以提升政府回应能力为核心 构建新型政民关系※

●李金兆 董 亮 王 沙

以提升政府回应能力为核心 构建新型政民关系※

●李金兆 董 亮 王 沙

当前，我国政民关系建设面临全面从严治党、推进国家治理体系和治理能力现代化，以及信息社会快速发展的多重背景，也存在着领导干部脱离群众、政务服务水平无法满足群众需求、政府透明度不足和公信力下降等诸多问题和挑战，政民关系亟待提升。文章认为，政府回应能力是政民关系的核心，提出以提高政府公共服务需求识别能力、公共政策议程设置能力、建立行政问责和社会问责机制、健全政府回应能力评估体系为路径，构建平等对话、有效回应、社会监督的新型政民关系。

政民关系；政府回应能力；政府治理

构建良好的政民关系，对于密切党群干群关系、推进国家治理体系和治理能力现代化、发展社会主义政治文明、建设服务型政府具有十分重要的意义。当前，领导干部脱离群众、政务服务能力不足、权力运行不透明等问题制约着政民关系的进一步提升。随着信息社会的不断发展，公民参政议政的热情和表达意愿不断提升，对政民关系提出了更高的要求。

一、构建新型政民关系的现实意义

（一）全面从严治党、反腐倡廉、密切党群干群关系的要求

党群关系是党建工作的重要组成部分，主要包括群众观点、群众路线和群众工作等方面。党的十八大以来，党中央坚持全面从严治党，深入推进反腐倡廉建设，持续推进作风建设，进一步密切党群干群关系。2014年10月8日，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会中发表讲话，强调领导干部要“站稳群众立场，增进同群众的感情，克服一切脱离群众，违背群众意愿、损害群众利益的私心杂念。”从价值统领的高度，提出把“人民群众对美好生活的向往”作为党的执政新理念，提出群众路线是党的生命线的新论断。2016年3月，习近平又进一步提出要建立“亲”、“清”新型政商关系。党群干群关系关乎党的形象和人心向背，更关系着党和国家生死存亡。新形势下，必须按照全面从严治党、反腐倡廉、密切党群干群关系的要求，构建新型政民关系，才能进一步完善党的领导，巩固党的执政地位。

（二）实现国家治理能力和治理能力现代化的要求

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标。国家治理离不开公民参与，有效的公民参与是国家治理现代化的重要形式，也是其实践的结果。一方面，推进国家治理体现和治理能力现代化的进程中，需要公民积极、广泛而有效的参与，从而促进现代化国家治理体系的构建与完善，国家治理能力的进步与提升。另一方面，公民有效参与的实现需要相匹配的国家治理体系与治理能力以提供制度保障。在此过程中，政府与公民之间的关系是需要构建的基本关系。自上个世纪90年代以来，我国逐步形成了党通过政府领导发挥多元治理主体核心作用，各级党委总揽全局的同时协调各方，党政齐抓共管，各个部门各司其职，基层政权组织、社会自治组织、市场化组织和基层群众等社会主体均为多元治理主体的中国特色社会综合治理体系。[1]在这种不同社会与市场主体参与国家治理的社会网络型治理模式下，构建起了政府与社会和市场主体之间的互动合作关系，形成制度化、组织化的政民关系。进一步构建新型政民关系，实现各个国家治理主体间的和谐互动，是国家治理现代化的必然选择。

（三）构建廉洁高效的服务型政府的要求

党的十八大报告明确提出，建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。服务型政府的构建以公民为中心，以社会需求为导向，以提供社会公共产品和公共服务满足社会公共需求为主要工作内容，以公民和社会满意度作为衡量其工作优劣的根本标准。长期以来，我国“官—民”文化的传统与服务型政府所要求的平等服务意识之间，体制的惯性与服务型政府所要求的规范、高效、透明的政府运作机制之间，对上负责的体制与为公众服务的要求之间存在着矛盾，使得政务服务无法有效满足公众需求，导致我国政民关系出现种种问题。构建服务型政府的过程，实际上也是政府与公众之间互动关系的深化过程，即管理型互动、协商型互动和参与型互动。[2]即从“管理型互动”到“协商型互动”再到“参与型互动”的发展。伴随着公众在政民互动关系中地位的提升，服务型政府建设水平得以不断提升。

