供给侧改革背景下的财政专项扶贫资金使用问题研究

●李 苗 崔 军

供给侧改革背景下的财政专项扶贫资金使用问题研究

●李 苗 崔 军

供给侧改革是适应和引领经济发展新常态的重大战略举措，供给侧改革为财政专项扶贫资金使用提供了新理念，提升财政专项扶贫资金使用效率反映了供给侧改革的要求。本文首先阐述了供给侧改革和财政专项扶贫资金的内涵以及供给侧改革与财政专项扶贫资金使用间的关系。在此基础上，从财政专项扶贫资金的供给端、扶贫对象的需求端以及供需对接的角度出发，结合审计署2016到2017年分季度的国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果以及相关财政扶贫资金审计报告等资料，分析了财政专项扶贫资金使用中存在的问题。最后从供给侧改革的视角，提出了提升财政专项扶贫资金使用效率的政策建议。

供给侧改革 财政专项扶贫资金 供需对接 资金使用效率

贫困问题是世界性的难题，扶贫是全球共同关注的话题。打赢扶贫攻坚战是全面建设小康社会的重点和难点，实现共同富裕是社会主义的本质要求。改革开放以来，我国扶贫工作取得了巨大的成就，实现了从普遍贫困、区域贫困的根本性转变。但是，当前我国仍面临着艰巨的扶贫任务，按照每人每年2300元（按2010年的不变价）的农村贫困标准计算，2016年我国农村贫困人口仍为4335万人。同时，贫困问题呈现出一些新的特点：贫困问题更加复杂化、更加多元性，贫困主体呈现出分散性、脆弱性和动态性，扶贫工作的边际效率递减。总体来说，扶贫工作越往后，扶贫攻坚的任务难度就越大，也越需要用科学的理念进行指导。供给侧改革是适应和引领经济发展新常态的重大战略举措，也为提升财政专项扶贫资金的使用效率提供了新理念。

一、供给侧改革与财政专项扶贫资金的内涵

（一）供给侧改革的内涵

2015年11月10日中央财经领导小组第十一次会议正式提出了供给侧改革的概念。随后，政府报告中多次提及供给侧改革，供给侧改革迅速成为经济领域的热点词汇。要把握供给侧改革的内涵，就需要找到其经济学的理论来源。需要说明的是，新古典主义、新供给经济学、各类结构主义、里根经济学、撒切尔经济学、新自由结构主义、新制度主义都不能成为我国供给侧改革的理论基础。实际上，供给侧改革是基于我国宏观经济发展态势做出的重要判断和长期安排，是基于中国实践的理论综合性集成，也是中国特色社会主义经济学在新时期的重大发展。供给侧改革就是从资源配置的供给端入手，通过改革的办法，促进供给结构的调整，矫正要素扭曲的状况，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高供给对于需求的适应性，减少无效供给，增加有效供给，提升供给效率，实现供需对接，从而最大限度解放和发展生产力。供给侧改革的核心是要素改革，包括劳动力、土地、资本和创新等方面的改革；供给侧改革的近期任务是 “三去一降一补”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板；供给侧改革的检验标准为是否建立了激励相容的动力机制，是否能形成各利益主体利益和谐共容的生产体系、分配体系和交换体系。

（二）财政专项扶贫资金的内涵

根据2017年3月13日财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委、国家民委、农业部、林业局等六部门联合颁发的 《中央财政专项扶贫资金管理办法》中的规定，中央财政专项扶贫资金是指中央财政通过一般公共预算安排的支持各省以及新疆生产建设兵团主要用于精准扶贫、精准脱贫的资金。新的资金管理办法与旧的资金管理办法相比，更加强调了扶贫脱贫工作中的“精准”，突出了资金使用的脱贫成效。中央财政专项扶贫资金主要有以下7个类别：发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金。中央财政专项扶贫资金按照贫困状况、政策任务和脱贫成效等因素进行分配，中央财政专项扶贫资金分配向老、少、边、西部以及连片特困地区倾斜，向脱贫攻坚主战场聚焦。与此同时，地方财政也要从本地区脱贫需要和财力状况出发，通过一般公共预算安排财政专项扶贫资金用于精准扶贫、精准脱贫工作。

