我国弱势群体法律保护的现状及存在的问题分析

●范 茜

我国弱势群体法律保护的现状及存在的问题分析

●范 茜

随着改革的深化，弱势群体日益暴露出来的问题已经引起了国家的高度关注，我国采取了各种措施，在国际人权保障、宪法、法律，其他法律制定和实施多管齐下，保障弱势群体的权益，已经取得了一定的成绩，但是依然存在不少的问题。

弱势群体；法律保护；社会保障；以人为本

一、我国弱势群体法律保护存在的问题

虽然国家及政府对于弱势群体权益保护的一直在不断完善，付出的努力也得到了老百姓的一致认可。但是，我国弱势群体法律保护还存在许多不足，主要表现在：

1.立法方面

(1)立法滞后，缺乏针对部分弱势群体的法律法规

如“公民的自由迁徙权”的缺位，其实早在1912年制定的《中华民国临时约法》就有规定“人民有迁徙自由权”，1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》亦由此规定，但是1975年，迁徙自由权便从宪法中消失了，1978年宪法、1982年宪法均未恢复，迁徙自由的消失，并未有带来工业化的迅速发展，反而城乡二元差距逐步加大。

（2）政策与法律并行

虽然笔者在上文中陈述了我国宪法及相关的法律对于弱势群体的保护，但是我们亦可以看到在一些司法应用中，政策起着主导作用，如有部分法院将政策当作是情势变更的因素之一。如在“郑辉萍等诉程立秋房屋买卖合同纠纷案”中，法院指出：“该住房限购政策，系讼争双方此前均无法预见到重大情势变更，由此导致讼争房产无法完成过户，原、被告双方均无过错，均不构成违约。”[1]又如在“XX东诉XX土地承包经营权、房屋买卖纠纷案”中，法院指出：“国家对农政策的调整，一系列惠农政策的实施，导致在合同订立时赖以实施的客观情景发生了变化，而这一变化，是在合同订立时无法预见的，所以针对这样的情况，此事不能归因于双方当事人。如果在这样的情况下，继续实施合同，显然是不公平的，这也违背了诚实信用的原则，故当事人签定的土地承包经营权转包合同虽有效成立，但基于情势变更原则仍可解除。”[2]

(3)立法层次参差不齐,法律法规缺乏统一性

一般来说,行政法规应该是由国务院根据宪法和法律制定,但是,目前存在权利下放的问题。如《农村社会养老保险方案》的制定者并不是国务院而是其下辖民政局，我们要求按照宪法和法律制定规章制定，但是目前为止我国还没有出台一部专门的弱势群体法律保障法，宪法法律中的关于弱势群体法律保障的规定相对来说还是偏少，关于弱势群体法律保障更多的来源于国务院制定的行政法规、行政条率，其效力等级远远低于法律，而且这些政策法规大多以“暂行规定、通知、意见”等形式出现，所以有必要提升弱势群体法律保护的法律位阶。

2.行政执法方面

针对全面推进依法治国，在中央政治局第四次集体学习时，习近平就指出，行政机关作为实施法律法规的重要主体，在实施的过程中，要带头严格执法，并切实维护社会的公共利益，人民群众的合法权，维护社会秩序的稳定，各级执法者要严格忠实于法律。各级领导机关和领导干部，要积极提高自身运用法治思维和方式的能力，努力通过法治的方式凝聚改革的共识，规范发展行为，从而达到化解社会矛盾和促进社会和谐的目的。[3]行政执法对弱势群体法律保障问题主要表现在执法不严上，主要表现为选择性执法和随意性执法等。部分执法者在执法的过程中，借助于手中的权力，谋取自己的私利，损害社会的公共利益，甚至还存在牺牲弱势群体合理利益的行为。这些现象的存在，严重的损害了政府的权威和形象，其最根本的原因就是这些执法者对法律和法治缺乏真正的尊崇和忠诚。只有在确立了对法律的忠诚的条件下，才能从根本上解决这些问题。其次表现在执法者的权利与义务脱钩。在很多情况下，一部分行政人员重政治责任轻法律责任，只向领导负责不向法律负责，这种心态直接产生了一系列的不良后果，使得行政行为粗暴化。第三表现在法律授权不明确。从立法的经验看，授权不明确易导致权力的集中，所以必须将权力明确化。比如说行政审批制度，其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可。这样的制度有利于增强执法人员的法治意思，加强廉政建设，有利于市场在资源中起决定性作用，加强执法者依法行政的要求。

