传统管理理论的治理转向及其方法论困境

李鑫诚

传统管理理论的治理转向及其方法论困境

李鑫诚

西方治理理论的兴起源于传统管理理论的方法论危机，它意味着国家管理思维由权威主义向多元主义的转变，即由传统的管理方式逐渐转变为由多元性参与主体、互动性协调方式和整合性治理策略构成的治理方式。然而这种方法论的转向也有其内在困境，具体表现为公私界限的模糊性导致治理自身的合法性受到质疑，政府在治理过程中的角色不明以及治理理论在实践中的价值局限。正视这些问题对治理理论的发展与完善具有重要意义。

传统管理理论 治理理论 方法论困境

20世纪90年代兴起的西方治理理论，如今已在社会科学理论中得到广泛应用。然而治理理论之所以如此广受关注，乃至成为一个时髦词语，主要是因为其在方法论上是一种不同于传统管理理论的新的社会管理方式，而方法论意味着在某个领域中对知识进行探索的一般性原则，为获得知识或达成目标而采用的一系列具体方法的系统总结。基于此，治理理论为国家管理提供了一个新视角，它标志着与过去的国家统治方式的决裂，政府活动的范围和规模以及政府行为的基本形式的根本转变。尽管如此，治理理论作为传统管理理论在方法论上的转向，其本身也存在难以克服的内在困境。

一、传统管理理论的方法论危机

传统的管理理论包括传统的公共行政模式与新公共管理运动。传统的公共行政模式遵循的是国家主义的管理思维，即一种强国家弱社会的逻辑，它意味着国家截然不同于市民社会，拥有足够的资源与能力抵抗社会压力，官僚化和中央集权的国家越是强大，实行独立自主政策的能力就越强。它强调国家（政府）作为公共服务提供者的唯一性，在政治与行政二分的前提下运用等级式管理体制的官僚制，进行单方向的自上而下的社会管理。具体而言，传统的公共行政模式具有六个明显特征：政治中立的公务员制度、层级制与规则、永久性和稳定性、制度化的公务员制度、内部管制以及追求结果平等。[1]当然，这种传统公共行政在公共事务的处理中确实起到过重大作用，为国家的有效运转提供了基本保障。然而政府机制在民众日益增长的公共产品需求面前，因其反应的滞后、效率的低下以致无法实现资源配置的帕累托最优，进而暴露出政府失灵的危险。

基于这种传统公共行政的僵化和低效，人们开始对传统公共行政模式进行反思，由此掀起了一场针对官僚制弊病的新公共管理运动。它遵循着社会中心论的思维，运用弱国家强社会的逻辑，强调效率优先即在公共服务和公共产品领域引入市场模式，提倡企业家精神的政府理念，将公众视为顾客。尽管这种管理模式一定程度上带来了效率与效益，但对市场机制的过分推崇使得市场化成为一种霸权性话语，以致出现市场失灵的问题，即无序市场竞争加剧了资源的过度集中，导致公共产品分配的严重不均和不公，抹杀了公共领域的公平性、责任性和合法性，违背了公共行政以民主和社会公正为基石的根本价值，最终导致公共性危机。具体来说，新公共管理运动存在四点缺陷：首先，新公共管理理论运用超组织的视角，注重“3E”（economy、efficiency、effectiveness） 标准和等级控制以及权威与责任的明确分配，忽视了等级控制不存在的状况和对跨组织的联系纽带的管理。其次，尽管它使得20世纪80、90年代的目标管理思想得以复兴，但忽视了社会中公共服务部门与私人部门之间信任关系的维护。再次，由于新公共管理运动过于注重结果与目标，进而导致运行过程中的责任与贡献划分不明形成“多头管理”的困境。最后，新公共管理运动经常运用的竞争与调控之间存在着难以避免的矛盾。

