刍议中央对地方专项转移支付的风险与防控

●财政部驻河南专员办

刍议中央对地方专项转移支付的风险与防控

●财政部驻河南专员办

近年来，中央对地方专项转移支付进行了多项改革，取得了很好成效。本文从工作实际出发，从“防范廉政风险”角度，分析了专项转移支付资金管理使用中存在的一些问题，提出了加强和改进转移支付的政策建议。

转移支付 风险 防控

中央对地方专项转移支付 (以下简称“专项转移支付”)，系中央政府为实现特定的经济和社会发展目标无偿给予地方政府,由接受转移支付的政府按照中央政府规定的用途安排使用的预算资金。目标是提高资金使用效率，更好地服务经济社会发展。本文结合调研实际，从“防范廉政风险”角度，分析专项转移支付资金管理使用中面临的主要问题，并提出对策建议。

一、专项转移支付改革情况

1994年中央对地方转移支付规模只有590亿元，占中央财政支出的14%。2016年中央对地方转移支付预算约5万亿元，占中央财政支出的比重上升至约62%。其中，拟安排专项转移支付约2万亿元，占转移支付预算总额约40%。

中央财政集中的财力，主要用于增加对地方、特别是中西部地区的转移支付。转移支付在缓解地方财政支出压力、推进基本公共服务均等化、保障各项经济民生政策落实和促进各项社会事业发展等方面发挥了重要作用。

为贯彻落实党的十八届三中全会及国务院专项转移支付改革有关政策精神，中央财政主要采取了以下措施：

第一，优化项目结构。一是严格控制新设专项。未经国务院批准，原则上不再新设。二是清理整合已有项目。从2014年的150项减少为2015年的96项。三是切实压减项目金额。如对涉及竞争性领域或补助企业经营项目的支出，加大压缩力度。四是民生资金总体增长。如2016年困难群众基本生活救助补助资金预算1370亿元，较上年增长5.7%。

第二，强化预算管理。一是提前下达预算。确保列入地方年度预算。二是推进信息公开。主动向社会公开专项转移支付的具体项目和管理办法。三是做好绩效评价。2015年中央部门绩效评价项目数量和金额分别增长约26%、27%，评价结果与2016年预算安排挂钩。

第三，鼓励地方整合。鼓励地方政府在不改变专项转移支付用途的基础上，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。

第四，推进法制建设。在新《预算法》中补充了专项转移支付管理的诸多内容。财政部还出台了中央对地方专项转移支付管理办法、绩效目标管理暂行办法等制度。

二、存在的主要问题

（一）部分资金呈现条块化碎片化

专项转移支付项目种类多，目标多元。部分项目存在小、散、多头管理、重复建设等问题，资金碎片化导致难以形成规模效益。以涉农资金为例，涉农资金多达6大类几十项，涉及农业、林业、水利、教育、社保等诸多部门。由于基层涉农项目资金监管有难度、不到位，“靠山吃山、肥水不流外人田”现象较为普遍。

（二）介入地方事权和支出责任偏多偏细

专项转移支付项目的设立与安排，涉及中央政府与地方政府事务的管理边界和责任。当前，“边界”尚不清晰：一是政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽偏多；二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些宜由地方负责的事务，中央承担偏多；等等。由此，造成了部分专项转移支付项目结构不尽合理。如学前教育专项资金、中央车购税补助资金等。

（三）项目法分配资金自由裁量权偏大

我国市场经济尚处于改革阶段，要素市场还不够健全，行政人员据此作出科学决策的难度增大，部分资金分配低效化问题较为突出。采取项目法等行政化方式配置资金，赋予各级政府部门相关人员自由裁量权偏大。这种分配模式，容易导致监督制衡机制失效，法定办事程序流于形式。

（四）涉及竞争性领域或补助企业经营项目的支出绩效不佳，寻租问题突出

主要表现为“公益性”、“外部性”标准往往复杂模糊，补助对象难以确定；部分涉企财政资金进入竞争性领域，影响企业之间的公平竞争；一些企业为争取补助无序博弈、商业贿赂等不正当竞争导致廉政风险陡增；一些中介机构违规介入和影响资金分配，谋取不当利益。

（五）监管体制不够完善

一是内部控制缺失，未形成有效的监督制衡。一些部门和单位没有落实中央提出的建立和实施内部控制的要求，建立健全内部控制体系。二是政务信息公开不够充分。造成社会监督和舆论监督因信息不对称，监督作用受到限制、难以发挥。三是执纪问责偏少、偏软。各级财政、审计、主管部门的监督检查不少，但依法依纪问责依然偏少、偏软。

三、加强和改进专项转移支付的对策建议

（一）构建完善项目设立、评估、退出新机制

进一步清理、规范、整合项目，提高资金项目的有效性。在设立环节，对于涉及面广的项目设立，可考虑引入社会听证程序。通过利益相关方的有序参与，在顶层设计环节，优先做好项目必要性和可行性、资金分配合理性等方面的充分论证，力求项目设立公开、公平、公正。在评估环节，对于资金政策和项目绩效的评估，可考虑引入独立、专业的“第三方机构”，定期评估，做好专项转移支付项目或政策的事前调研论证、事中落实跟踪、事后绩效评估，确保资金政策高效、精准。在退出环节，与财政事权划分的动态调整机制紧密结合，及时退出低效或失效的项目。一是退出地方事权范围的专项转移支付，属于地方事权的专项，划入一般性转移支付。二是取消政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。三是整合部分项目，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合。

（二）优化资金分配方式，减少审核审批程序

优化资金分配方式，应积极探索实行“因素法或市场主导方式为正常、项目法或行政主导方式为特例”的新模式，逐步将审核审批手续减少到最低，最终目标是实现无审批的网上备案制。