（三）供给侧改革与财政专项扶贫资金使用间的关系

供给侧改革与财政专项扶贫资金看似两个概念，实际上二者间存在密切的联系。其一，供给侧改革为财政专项扶贫资金使用提供了新理念。财政专项扶贫资金中的“扶”与“贫”，在一定程度上来说是“供给”与“需求”的关系，“扶”代表的是财政专项扶贫资金供给端的投入，“贫”代表扶贫对象需求端的诉求。从供给侧改革的理念出发提升财政专项扶贫资金的使用效率，需要构建各参与主体激励相容的动力机制，完善对扶贫对象及其需求的精准识别机制，优化财政专项扶贫资金供给端，实现财政专项扶贫资金的供需对接，从而提升财政资金和财政制度的供给质量，落实精准扶贫、精准脱贫工作。其二，提升财政专项扶贫资金的使用效率反映了供给侧改革的要求。贫困问题是制约我国经济社会发展的短板之一。提高财政专项扶贫资金的使用效率，借以推动财政专项扶贫资金使用的管理制度创新，建立长效的财政专项扶贫资金使用管理制度，是补短板、完善要素改革的有益举措，也是落实供给侧改革的重要表现。

二、我国财政专项扶贫资金使用中存在的问题

近年来，我国财政专项扶贫资金的规模增长较快。2017年中央财政安排财政专项扶贫资金达860.95亿元，比上年增长43%；28个有扶贫任务的省安排本级财政共540亿元，比上年增长56%。同时，2017年中央财政安排58.4亿元对扶贫工作成效考核、财政专项扶贫资金绩效评价和涉农资金整合较好的省份进行奖励。此外，2015年中共中央、国务院下发了《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》中提出扶贫项目审批权下放至县，促进了财政专项扶贫资金的精准使用。总体来说，财政专项扶贫资金在脱贫攻坚中发挥了重要的作用，为扶贫工作提供了基础性的资金保障。2016年农村贫困人口比上年减少1240万人，贫困率下降到4.5%，贫困地区的农村居民收入增长幅度高于全国平均水平，贫困地区的特色产业进一步发展，贫困居民的生产生活条件进一步改善。

当然，财政专项扶贫资金使用仍然存在一些问题。具体而言，从财政专项扶贫资金的供给端来看，财政专项扶贫资金供给不足、财政专项扶贫资金监管不力、财政专项扶贫资金使用进度较慢；从扶贫对象的需求端来看，扶贫对象及其脱贫需求精准识别工作不够扎实；从供需对接来看，财政专项扶贫资金使用与贫困户需求不匹配。

（一）财政专项扶贫资金供给不足

其一，财政投入资金有限。近年来，财政专项扶贫资金投入增长较快，但是由于贫困地区财政配套能力有限以及贫困地区群众呼声较高，财政扶贫资金投入与贫困群众发展生产、改善生活的需求间差距明显。以湖南为例，湖南省扶贫办2015年度财政专项扶贫资金绩效评价自评报告显示，2015年底湖南仍有465万贫困人口，中央和省级财政专项扶贫资金共268266万元，贫困人口的人均财政专项扶贫投入只有550元，难以满足扶贫对象脱贫的需求。其二，财政资金统筹力度不够。各类财政专项扶贫资金管理分散，需要统筹使用以形成资金合力。2016年4月12日国务院办公厅下发了 《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，赋予贫困县统筹使用财政涉农资金的自主权，但是部分地区资金统筹进展较慢，基本上是按照原渠道、原方式，分头申报和管理。审计署2016年第三季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果显示，在抽审的10个省份中部分地区易地扶贫搬迁、金融扶贫贷款财政贴息整合不到位，资金达1.47亿元。其三，扶贫资金渠道来源单一化。贫困地区的扶贫资金主要来源于财政拨款，财政资金引导市场主体参与程度不足。如审计署2016年第三季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果显示，云南省在金融扶贫政策中出现了扶贫到户贷款中为建档立卡户发放比例低等问题。