3.司法方面

随着经济的迅速发展，社会公众的法治意识也在不断增强，他们开始充分利用法律的手段，来维护自身的合法权益，但是在这个过程中，他们的诉求同样也遭受到了一些障碍。

第一，表现在司法案件尤其是民事司法案件执行难。执行难问题的存在，不仅导致弱势群体的合法群益受到侵害，同时还是严重影响到社会的稳定。因为弱势群体的特殊性，其用于维权资本非常有限，当他们在人身权遭受侵犯时，这部分群体只能守株待兔，因为上告不容易，胜诉更不易，执行更加不用说了。

第二，表现在弱势群体维权的成本较高，而法律援助的经费严重短缺。在2014年，司法部通过对全国各级政府财政共投入法律援助经费统计发现，全年总共投入了经费12.9亿余元，平均分摊每个人头上还不到1元钱，投入力度和平均经费要远远低于其他发展中国家，还严重制约了弱势群体法律援助的发展。

第三，表现在司法不公。司法不公导致弱势群体在宪法和法律享受的权利不一致，比如“同命不同价”案，2006年重庆发生的一起车祸，3名女孩不行遇难，其中两名城市女孩获得20余万元赔偿，而农村户籍女孩仅获得9万赔偿金，还不及城市户籍女孩的一半。问题的根源就在于2003年颁布的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》。人命是不存在等级的，所以在司法审判中，应该公平对待。

第四,表现在司法效率低下。近年来，“案多人少”已经成为困扰我国法院的一个大症结。一方面司法需求增大，随着老百姓的法治意识的增强，一旦有问题，老百姓会寻求法律帮助。但是现实是我国现在的诉讼与非诉讼的衔接机制、立案调解等尚未协调，是造成司法效率低下的根本症结。另一方面还表现在司法供给的不足，这包括直接和间接成本的增加。投入经费的不足，人力资源的缺乏，资源配置的不合理等这些问题的存在，导致资源严重不足，司法效率难以保障。

二、弱势群体法律保护的建议与对策

加强弱势群体的法律保护是由我国是人民当家做主的国家性质所决定的，加强弱势群体的法律保护是人权发展的必然趋势，加强弱势群体的法律保护也是建设和谐社会的必然要求，加强弱势群体的法律保护同样还是全面建成小康社会、维护社会稳定的需要。对于弱势群体的法律保护需要从立法、执法、司法及公民自身法治意识上来进行探讨和努力。

（一）完善立法，法为民所用

立法是法治的前提，没有好的法律，任何行政、司法行为都不能为之好好服务。弱势群体的法律保护首先就应该立好法。立法应该遵从宪法保护的原则，尊重和保障人权，坚持法律面前人人平等，消除歧视，在特定的情况下可以考虑政策倾斜政策，保护弱势群体，实行利益均衡、实现公平正义。

（1）加强宪法对弱势群体权益保护力度

宪法是我国的“母法”，是弱势群体寻求法律保护的根源所在。宪法明确规定了弱势群体所享有的权益，比如针对老年人、残疾人、失业者和妇女等弱势群体的权利，法律都有明确的规定。但是针对新产生的弱势群体，比如农民工，蚁族这些社会弱势群体并没有涉及。比如在原有法律中存在的公民迁徙权，到了现代法律中却不存在。城乡二元结构的篱笆高筑，城乡人口流动不畅，因此，应该加强宪法的保护力度，使得宪法更丰满具有权威性与可实施性。

从社会权的意义上来看，现行的宪法与日益发展的社会经济下的社会需要正趋于饱和，因此，在当前的社会主义市场经济条件下，为了满足弱势群体的需求，我国宪法还需要增加：罢工自由、生存权或最低生活保障权和私有财产的征收征用制度等社会权利。

