理现代化的关键是使公共权力运行法治化，通过着眼于治理体系建设，使依靠法治化的治理体系管权可以更好地“落地”和运转。治理体系所包括的价值、结构、制度体和运行等体系都与公共权力运行紧密相关。价值体系的构建不仅需要执政党和国家确立依法管权用权理念，还需要形成确立、维护、运行公共权力制约理念的行为与道德规范。结构体系包括执政党、司法和行政机关，协商参议与民意代表机关、公民及社会组织、市场中的企业组织等，这些是公共权力制约的基础。制度体系包括党内制度，以及党的领导下管理国家各领域运行的法律法规等，这是公共权力制约的保障。运行体系则是指公共权力与民众权利的互动过程，这是权利制约的展开过程。如果一个社会要维系高水平的共同体，政治参与的扩大必须伴随着更强大、更复杂和更自治的制度体系。[6](P4)通过推动治理体系现代化建设，实现法治方式约束公共权力应着重于构建科学有效的制度体系。也就是强调现代公共权力秩序的建构和调整，均以法律规范作为基石。这种公共权力制约的显著效用是：对公共权力运行施以合乎社会公平正义要求的强力约束，以建构和维护一种规范的公共权力运行秩序；使公共权力沿着已明确规定的法治化运行程序和明确划定的法治运行轨道上运行；能够以法治所特有的惩戒机制，使滥用公共权力者面临受到制裁的风险，使其不敢逾越法律界限。从法律上确保一切违反宪法和法律的公共权力滥用都能够得到严惩，保证公共权力的配置与运行始终处于公共权力扩张与缩减的平衡状态。

治理体系现代化对治理能力提升起到一定推动作用，二者共同为有效制约公共权力提供路径支持。治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。[7]治理能力的提升涉及治理主体科学有效运用法治方式规范公共权力运行的能力。首先，要以明确的法律规范，确认治理主体行政公共权力的法律基础，使治理主体的职权范围法治化。治理主体在运用公共权力过程中必须有明确的法律依据，以此才能提高治理主体行使公共权力过程的法治化能力。此外，法治笼子的设计重在权责一致，需要依据权责对应原理设置公共权力运行边界，根据权责对等原则，在相应的法治框架内明确公共权力被滥用的情形，规定其应承担的相应责任，从而保证程序正义过程中效率的实现。其次，科学、严密的公共权力运行程序是公共权力规范运行的基础，也是治理主体的能力提升的前提保障。[8](P260)公共权力运行过程混乱无序，必然导致公共权力越轨或行使失当，造成治理能力的下降。程序是制约公共权力运行的重要机制。程序构成公共权力运行的基本规则。这些规则是公共权力运作必须遵循而不能背离的刚性约束，构成治理主体有效运用公共权力的基本遵循。实现公共权力运行的法治化必须对公共权力运行程序的各个环节进行合理设定。尤其明确规定治理主体行使公共权力的方式、方法和步骤，使公共权力运行的各个环节在时间和空间上相互衔接，在功能上相互协同，从而真正形成密闭的环来实现公共权力运行过程的法治化。公共权力运行程序的法治化，是彰显公共权力运行程序刚性与尊严的有效途径，也是提升治理能力的有效方式。因此，应按照程序正义与程序法定原则的要求，积极推进公共权力运行程序法治化进程，把公共权力运行程序上升为国家法律。最后，用法治约束公共权力过程应注意法律设计流程应体现民主精神，“宪法就是一张写着人民权利的纸”。[9](P50)法律制定过程应具备开放性和实践性，保证公民的知情权，这是为了保证法治中的“法”为良法，也就是体现民意并可以实现公共利益最大化的法律。与此同时，通过将民主过程等纳入法治化体系之中，避免民主的随意性，使公民依法了解和掌握公共权力运行情况，从而更好保证公共权力制约过程的法治化、民主化和科学化。

[1][美]哈罗德·D·拉斯韦尔.公共权力与社会——一项政治研究的框架[M].上海:上海人民出版社,2012.

[2]周光辉.论公共权力的合法性[M].长春:吉林出版集团有限责任公司,2007.

[3][英]波特兰·罗素.公共权力论[M].无友三译.北京:商务印书馆,2014.

[4]刘智峰.国家治理论[M].北京:中国社会科学出版社,2014.

[5]王寿林.公共权力制约与监督研究[M].北京:中共中央党校出版社,2007.

[6][美]塞谬尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华,刘为等译.上海:人民出版社,2008.

[7]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[J].求是,2014(1).

[8]阎德民.中国特色公共权力制约和监督机制构建研究[M].北京:人民出版社,2011.

[9]列宁全集[M].第12卷.北京:人民出版社,1987.

马正立，中共中央党校博士生，研究方向：党的学说与党的建设。（北京 100091）

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1008-5947（2017）01-0025-05

2016-12-02

责任编辑 赵永会