（四）发展“互联网+”政府管理与服务的要求

网络政治参与已经成为我国公民政治参与的重要手段，网络已成为政府听取民意和公民表达诉求的重要媒介，成为政府和公民互动的重要平台。互联网+政府管理与服务，为政府的创新管理提供了新的平台，为政民互动的推进提供了发展机遇。构建互联网生态下的新型政民关系，有效利用互联网技术和渠道，高效回应民众诉求，促进“互联网+”环境下政府职能转型，对于解决网络政治参与存在“数字鸿沟”、非理性参与以及非法性参与等问题，促进网络政治参与的理性化、规范化、有序化发展，具有重要意义。

二、新型政民关系的主要内涵

（一）政民关系有关基础理论

关于政民关系，主要有五种理论。一是马克思社会主义民主理论认为，政民之间是“公仆—主人”关系，政府公职人员是为人民服务的公仆。二是在现代企业管理制度与代议制理论融合下，形成的政府与公民之间的“委托—代理”关系。[3]在明确权力的本源属于公民的同时也承认不可能全部公民都参加公共事务处理的现实，因此由政府成为公民处理社会公共事物的委托人，代理公民行使权力。三是新公共管理理论认为政府与公民构成“供应者—消费者”关系。其提出以企业管理的模式运营政府，将政府与民众的关系看作是政府作为公共物品的生产者和提供者与民众作为公共物品的消费者之间的平等交换和买卖关系，以税收作为交换，以法律和近似市场契约的行为进行约束。四是新公共服务理论重新定义政民关系为信任与合作的“服务者—参与者”关系。其更加强调政府的服务职能，政府不再是社会的掌舵者，政府主要职能在于服务于公民，帮助公民表达和实现他们的共同利益。[4]五是在治理理论“善治”模式下，政府与公民之间存在合作与互动的治理伙伴关系。治理的主体不再是政府作为唯一权力中心，而是纳入各种民间组织的多元化结构。而“善治”本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，强调政府与公民的良好合作以及公民的积极参与。[5]这些理论对政民关系的表述各有不同侧重，对认知政民关系和促进其发展具有积极意义。

（二）新型政民关系的内涵

1.它是建立在协同治理目标下的对话型政民关系。建立现代国家治理体系，政府与民众不再是传统政府体系下的管制与被管制关系，而是要以协同治理为目标，构建对话型的新型政民关系。随着公众自身素质和民主法治意识的不断提高，公民有序参与不断扩大，民主与法制对话深入。公民在立法、政府决策、司法等方面都将可以更广泛深入地参与。此外，政府与社会也将进一步建立健全公共治理对话水平。政府以公众作为同为公共生活多元合作管理下的治理伙伴，基于互联网技术提供的民意表达平台和信息共享下的双向互动交流渠道，进一步完善直接联系和服务群众的制度，真正问政于民、问需于民、问计于民。

2.它是建立在高效服务基础上的回应型政民关系。传统型政府的职能以管制为主，而服务型政府的职能以服务为主。服务型政府建设的关键在于政府职能的转变，需要从体制结构和功能行为上进行服务理念创新，使服务行为制度化、服务功能多样化、服务效率高效化，从而构建行为规范、公正透明、廉洁高效的服务型政府。服务型政府下的新型政民关系，则是公民为本位，以公众需求为导向来构建政务供给服务体系，满足公众的服务需求。一是树立以公众为中心的服务理念和服务意识，构建回应体系，包括诉求和服务的自动发现、自动响应、主动服务，以及这一互动过程对有关状态的回应，从而实现积极响应和满足服务诉求。二是持续提升政府服务能力和服务效率。通过进一步深化简政放权，响应和满足在经济社会发展不同阶段中公众对政务服务的服务内容、服务形式、服务质量等的需求，从忽略民众诉求的低效服务向主动响应需求的高效服务转变。