（2）完善社会保障立法

弱势群体的生活和工作状态，除了自身的原因之外，还与我国社会保障制度的不健全有关。因此，加强弱势群体的法律保护社会保障立法势在必行。

1.完善弱势群体的最低生活保障制度

城乡居民的最低生活保障制度，俗称低保，是我国公民的一项基本人权。在1999年，国务院出台了《城市居民最低生活保障条例》，但是通过对2011年去全国社会保障的标准统计发现，全国城市低保平均标准287.6元/人、月，全国农村低保平均标准143.2元/人、月，从数据可以看到城乡低保的数额还是很低的，而且城乡差异比较大。一方面，我们要完善城市居民的最低生活保障制度，城市群中生活的弱势群体如下岗职工，在城市中流动的农民工以及大学毕业尚未就业的大学毕业生低收入聚居群体纳入保障范围，另一方面要探索和完善农村最低生活保障的途径。当前，我国农村的最低生活保障制度依然是以家庭保障为主，辅之以其他途径。但是做实现农村最低生活保障制度的多元化，就必须将政府救济和家庭赡养、社会扶助及其个人的自立结合起来。积极鼓励和支持有劳动能力的农村居民开展自救，从而解决自身的生活问题。例如，在我国部分经济发达地区，农村集体经济组织向成员提供生活保障。此外，国家也应该制定弱势群体保护法，用来明确政府的职责与实施保障的途径。

2.完善弱势群体的社会保险法律制度

我国当前实行的社会保险制度是在2011年实施的，主要包括养老、医疗、工伤、失业和生育等内容。而完善弱势群体的社会保险制度，就是完善法律规定的社会保险制度。其中养老保险应该重新构建制度，恰当的考虑城乡差别，逐步实现职业养老金制度。根据农民工流动性，建立农民工工伤保险法，农民工失业保险法，农民工养老保险法等一系列单行法律法规。

3.建立针对弱势群体的“补偿”法律制度

著名学者罗尔斯提出了补偿的原则，即为了能够平等的对待所有社会公民，为他们提供同等的机会，就必须在全社会的范围内，更加关注那些天赋低或者出身不利的公民。[4]作为国家必须更多的关注那些弱势群体，只有如此弱势群体才有可能得到生存和发展的机会，法律的公正才能真正有所体现。比如说弱势群体因病无法医治，国家可以制定弱势群体的医疗救助法律制度，对于生活在城市里的流动农民工，可以制定针对农民工的子女入学的“教育”法律制度，针对高校贫困大学生制定高校贫困大学生权益保护法，针对残疾人制定《残疾人保护法》，针对被歧视者制定《反歧视法》。

（二）加大执法力度，实现执政为民

加大执法力度，提高执法水平，就要求执法人员要严格依法办事，不能执法犯法。这是由我国的社会主义本质所决定的。尤其在全面推行法治中国的今天，在全面建成小康社会的路程上，更加要求执法者有法必依、违法必究。

1.强化执法者法治的原则

在推行法治中国建设的进程中，不少学者研究发现，法治中国建设面临的最大的问题就是公权力缺乏有效的制约与监督。依法治权和依法治官将成为法治中国建设的重要方向，制约和监督公权力是法治中国建设的关键。而公权力缺乏有效的管理和监督恰好又是滋生腐败的摇篮。薄熙来、王立军、周永康等腐败案件告诫我们，公权力不受制约和监督将产生严重影响。所以法治的关键，就是要把给予公权力一个实施的范围，即严格限制在法律规定的范围内。宪法法律的尊严高于一切，法律面前人人平等。在执法的过程中，要提升执法者的法治思维，只有执法者发自内心以人为本，才能在行政执法中关注到弱势群体，才能够不漠视弱势群体的权益。

2.实行有告必理原则，避免行政无作为

有告必理的原则，是我国法律精神的体现，为此我国宪法有专门的规定。有告必理为解决矛盾纠纷开辟了一条新道路。有告必理意味着第一行政机关收到告诉后必须进行审查，符合要求就当马上给与备案，第二，受理之后必须第一时间公布主办人员并联系告诉人如何进行下一步工作，第三，若有不告知，则是失职，必须追究其违法行政责任。若是弱势群体的合法权益得不到保障时，他们有可能采取另外一种极端的措施来维护自己的权益，这恰好不是我们希望看到的。