（二）财政专项扶贫资金监管不力

其一，部分单位和个人骗取套取资金。骗取套取财政专项扶贫资金的行为，造成了财政资金的漏出，使得最后落实到扶贫对象的财政资金打了折扣。审计署2016年第三季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果显示，有28个单位和11个人通过伪造合同、虚假票据列支等方式套取财政专项扶贫资金，涉及金额957万元；福建省以工代赈政策中有56个项目没有当地贫困居民或者灾民参与。其二，部分单位和个人违规扩大资金使用范围。财政专项扶贫资金应当按照专款专用的原则，主要用于发展特色产业、改善小型公益性生活设施条件、增强贫困群众的自我发展能力和抵御风险能力等方面，部分单位和个人擅自改变财政专项资金用途，将资金用于其他非国家规定的支出范围。审计署2016年关于40个县财政扶贫资金的审计结果显示，14个县中有20个单位违规将财政专项扶贫资金用于平衡预算、市政建设、宾馆改造等领域，涉及财政资金6091万元；17个县25个单位违规将财政专项扶贫资金用于业务经费、职工福利等领域。其三，资金使用和项目实施的公开程度不够。部分单位未及时将财政专项扶贫资金和扶贫项目的实施情况公开，使得社会公众难以对财政的资金使用情况进行监督。审计署2016年158个贫困县扶贫审计结果显示，41个县568个项目未按规定公开公示。其四，政府间监督事权不明确。在扶贫资金项目审批权进一步到县后，县级政府的资金分配权力增强，部分省份仍然以事后监督为主，缺少对项目资金实施的全过程跟踪监督；县乡政府财政专项扶贫资金中存在自管自监的情况，部分地区报账制度改革不到位，项目实施者与项目资金监管者分离不彻底。

3) 在一定范围内增大钢骨尺寸可以提高构件的极限承载力，箍筋间距对构件极限承载力影响较小，但减小箍筋间距可以增加构件的延性.

（三）财政专项扶贫资金使用进度较慢

其一，财政专项扶贫资金拨付不及时。中央财政专项扶贫资金一般拨付时间较早。以2016年为例，2016年10月中央财政提前下拨财政专项扶贫资金554亿元，2017年6月中央财政下拨财政专项扶贫资金307亿元，至此2017年预算安排的中央财政专项扶贫资金已经全部拨付地方。但由于部分地方的财政专项扶贫资金拨付不及时，加之财政专项扶贫资金的审批级次过多，特别是以工代赈和少数民族发展资金的审批掌握在省级，延长了资金拨付的时间。湖南省扶贫办2015年度财政专项扶贫资金绩效评价自评报告显示，由于当年省级新增资金11月底才明确，资金文件下达较晚，造成了县市区结转中央和省级财政专项资金达129501万元（中央和省级资金捆绑使用），达到当年财政专项扶贫资金的27%。其二，部分项目进展缓慢、项目调整不及时。2016年第三季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果显示，青海、甘肃等8个省的部分县市由于项目进展缓慢、项目调整不及时等原因，有1.47亿元扶贫资金闲置1年以上，其中有63%的资金闲置在2年以上。财政专项扶贫资金使用进度较慢，甚至部分财政专项扶贫资金闲置，造成了有限财政专项扶贫资金的沉淀，影响了扶贫项目的实施进度。其三，存量资金处理不及时。资金拨付不及时、项目进展缓慢以及项目调整不及时主要是从资金流量出发。影响财政专项扶贫资金使用进度的因素除了流量，还有存量。存在大量存量资金说明财政专项扶贫资金拨款未形成实际支出，财政专项扶贫资金趴在账上影响了资金使用的效率。

（四）扶贫对象及其脱贫需求精准识别工作不够扎实

其一，扶贫对象的认定上不精确。当前，对于贫困户认定采取 “自上而下”逐级分解贫困人口规模的方式，可能使得贫困户指标与实际贫困情况不一致，导致一些地区因为扶贫名额有限而部分实际贫困户无法成为扶贫对象，而另外一些地区可能存在扶贫名额过多而导致部分实际不贫困的农户被认定为扶贫对象。同时，由于被认定为扶贫对象会得到相应的财政资金支持，一些已经脱贫的地方和农户不愿意摘掉贫困的帽子，挤占了财政专项扶贫资金。其二，家庭收入、财产、疾病等扶贫基础数据收集不精确。由于农村大量青壮年外出务工，人口流动性较大，调查人员难以全面掌握贫困户收入情况；基层调查人员难以调查贫困户在外的财产情况；一些疾病的致贫程度难以确定。其三，扶贫对象参与扶贫项目决策较少。在扶贫项目选择中，政府行政色彩较浓厚，扶贫对象参与较少，扶贫对象表达自身诉求的渠道不足，因而扶贫项目的选定与扶贫对象的脱贫需求间存在较大差异。