3.它是建立在社会问责基础上的监督型政民关系。政民关系不和谐的重要原因，往往在于政府治理过程中，越位、缺位、错位等现象广泛存在，而社会问责参与渠道匮乏、客体对象模糊、政府信息公开职能缺位、社会问责程序机制缺失。[6]其中，既有社会问责的法律依据不足、政府官员的责任意识薄弱的原因，也有公民问责的权利意识淡薄。由于政府和公众在互动过程中话语权的不对等，要构建新型政民关系，首先必须推进权力公开透明运行，减少权力运作的自由裁量空间，政府能从制度上主动接受社会监督，公众能够从社会一端发起社会问责机制，促进公民积极参与及行使知情权与监督权。

三、以提升政府回应能力为核心构建新型政民关系

（一）政府回应能力是新型政民关系的核心

建立现代国家治理体系，政府起着主导作用，在构建新型政民关系的过程中，政府自然也成为了主导的一方，在政民关系中发挥着关键性的作用。政府治理的施行，正是政府与公众开展协同治理、为公众提供公共服务的过程中实现的。而政府回应能力，则是政府治理能力中一种指向公益和反馈的政府能力。可以进一步细分为政府在治理过程中，针对公众的服务和诉求的回应意识、决策方法、执行流程、监控体系与评估能力。审视当前政府回应能力现状，可以发现广泛存在着回应意识不够、决策方法不科学、执行阻滞与偏差、监控体系不够健全以及评估缺失问题，从而导致政民关系存在重重不畅，引发各类治理危机。

以提升政府回应能力为核心构建新型政民关系，一是因为提升政府回应能力，是改善政府与公民、团体和社会之间的交往和对话模式的基础，是促进政府公共政策与公共服务供给科学化，提升政府治理能力的重要内容。二是提升政府回应能力，才能对公众的关切和需求进行有力回应，保障公民合法正当的权益，群体性事件等干扰社会和谐的现象便会大为减少，从而全面促进经济社会健康发展。

（二）提升政府回应能力的具体路径

1.以提高政府公共服务需求识别能力为抓手。政府为社会提供高质量、高效率和人性化的公共服务是和谐政民关系的构建基础。政府公共服务能力的提升，可以从需求识别能力、服务供给能力、学习成长能力三个方面具体开展。其中，需求识别能力指的是政府多元、及时和有效地识别公众需求的能力；服务供给能力指的是政府提供能够覆盖和满足公众需求的公共服务的能力；学习成长能力指的是政府针对服务供给结果和所识别到的需求之间的差距进行评估、学习和持续发展的能力。从整体情况来看，我国目前公共服务水平仍然偏低，各地区发展呈现不均衡局面，服务效率也亟待提升。相比近些年来我国经济的快速发展，我国基本公共服务体系建设速度较为滞后，无论是在数量还是质量层面上，都难以满足公众日益增长的具体需求。

在提升政府公共服务能力的过程中，核心要素是加强需求识别能力，使政府的需求识别能力能够应对系列挑战。如在社会已从单一均质社会转向多元异质社会的背景下，精准识别互联网代表性民意、极端性民意和社会“沉默的大多数”的潜在真实民意混杂且多元的现状，避免长期以来政策过程中忽略市民需求，导致民众普遍的不信任和无力感，为提升政府回应能力奠定基础。在大数据、云计算等新技术不断应用和普及的当下，能更有效获取民情民意，为政府研判公共需求、识别服务短板、优化服务体系提供决策参考。

2.以提高政府公共政策议程设置能力为重点。公共政策议程设定就是政府对某些社会问题予以重视并将其纳入政策讨论和确认为政策问题而准备采取行动的过程，公共问题只有进入政策议程才有可能得到政府和决策者的回应。[7]当代社会的政府决策过程整体上呈现出从由政治行政精英垄断模式向社会精英开放参与模式的转变，与之相应的是在政策议程设置上议程的发起者不再局限于决策者自身，而有更多智库组织和民间力量参与。在政策问题的构建和界定过程中，政府更加注重民众的参与和意见，政民互动日趋密切。我国公共政策议程设置也正由政府单一主导到公民有限理性参与，再到政府与公民良性互动的发展转变过程。