然而这种以政府机制和市场机制为主的传统管理理论之所以存在诸多弊端，越来越不适应西方国家由现代国家向后现代国家的转变，主要是由两个层面的因素导致的：一方面，冷战结束后，随着全球化趋势的加强，一种全球性的治理危机正在出现，它表现在当代世界的三个发展趋势上：“地区和全球性的国际制度和组织的持续和迅猛的增长；跨国社会运动以及非政府组织对国家和国际机构的决策程序、政策和行动的不满；深植于经济、政治和社会不满之中的政治民族主义复兴。”[2]这种危机导致主权国家在国际秩序中的地位日益受到削弱，与此相应，在经济全球化的背景下，各国为提升自身经济的国际竞争力而强调政府职能范围的缩减，提倡政府与市场的合作。另一方面，由于我们生活在一个多中心国家中，伴随着科技与信息的发达，社会日益多元化与复杂化，有限理性的代议制政府愈来愈不能有效地解决新出现的社会问题，进而导致政府在现代社会治理中的主导地位不复存在。具体而言，可从中央政府的管制、福利和发展三种功能的视角窥见传统管理方式中存在的弊端，管制问题表现为西方民主社会愈加丧失治理能力，福利问题呈现为福利国家的金融危机与严重的官僚化，发展问题则是由于国家传统管理工具的固有缺陷，使国家不能有效地解决已出现的社会和经济问题所致。正基于此，梅因茨认为“约20年来，我们一直在谈论现代国家履行其职责的失效，至少在一定程度上是失效的”[3]。于是作为传统管理理论补充甚或替代的治理理论便应运而生，以期解决政府失灵和市场失灵的困境。

二、治理理论的方法论转向

虽然治理理论是针对传统管理理论的方法论危机而出现的，是一种不同于政府与市场的新的社会管理方式，但它尚处在发展之中，并不具有一个普遍公认的准确概念，对其界定存在着诸多争议。尽管如此，在对治理理论理解的分歧中却具有某种共识，尤其是在治理与统治的区别上：一方面，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府；而统治的权威则一定是政府。另一方面，二者在管理中的权力运行向度不一样，统治是政府自上而下的强制管理过程，而治理则是纵向与横向的互动协商过程。由此可见，传统政府管理理论向治理理论的转变实为权威主义向多元主义管理思维与理路的变革，这种方法论变革主要体现在多元性参与主体、互动性协调方式和整合性治理策略上。

（一）多元性参与主体

治理理论强调社会管理参与主体的多样性，这意味着公共服务提供者的多元化和非政府组织及个体在社会管理中的作用，多元主体间是一种平等的角色关系。传统的公共行政理论强调政府在法理上作为提供公共服务的单一机构而存在，然而伴随着科技的进步、社会分工的深化和社会结构的复杂化而来的多中心国家，导致这种传统的公共行政模式在进行社会管理时捉襟见肘，能力不足。基于此，治理理论否定政府作为一元主导的社会管理支配地位，主张进行网络化的自组织治理即去中心化，要求摒弃传统的正规形式，不再将应然的规范作为关注重点，而将实际的有效举措作为焦点对待，强调在现实的复杂社会中公共事务参与主体的多元化和主体间关系的多样化。易言之，“传统公共行政在具体组织内关注政治—行政二分带来的管理挑战，以及这些组织内部的政策制定、预算和实践；治理视角则认为大量存在于组织和行为主体间的复杂关系也应该是关注的焦点。”[4]当然，由此推及国际层面亦然，全球治理的多元主体不仅包括主权国家，更要包括多样的政府间组织、非政府间组织等参与者。

然而多元主体参与的多中心治理，实为对社会科学中盛行的过分简单化的政治与行政、政府与市场等二元对立两分法的否定。因为治理理论产生的思想前提在于 “打破传统的二元对立”“人们所质询的每一对简单的对立都是开向未来的真正的窗口”[5]。伴随着信息时代的到来，社会问题变得愈益复杂化，传统管理模式中将政府与市场二者视为独立运行的单一社会管理主体已不合时宜，对其应予以质疑，因为国家中心主义与市场中心主义均存在政府失败与市场失灵的可能，解决社会公共问题的协调方式已不能仅仅局限于公共部门及其内部的权力网络，还要涉及公民个人、私人部门等其他多样的参与角色，它打破了传统的公私划分，于是公共事务参与主体的多元化就势所必至。正基于此，强调国家与社会中多元主体共同参与和互动合作的治理理论，被视为“缺失的第三项”，对非此即彼的两分法既是一种批判又是一种发展。