一是要将行政化管制降到最低。改革过程中，要尽快规范政府及职能部门在财政资金分配中的职能定位。在现有法律框架下，创新财政资金投入方式，放松和解除政府对要素市场不必要的行政管制，最大程度减少项目法分配资金，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。

二是要完善制度，杜绝“暗箱”操作和上下级博弈。结合公共物品的属性及我国事权划分的一些原则性规定，应尽快形成事权划分的总体框架，并进一步确立事权和支出责任的清晰边界，据此改进优化资金分配，为财政体制的法治化建设提供支撑，使事权的分配和支出责任进一步法制化、规范化。

三是要取消审批，改为网上备案制。改进和规范涉企财政资金管理，取消不必要的审批制度等，逐步全面过渡到“网上备案制”。

（三）推进政企、政资、政市分开

财政资金的合理有效配置是要素市场中很重要的一环，对保障市场健康发展很重要。建议从三个方面着力：一是要划分好政府与市场的边界。政府应努力实现“政市分开”，该交由市场去配置的财政资金等资源，要尽量寻求市场化解决方案，广泛实行因素法或规范、公开的招投标等方式。二是要公平对待国有经济和非国有经济。要推进财政资金分配方式的改革，首先要体现公平性；治本之策是尽快实现“政企分开、政资分开”。三是要打破不合理的部门利益格局，逐步消解部门或少数人群既得利益固化。对支持方向相近的专项转移支付，要实行整合提效，防止资金的条块化、碎片化。以绩效为导向，消解财政资金不合理的“部门化割裂”。通过财政资金的统筹规划管理，推进部门“政企分开”改革，将部门所办的低效公司、养人公司推向市场，有助于提高全社会运转效率。

（四）推进信息化建设，强化对基层预算执行监控

近日，财政部下发了《专员办开展中央对地方专项转移支付监管暂行办法》，进一步明确了专员办在转移支付资金监管中的职责定位，要求逐步建立和完善监控体系。但目前信息化建设成为监管的瓶颈。对点多线长面广的专项转移支付进行过程监控，以专员办现有的力量，必须采取信息化手段，向资金使用单位延伸，传导管理压力。可以比照当前正在试点运行的“财政授权支付资金监控”模式，在财政国库动态监控系统中增加开发 “专项转移支付资金监控”子系统，授权专员办动态监控中央专项转移支付预算执行情况，实施过程控制，及时反馈资金使用信息。

在上述系统尚未开发之前，专员办按照授权可以利用现有信息网络条件，选取财政部要求开展重点监管的部分项目，实行点对点监管。专员办可根据第一时间掌握的资金使用情况，有针对性地开展核查、检查、调研、评价工作，形成预算执行监管结果，定期向部领导和有关业务司局反馈预算执行情况。对下传导财政管理压力，强化廉政风险防控，真正实现“防范风险、有利于廉政建设”的目标。

（五）完善监管体制，有效发挥各部门的管理职能

一是强化内控，提供保障。建议财政部各业务司局结合专项转移支付资金流向，通过资金管理办法等政策法规，向中央及地方相关部门提出加强内部控制的具体要求，督促相关单位加强资金分配和使用环节的风险防控，并将廉政风险防控措施有机融入内控制度之中，起到切实保障资金安全的作用。廉政风险防控措施要精细化、具有操作性，对关键环节进行重点管控。并切实推进内控流程和防控措施信息化工作，将内控流程和防控措施固化融入信息系统，使业务程序公开透明、关键节点管控有力。

二是细化责任，完善制度。首先要细化责任定位。财政部、专员办、地方财政分别应该干什么，财政部各司局要管到什么程度，地方政府的责任如何落实等等，要首先给出清晰的界定。要规范细化各级政府、各部门、各岗位的职责分工，做到管理留痕；要明确相关人员各自责任，厘清内部与外部责任边界。其次要完善制度体系。对各级财政及主管部门专项转移支付监督职责的主要内容、涉及环节、采用方式、成效体现、违规责任、惩戒措施等，均要形成具有约束性和操作性的制度办法。

三是提高素质，提升质效。财政部相关司局要充分发挥专员办和地方财政作用，强化业务指导，加大对口培训，尤其是强化操作层面的精准化和专业化培训。通过集中培训、建章立制、规范流程，不断提高监管队伍业务素质；通过狠抓党风廉政建设，教育好人、管好人，锻炼好一支可靠的队伍，才能管好资金。要充分利用信息化手段实施监管，并根据需要采取政府购买服务等方式，将适合于社会力量参与的监督工作交由科研院所、中介机构等第三方力量承担，既弥补监督队伍人员力量不足，也解决部分业务的专业性难题，有效提升监督工作质量。

四是维护法纪，严肃问责。将维护法纪的廉政防控要求，落实到专项转移支付监管范围和监管流程全覆盖的各个节点，突出重点，注重实效。根据《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》、党章党规党纪等法规制度要求，各级监管部门要切实履责，维护法制和廉洁纪律；对发现的违规违纪违法问题，要严肃查处并依法依规对相关责任人进行问责。进一步规范做好专项转移支付预算编制事前审核，有效监控专项资金（含基建项目）预算执行，重点关注中央重大项目预算执行和财务管理，科学开展相关项目绩效管理与评价工作，以确保中央对地方专项转移支付规范、安全、有效。

[1]陈旭佳.中国均等化财政转移支付制度研究[M].北京：中国社会科学出版社，2014.

[2]楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].北京：中国财政经济出版社，2013.

[3]谢京华.政府间财政转移支付制度研究[M].浙江：浙江大学出版社，2011.