（五）财政专项扶贫资金使用与贫困对象脱贫需求不匹配

其一，资金配套要求下的逆向选择。一些财政专项资金在下拨过程中要求下级政府或者农户要有相应的资金配套，而贫困地区和贫困户因为经济条件差、难以支付配套资金，使其难以取得财政补助，继而导致了财政专项扶贫资金难以向贫困程度高的扶贫对象倾斜，从而使得财政资金的投向偏离了扶贫对象。其二，部分地区在项目资金分配上存在“平均主义”倾向。一些地区在项目资金分配上采取“撒胡椒面”式的平均主义，使得扶贫对象间差异化的脱贫需求难以区别对待，不利于提高财政专项分配资金的使用效率。审计署2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告显示，有32个县的81个项目在资金分配中搞简单“平均主义”，涉及补助1.33亿元。其三，资金具体使用用途限制过死。财政专项扶贫资金作为财政专项资金理应坚持专款专用的原则，但是如果其具体使用用途限制得死，可能会使得资金用途与扶贫对象的实际需求脱节。比如“两项制度衔接”中要求帮扶资金的49%要投向产业发展，这种规定在一定程度上限制了不同地方因地制宜地使用财政专项扶贫资金，使得资金用途与扶贫对象的实际需求不一致。其四，部分地区存在追求短期效率的倾向。一些地区在扶贫资金使用中存在“重资金，轻管理”的思想，重视项目申报、资金争取，却轻视项目实施和后期维护，这样使得扶贫项目难以落到实处。审计署2016年第三季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果显示，32个扶贫项目由于与当地实际不相符、项目后期监护不到位等原因，导致项目效率低下，涉及资金6372万元。

三、提升财政专项扶贫资金使用效率的对策建议

在供给侧改革的背景下，提升财政专项扶贫资金使用效率可以从财政扶贫资金供给端、扶贫对象需求端以及供需对接三个方面着手。具体而言，从财政扶贫资金供给端出发，构建以财政资金为基础、多渠道的扶贫资金供给端，强化供给端财政专项扶贫资金监管，加快供给端财政专项扶贫资金使用进度；从扶贫对象需求端出发，完善需求端扶贫对象及其脱贫需求的精准识别机制；从供需对接出发，促进财政专项扶贫资金供给与扶贫对象脱贫需求有效匹配。

（一）构建以财政资金为基础、多渠道的扶贫资金供给端

其一，加大对贫困地区的财政专项扶贫资金的补助力度。财政资金应该作为扶贫资金来源的基础性渠道，中央政府和地方应该进一步加大财政专项扶贫资金的投入力度。其二，统筹整合财政扶贫资金与其他涉农专项财政资金。省级相关部门要根据中央的有关要求，取消对贫困县具体的资金用途限制，促进各贫困县将财政扶贫资金与功能相似的项目资金纳入到统筹整合的范围，使得各项财政资金与其他涉农专项资金在扶贫攻坚中形成合力。其三，发挥财政资金对市场主体的引导作用。在扶贫工作的财政资金供给有限、财政收入放缓的情况下，需要构建多渠道的扶贫资金供给端，优化资金来源结构。比如，推广利用财政资金作为风险补偿金、合作银行按照风险补偿金的一定倍数放大授信以开展小额信贷业务等金融扶贫模式，实行政府和社会资本合作的模式，鼓励社会主体积极参与扶贫攻坚工作，实现政府、企业、贫困群众的共赢。

（二）强化供给端财政专项扶贫资金监管

其一，规范财政专项扶贫资金财务管理。按照依法行政、依法理财的要求，完善财政专项扶贫资金会计核算制度，创新财政专项扶贫资金的财政、审计监督制度，规范财政专项扶贫资金的使用，加大对财政专项扶贫资金使用过程中的违规行为查处力度。其二，严格财政专项扶贫资金的使用用途。按照规定资金使用用途，让财政专项扶贫资金使用聚焦于扶贫攻坚主战场，做到专款专用，防止资金挪用。其三，健全财政专项扶贫资金信息公开制度。及时公开财政专项资金使用情况、扶贫项目实施开展情况，让财政专项扶贫资金的使用情况接受社会各界监督。其四，明确政府间的监督事权。中央政府主要的责任是完善财政监督事权的顶层设计，明确规定不同层级政府的监督职责；加强省级政府对财政专项扶贫资金的监督职责，实现对贫困县的全过程监督，防止贫困县因审批权扩大而导致资金的违规使用；加强县乡资金管理监督，完善县乡报账制度，落实财政专项扶贫资金的管监分离。