（二）互动性协调方式

治理理论主张互动性协调方式，即平等的多元主体之间以民主协商的方式处理社会问题，这种方式实为由政府与社会相互分离的单方管理向双方互动式管理的转变，而非仅仅依靠政府权威（传统的公共行政模式）进行的单向社会管理方式，当然也非新公共管理运动纯粹以市场理念指导政府为作为消费者的公民提供公共服务的模式。然而治理理论之所以强调这种互动式治理方式，因为多元主体间平等的协商交流有利于表达不同机构、组织以及个体的特性和利益。换言之，政府的实在理性和市场的程序理性易于导致政府失败和市场失灵，而自组织治理则以反思理性为基础，“它取得成功的关键在于持续不断地坚持对话，以此产生和交换更多的信息 （从而减少但不会消除有限理性带来的问题）。”[6]正是在此意义上，相对于自由市场和国家这两种方式，治理具有了协商、反思以及互动等特征。总之，社会经济的发展出现了新问题，不能再简单地借助自上而下的国家计划或凭借市场中介的无为而治方式寻求解决了，需求助于以自组织间平等的互动协商为主要特征的网络化合作治理方式,以政策制定与实施中的横向合作形式取代传统的等级模式。

当然，纵横协调的互动性治理过程不仅是主体间互惠合作的长远行动策略，也是治理主体间共同学习的政策过程，它意味着国家与社会的一种新型互动关系。然而治理理论之所以构建了不同于传统行政的国家与社会间合作的新模式，主要是因为基于市场失效引起的国家干预主义与国家失效引起的新自由主义之间的绩效反思，它更强调公私资源与结构的结合、社会自主网络的形成、公民的积极参与等，其目的在于强调社会与国家之间的全新合作，即“导致‘社会政治治理’现代形式出现的，正是公共部门和私人部门行为体之间的互动以及行政管理部门和企业之间的互动。”[7]总之，治理理论标志着国家与社会之间并非传统管理理论中所谓的零和博弈关系即国家与社会之间的强弱关联，而是一种新型的正和博弈关系即国家与社会之间的良性互动，通过两者间的互动性协调既能克服有限政府在管理能力上的不足，又能缓解市场在社会资源配置中的缺陷。因此，治理成功的关键在于国家与社会中各种有效力量之间相互妥协的能力，而非国家管理范围与管理强度缩小的本领。

（三）整合性治理策略

治理理论相较于传统管理理论柔性与硬性兼备，它既坚持治理的基本理念又要求因地制宜，强调多层次多工具并存的整合性治理策略。这种整合性体现在三个方面：“一是不同治理层级的整合，如全球与国家层面的整合、中央与地方机关的整合；二是不同治理功能的整合，如政府为把不同的功能整合在一起，进行大部制改革；第三是公私部门的整合，如在公私部门之间建立合作伙伴关系。”[8]当然，治理理论之所以强调这种整合性策略，因为事实上并不存在普遍适用的组织设计规则，作为新社会管理方式的治理理论更多地展现为一门“艺术”。[9]它的价值就体现在将共同原则适用于多样的情境和背景中，因地制宜的治理方式或模式也由此成为有效治理的关键，即“自组织治理要取得成功，有赖于所采取的协调方式、治理对象以及有关角色据以协调活动实现目标的环境。”[10]这种基于环境多样性的整合性治理策略可简要分为以社会为中心和以国家为中心的两种模式，前者是从社会中心论出发，强调各种正式与非正式组织间互动的网络与公私部门间的伙伴关系；后者则采用国家中心观，强调国家与其机构的“指导”能力，使其在与非国家行为体的关系中处于主导地位。

通过这种分类可见，整合性治理策略为公共行政的践行者与研究者提供了一个组织框架，它在理论上为多元政体国家提供了复杂治理背景下的情景坐标。在科层制成熟、市场机制完善和公民社会强大的发达民主国家，适宜实行以社会为中心的治理模式；而在不具备这些条件的发展中国家则应该加强政府能力的建设，应采纳以国家为中心的治理模式，因为他们面临着政治改革与经济发展的双重压力，而脆弱的政治结构往往成为经济增长的障碍，甚至不能保证社会的稳定。因此“如果说现代国家的治理在定位上是无可避免地复杂的话，那么，现代国家治理的基本理念、制度取向与举措安排就必须是简洁明了的。这样才能期望现代国家实现人所期盼的善治局面。”[11]换言之，这种基于复杂性背景下的整合性治理策略为国家治理绘制了一份地图，使其能够透过简单化的镜头来观察复杂的现实，实现按图索骥的有效治理，即治理策略的关键作用并非仅仅将事物简单化，而是这种简单化的方式能否有助于加深对现实的理解和把握，有利于探寻解决问题的正确道路。总之，正是基于现代的社会问题日益复杂化与全球主权国家的多样化，使得治理作为一种艺术需展现其仁者见仁智者见智的实用性，在地区、国家乃至世界层面为社会问题和国际问题的解决提供简洁的不同方案，为其指明管理的方式与方向，进而使得国家治理相对传统管理简单化和有效化。