当前，政府回应能力低下的重要原因，在于公共政策议程设置过程不规范、有限理性，呈现为一种“有组织的无政府”状态。要提升政府回应能力，必须高度重视公共政策议程设置能力建设，充分把握网络舆论高度发达，公众、专业性社会团体、传统大众媒体的议程设置功能大大加强的趋势，主动加强社会问题、社会事件的政策议题设置；借助网络媒介与公众、大众媒体和专业性社会组织进行沟通交流，提高政策议程设置和政策制定的公民参与程度，促进公共政策决策更加科学有效，使政府能够在实质意义上对社会民众的需求作出回应。

3.以建立行政问责和社会问责机制为保障。问责需要一定的机制才能得以实现，传统的行政问责主要局限于政府内部行政行为。在现有行政问责基础上，将社会问责作为行政问责的构成部分和最新发展，依靠公民参与来加强行政问责的重要途径，构建监督型的政民关系，具有重要意义。社会问责的运行机制，直接关系着对政府部门社会问责的整个过程能否顺利推进，以及社会问责的整体效果。一是完善政务公开机制以保障公民知情权。政府信息公开，使公众知悉政府的信息、了解政府的行为，从而更好地参与行政。有效监督政府，保证公共权力规范运行、政府廉洁高效。二是完善信息平台机制以畅通问责渠道，充分运用网络等新兴媒体，运用新技术，采用新方式，不断拓宽政民互动的渠道，也作为社会问责的渠道。政府通过完善相关法律规章制度，逐步规范网络秩序，搭建开放的互动平台；公民自身也应当提升自己的素质，培育良好的民主参与意识和能力。在法律和行政机制的保障下，双方共同努力，构建良好的政民关系。三是完善问责回应机制以完善问责程序。尤其是在社会问责的法律依据中明确规定保护问责主体的各项权利，确保公众能够合法、有效地在政民互动过程中行使社会问责权力。

4.以评估为持续提升政府回应能力的依托。政府回应能力评估中要体现质与量的结合，形式与内容的平衡，针对回应主体、回应客体、回应内容、回应渠道、回应效果和回应转化等方面作出综合全面的评测。一是政府回应渠道评估，主要考察政府回应渠道的建设情况。政府回应制度评估，主要考察政府回应制度的规范性、透明度和细致度，直接反映我国地方政府回应能力建设的重视程度和规范性。二是政府回应内容评估，主要考察政府回应的实际开展情况。政府回应效果评估，主要考察公众对政府回应的满意度情况。三是公众对政府回应的接纳态度和满意程度是政府回应效果好坏最重要的评判标准，是政府回应工作价值的体现。四是政府回应转化评估，主要指政府回应转化为具体措施和政策输出的情况，考察政府回应的决策影响力和社会影响力。同时，在绩效评估的基础之上完善问责制度，对政府回应中相关责任部门和责任人进行追责和惩戒。

[1]徐琳，谷世飞.公民参与视角下的中国国家治理能力现代化[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014（4）.

[2]杜治洲.电子政务条件下政府与公众互动的三种模式[J].中州学刊，2008（2）.

[3]刘熙瑞.以“三个代表”重要思想指导构建新的政民关系[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2003（7）.

[4][美〕罗伯特·登哈特，珍妮特·登哈特.公共服务一一服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004:134.

[5]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：1-15.

[6]李作鹏.责任政府视域下社会问责研究[D].吉林：吉林大学，2013：74-93.

[7]朱亚鹏.网络社会下中国公共政策议程设定模式的转型——基于“肝胆相照”论坛的分析[J].中山大学学报（社会科学版），2010（5）:160.

四川省教育厅人文社科重点研究基地四川网络文化研究中心资助研究项目（WLWH14-10）

李金兆，成都市经济发展研究院总编辑、编审，研究方向：政府治理与媒介传播；董亮，成都市经济发展研究院数据情报研究所所长，研究方向：信息情报、大数据分析、智慧政府；王沙，成都市经济发展研究院数据情报研究所，研究方向：信息情报、智慧政府。（四川 成都 610071）

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1008-5947（2017）01-0009-04

2016-12-25

责任编辑 冯凌宇