3.执法者务必树立“以人文本”的执政理念

我国的民本思想源远流长，萌芽于西周时期，习近平总书记自党的十八大以来，在讲话中多次引用“民惟邦本，本固邦宁”这一名彦，表明来了习总书记以民为本，执政为民的治国理念。柏拉图则认为，统治者和政府，要高度关注人民群众的利益，因为他们的言行都是为了人民群众的利益。[5]以人为本要求执政者对于不同的弱势群体要区别对待之，对不同的弱势群体产生的原因，处理措施要有不同的处理方法。有的放矢，使得不同种类的弱势群体都能得到执法者的帮助。

（三）司法为民，加强弱势群体的司法保护

对弱势群体的司法保护是保障人权的重要方面，对弱势群体的司法保护，是对宪法及相关法律法规的具体落，也是维护司法公正的内在要求。但是近年来随着社会的发展，我们发现信访机关受理的各类案件要远远高于法院系统所受理的案件，群体性事件更是呈现出不断上升的趋势。从这些数据我们可以看到一个问题就是信访机关受理的案件比法院系统受理的案件还要多，说明了百姓对于司法系统的不信任。

1.维护司法公正，惩治司法腐败

英国著名的唯物主义哲学家培根认为：一次不公平的判决比多次不平的举动为祸犹烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公平的判决则把水源败坏了。司法不公，对于弱势群体而言意味着他们的权益落空，对于司法自身而言则是弱势群体不再信赖法律，司法权威的丧失。一方面，司法机关要及时回应弱势群体提出的诉求，坚持阳光司法，坚持信息公开制度，认真听取媒体的批评建议，对于不公正的执法，必须第一时间进行合理合法的回应。其次，司法机关应该独立公正行使审判权。近十多年涌现出的一些冤假错案，其中就是与司法机关未独立行使审判权有关。如赵作海案。公正执法是法院的第一生命线。让每个公民在司法案件中感受到公平正义，这个任务任重而道远。

2.发展完善法律救助和法律援助制度

法律援助制度是一项重要的民生工程，法律援助应本着改革创新、以人为本，公平正义的原则对社会弱势群体进行有效的法律帮助。自从2003年《法律援助条例》公布以来，已经为将近900多万人提供了法律咨询，并且它在维护弱势群体的合法权益方面，发挥着日益重要的作用。

（1）确保法律援助的经费

随着依法治国的深入与发展，广大群众特别是弱势群体的法律意识正在逐步增强。但是因为大多数弱势群体的低学历等特征，他们又根部不懂什么是法律援助，所以，这对于司法部门的援助工作又提出了新的要求。即必须用老百姓听得动的语言来告知老百姓他们所要了解的诉求，来帮助弱势群体解决实际问题。首先要确立法律援助经费的来源，建立最低保障标准。法律援助的经费应该来源于政府，其次除政府之外，还可以考虑纳入其他公益慈善收入，将其纳入专项基金，专款专用，用于法律援助事业。

（2）发挥律师在法律援助中的助力作用

律师作为法律援助的中坚力量，在2012年年底的时候，已经达到23万多人。并且每年以9.1%的数量递增，但是专职公益的律师的比例却非常少，更加重要的是即便在从事公益的律师群体中，也没有统一的考核，准入、评估机制。因此，不少的人大代表在两会中呼吁我国应该建立《法律援助法》来明确律师在法律援助中的角色与地位。同时，设立相关的激励机制，吸引更多的律师投入到法律援助事业中去。

（3）完善法律援助案件质量的监控体系

法律援助的目的就是保障弱势群体的合法权益，体现执法、司法过程中的公平正义，所以，在法律援助的过程中，相关部门应该跟进律师办案的进程，在案件结束后，应该对办案结果进行反馈，对受援助的弱势群体进行回访。建立一套备案、检查、评估机制，给弱势群体提供优质有效的服务。

[1]福建省厦门市思明区人民法院《(2013)思民初字第8245号民事判决书》

[2]辽宁省新民市人民法院《(2012)新民民一初字第5421号民事判决书》

[3]中央文献研究室.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社,246.

[4]【美】罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社,77.

[5]徐爱国，李桂林，郭义贵著.西方法律思想史[M].北京：人民出版社,2002.27.

范茜，中共湖南邵阳市委党校讲师。（湖南 邵阳 422000）

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1008-5947（2017）01-0036-04

2016-12-16

责任编辑 赵 武