三、治理理论的方法论困境

尽管治理理论意味着传统管理理论的方法论变革，但这种新兴的社会管理方式自身也存在着不可避免的内在困境。因为人类理性认知的能力有限，不可能对未来做出准确预测，这使得治理作为新出现的一种公共问题处理方式成为一种艺术，意味着永远存在不确定性，所以这种治理理论“推翻以前的管理方法，虽然能解决一些问题，但在此过程中不仅老问题可能会重新出现，而且还可能带来一些新问题。”[12]

（一）责任划分模糊性的难题

治理理论由于强调参与主体的多元性、过程的互动性和策略的灵活性，以致出现公与私之间、政府与社会之间等责任划分的模糊性，这种不明确的责任划分存在着两重困境。

一方面，治理有可能成为增强政府合法性的工具，实现政府的责任转移，因为政策制定者和公众在治理责任模糊性的前提下，并不清楚相关事务由哪一方负责，这就为公职人员在公共事务治理中出现问题时推卸责任提供了空间和可能。具体来说，治理作为将公私部门联系起来，强调多元主体参与的管理过程，它将有关的责任进行了混合，使公民难以清楚地区分各主体间的责任并进而影响到政府的作为。当然，也正是这种模糊性特点一定程度上使得治理在多领域多层次地得以广泛应用，成为一个无所不指而又无确切内涵的时髦词语。例如欧盟的治理就像持有不同治理观的人们坐在同一张餐桌上，使用着同样的餐具却在享用着不同的菜肴，因为欧盟的治理意味着一个“难以表达的理念”“治理理念是一个凝聚思想的较为稳固的概念，也是促进观点趋同的比较灵活的概念。”[13]

另一方面，治理中界限与责任的模糊性突显了对治理合法性的挑战。因为作为现代政治概念的合法性源于近代出现的唯意志论即公民的认可或同意，它主要经由卢梭的人民主权观而为大众所认知和接受，成为现代政治合法性的基础，它指政府作为公民的委托人经由公民的同意而行使公共权力进行公共行动，以解决涉及集体的公共问题并为人民谋福利。当然，由此概念可见政府本身由于人民的授权而具有合法性，具有解决公共问题的权威。然而治理作为一种不同于政府与市场的新体制，它虽然强调管理方式的非强制性，主张通过多元参与的协商协调以解决政府与市场无力解决的难题，但治理也存在失败的可能。正是治理失败带来的的责任归属不清的难题使得治理的正当性受到了诸多质疑，而处于一种脆弱阶段，即“我们逐渐陷入了那种原本打算修理一座建筑物，却发现是结构本身出了问题这样一种境地。”[14]国际层面的全球治理机制也存在相应的合法性问题，因为尽管“这些机制提供了国家和以传统条约为基础的国家间关系无法提供的重要收益，但是这些机制是新兴、脆弱且持续发展的。”[15]事实上，治理合法性的脆弱根源在于公民对治理理论的认同问题，因为正在兴起的治理体制的诸多主张缺乏合乎规范的根据，缺乏简单明了的合法性神话，致使人们在路径依赖观念的影响下，认为最能稳妥和公正地提供公共产品的方式是具有明确职责的政府管理体制。基于此，一种政治制度的设计与运行既能加强它的合法性，也能削弱它的合法性，所以治理是否能够以及如何获取更大合法性就理所应当成为思考的重大问题。