（三）加快供给端财政专项扶贫资金使用进度

其一，加快财政专项扶贫资金的拨付进度。按照《预算法》的要求，在省人大批准后的60日内，将省级财政专项扶贫资金全部下达到贫困县。县级有关单位也要简化资金下达程序，制定财政专项扶贫资金拨付的时间表，按计划及时进行拨付。其二，加快扶贫项目实施进度、及时对项目进行调整。加强扶贫项目的前期论证，确保扶贫项目立项和实施的可行性与科学性。加强扶贫项目进度督查，加快扶贫项目验收，以确保扶贫资金及时拨付。对需要调整的扶贫项目，项目负责单位和个人要及时向有关部门提出申请，说明需要调整的理由，以便根据实际情况对项目和资金安排及时进行调整。其三，加快存量资金清理。全面摸清财政专项扶贫资金的存量规模，统计清楚不同部门、不同地区财政专项扶贫资金的具体情况，形成上下联动、全面推动的工作局面。

（四）完善需求端扶贫对象及其脱贫需求的精准识别机制

其一，探索“自下而上”的识别模式。逐步放开对扶贫对象的规模控制，以基层对扶贫对象的识别作为起点，把符合扶贫条件的贫困户都纳入到扶贫政策范围内，建立扶贫对象动态退出机制，做到“应扶尽扶，应退尽退”。其二，提高家庭收入、财产、疾病等扶贫基础数据收集的质量。调查人员应该提高对扶贫基础数据收集重要性的认识，力争收集到更为精确的基础数据。同时，构建扶贫、财政、社保、银行、公安等部门间的信息共享平台，加强扶贫信息与收入、财产以及低保、医疗、教育、人口等方面的数据比对和集成。此外，在相关疾病认定时，可以引入第三方的医疗机构作为技术支撑。需要说明的是，收入、财产、疾病程度等数据获取有难度时，还可以结合农户房屋情况、劳动力情况、重病和残疾人员情况、赡养老人情况、子女教育情况等进行贫困程度判断。其三，鼓励扶贫对象积极参与扶贫项目决策。扶贫对象最为清楚自身的脱贫需求，只有构建有效的需求表达机制、让扶贫对象发出自己的声音，才能做到扶贫工作的因地而异、因人而异，从而提升财政专项扶贫资金的针对性和有效性。可以借鉴“一事一议”的思路，加强民主管理，实行民主评议，让贫困户积极参与到扶贫项目的决策中，表达自身脱贫需求，从而将财政专项扶贫资金用于贫困群众最急需的扶贫项目中，增强扶贫政策的精准性。

（五）促进财政专项扶贫资金供给与扶贫对象脱贫需求有效匹配

其一，降低财政资金使用的资金配套要求。防止扶贫对象因为缺配套资金而导致的扶贫项目搁浅，使财政专项扶贫资金切实为需要资金支持的贫困户所用。其二，实行财政专项扶贫资金差异化分配。扶贫资金主要按照贫困状况、扶贫任务、政策绩效等因素进行分配，资金分配上向贫困程度高、扶贫任务重、扶贫成效显著的地区倾斜。各级政府可以进一步完善财政资金的奖励制度，加大对扶贫工作突出地区的财政奖励力度，引导财政专项扶贫资金开展适度竞争性分配。其三，增强资金具体用途的灵活性。在政策规定使用范围内，减少对财政专项扶贫资金具体使用范围的限制，而是从扶贫对象具体的脱贫需求出发，选择具体的项目和资金投向。其四，利用财政专项扶贫资金实施分类扶贫。因地制宜、因人制宜地利用财政专项扶贫资金发展贫困地区的特色种植业、特色养殖业、民族手工业、乡村旅游业等特色产业，为贫困地区经济增长提供长期的动力，增强贫困地区的“造血”能力；利用财政专项扶贫资金完善贫困地区的小型公益性生产生活设施，从而改善扶贫对象的生产生活条件；利用财政专项扶贫资金加大对扶贫对象接受职业技术培训的补助力度，从而提升扶贫对象的工作技能水平；利用财政专项扶贫资金支持贫困地区建立村级发展资金，对扶贫贷款实行贴息，从而缓解扶贫对象的生产性资金短缺状况。■

（作者单位：中国人民大学公共管理学院）

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（本研究得到了中国人民大学科学研究基金研究品牌计划项目 “中央高校基本科研业务费专项资金”〈13XN1003〉的经费支持）

（本栏目责任编辑：范红玉）