（二）政府的角色定位难题

事实上，治理理论的兴起意味着国家向市场、公民社会的放权，它蕴含着去国家化的倾向，主张自组织间的互动合作以弱化政府的管控能力。由于以公民直接参与为主的治理理论源于代议制政府的缺陷——政府失灵即民主政府的有限理性并不能解决动态性、多样性和复杂性的现代社会问题，于是治理理论对强制性政府有一种天然的排斥力，尽力减少政府的干预乃至将公权力踢出社会问题的场域。然而作为治理理论内在倾向的这种排斥并不能排除官僚制的功用，福山正是基于政府在国家管理中的重要作用，倡导国家能力的构建，强调国家力量重于国家职能，认为旨在弱化国家干预经济事务程度的措施——华盛顿共识没错，但“真正的问题在于国家在某些领域必须弱化，但在其他领域却需要强化。”[16]

然而治理之所以离不开政府，其因有四。

第一，现代民主政府的本质在于对社会资源的公平分配和对公共价值的维护。民主政府是作为民众的普遍利益代表和社会正义的保障而存在，市场则是追求利益最大化的特殊利益之间交流和协商的平台，它并非整个社会资源有效而公平地分配的机制，因此如若政府在治理中不享有清晰政治地位，那么治理便不能适当地处理公共利益问题。

第二，政府是解决治理失败难题的元治理中的关键角色，它具有双重功能即既要保证社会有效运行的规制又要承担社会团结的凝聚责任，以使公共价值而非某一方的价值在治理中占据支配地位。因此只有在有效政府提供这两种核心功能的前提下才能充分发挥非政府力量的最大作用，以社会为中心的自组织网络治理才有可能。

第三，伴随着跨国组织、国际组织、世界公民等现象出现，国家的主权地位逐渐被削弱甚至被取代，以致于出现无政府治理的理念，但这并不能否认政府作为主权国家代表的角色，因为国家权力向超国家组织的妥协或分享须由政府作为一国的代表作出，政府对于涉及国家利益的议题具有决定权。

第四，作为一种通过公民直接参与解决社会问题的治理方式，治理体制要受到规模与范围的限制。因为个人不可能穷尽公共问题涉及的所有信息与知识，而且若绝大多数人直接参与到公共领域的决策中可能导致乌合之众的统治，陷入奥尔森的集体行动困境。由此可见，治理理论中的政府角色处于一种矛盾地位，它既排斥政府作为治理主体的主导者地位又离不开等级式官僚制的基本功能。总之，政府角色构成了治理理论的必要条件，因为有效治理（善治）的存在离不开民主政府的前提，而有效政府的构建并非一定能够实现治理的基本原则和理念。

（三）治理策略的适用难题

除此之外，尽管治理理论强调整合性的治理策略，运用多层次多功能的治理方式使其能在复杂的国内与国际环境中具有适度的灵活性，但这并不能克服方法论意义上治理理论的局限性。

一方面因为治理理论仍处于发展中，它并非一种成熟的公共行政新范式。虽然治理理论在工具层面已被学者们广为接受，但它所强调的“无政府的治理”“主体间平等参与”等“后现代”主张却使其解释力有限，而且“参照库恩科学进步的5条标准，就简单性、一致性等要求而言，治理理论在公共行政学科中的成就还存在很大局限。”[17]自组织治理本身像政府和市场一样也会出现失败，而且作为应对治理失败的元治理形式随着社会生活复杂性的增加也存在失灵的可能，于是为减少元治理失灵的现象，杰索普 “强调了三个一般治理原则，即必要的反思性、必要的多样性、必要的反讽性原则。”[18]基于此，作为一种不成熟的社会管理方式，它在方法论上自然也存在诸多不可回避的难题。

另一方面，治理理论无法摆脱意识形态的藩篱。由于治理理论并不具备波普尔所谓的“可证伪性”，任何有效的措施或工具都可被其囊括，所以治理最初作为一个避免意识形态色彩的技术性手段而被广泛应用于国际领域中，使得国际组织或机构能够用其讨论涉及国家主权的内政问题。然而这种工具理性并不能掩盖其自身所蕴含的价值内涵，因为“‘治理’和‘善治’这些概念没有什么新鲜的，不过是现代化理论和西方自由主义的翻版。”[19]当然，也正是这种价值偏好对治理理论的适用形成了一种限制。总之，治理过程中各组织或行为体均有自己的价值认知，通过合作伙伴间的协商或许可以为缓解乃至解决意识形态间的冲突形成一种共识，但这种共识是脆弱的和有条件的，如若不重视与治理捆绑在一起的环境因素，那么一旦出现重大问题，潜在的冲突就容易显现，导致价值共识的瓦解和治理的失灵。

四、结语

传统管理理论因其存在政府失灵与市场失灵的方法论危机，导致民众对公权力和市场机制产生怀疑，开始转向第三种社会管理方式——治理理论，期望通过多元主体参与的互动性协调方式，以整合性的治理策略弥补传统公共行政和新公共管理的缺陷。当然，这种治理理论在一定范围和一定程度上解决了官僚制低效率和市场机制的公平分配难题，但治理理论作为传统管理理论在方法论论上的转向，其自身也存在难以克服的内在困境。

第一，治理理论中责任划分的模糊性为政府推诿责任提供了可能，而且这种模糊性更加凸显了治理自身的合法性缺陷，当然这种合法性问题是人们对治理这一社会资源分配方式缺乏法规依据的认识所致，于是这种困境的可能出路在于明确治理中公私部门的职责划分，使它们根据相应的规章行事。

第二，治理理论对政府角色的内在排斥并不能否定官僚制的基本功用，这种对待政府的矛盾态度不能被简单视为剔除国家和找回国家，应被视为康德否定之否定规律的结果，即从最初罗西瑙“无政府的治理”中对政府的否定，到后来元治理中对排斥政府的治理倾向的否定，这一过程辨明了政府的本质，更证实了政府在治理理论中不可替代的重要地位。

第三，由于治理理论并非一种新的公共行政范式，而且它要受到其蕴含的价值内涵的约束，所以治理理论作为一种方法的推广势必存在局限。当然，这种对方法论意义上的治理理论的剖析与批驳并非否定治理理论的价值，而是强调治理理论在人们对公共事务的参与方面找回了积极性和公共性，提醒人们自身也可成为公共政策的参与者，成为公共利益的保障者。

[1][12]（美）B·盖伊·彼得斯:《政府未来的治理模式》，吴爱明 夏宏图译，中国人民大学出版社，2001 年，第 4～15、4 页

[2]（美）詹姆斯 N·罗西瑙:《没有政府的治理》，张胜军刘小林等译，江西人民出版社，2001年，第2页

[3][6][10]俞可平:《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000 年，第 200、65、66 页

[4]（英）杰瑞·斯托克：《地方治理研究：范式、理论与启示》，楼苏萍译，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2007年第2期，第5～15页

[5][14]（法）皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》，高凌瀚译，三联书店，2005年，第38、12 页

[7][13]（法）让-皮埃尔:《何为治理》，钟震宇译，社会科学文献出版社，2010年，第22、70页

[8]田凯 黄金：《国外治理理论研究：进程与争鸣》，《政治学研究》2015 年第 6 期，第 47～58 页

[9][16]（美）弗朗西斯·福山：《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，中国社会科学出版社，2007年，第44、17页

[11]任剑涛:《国家治理的简约主义》，《开放时代》2010年第 7期，第 1～11页

[15]（美）艾伦·布坎南 罗伯特·基欧汉:《全球治理机制的合法性》，赵晶晶、杨娜译，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学版）2011年第2期，第 29～42页

[17]王诗宗:《治理理论与公共行政学范式进步》，《中国社会科学》2010年第4期，第87～100页

[18]（英）鲍勃·杰索普：《治理与元治理：必要的反思性、必要的多样性和必要的反讽性》，程浩译，《国外理论动态》2014年第5期，第14～22页

[19]杨雪冬：《论治理的制度基础》，《天津社会科学》2002年第 2期，第 43～46页

（责任编辑：张晓月）

The Transition from Traditional Management Theory to Governance Theory and Its Dilemmas of Methodology

Li Xincheng

Governance theory generate from the methodology crisis of traditional management theory,which means that the logic of national administration changes from authoritarianism to pluralism,in other words,the way of old administration is replaced by governance consists of diverse participants,interactive coordinated ways and integrated governance tactics.However,there are many dilemmas of the methodology transformation,for instance,the legitimacy of governance is doubt because of vague public-private boundaries,the role of government in the governance is indistinct,and the practice of integrative governance strategies is restricted.Therefore,recognition of these dilemmas is helpful to improve and develop governance theory.

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武汉大学文理学部 湖北武汉 430071