新常态下审计法治化建设探讨

●田圣庭

新常态下审计法治化建设探讨

●田圣庭

伴随新常态下全面依法治国、建设社会主义法治国家进程的加快，完善审计法治化建设，推进审计业务与法治理念的有机结合成为新时代审计发展的方向。但我国目前仍存在审计法律规范体系不完善、审计规范执行力度不足、审计责任追究机制不健全、审计人员法治意识薄弱等问题，严重阻碍了审计法治化进程。本文在分析审计法治化建设中现存问题的基础上，提出了加强审计法治化的具体路径。

新常态 依法治国 审计法治化建设

一、审计法治化建设是新常态发展阶段的时代要求

（一）新常态下全面依法治国的时代要求

自党的十五大确定“依法治国”的基本方略以来，我国的民主法治建设开始进入崭新的阶段。随后，党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国，建设社会主义法治国家；党的十九大再次指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，并将“坚持全面依法治国”作为新时期坚持和发展中国特色社会主义十四条基本方略之一，加快推进建设中国特色社会主义法治国家。新常态下，随着民主法治化进程的不断推进，加强审计法治化建设顺应了全面推进依法治国的时代要求。审计法制化建设要求审计机关在法定职责范围内，依法开展审计工作，行使监督权，并对违法违纪行为实施严格的责任追究制，这是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家在审计领域的具体体现。审计工作只有与法制理念相结合，坚持正确的政治发展方向，提高审计人员执法能力和执法效率，严格审计执法程序，规范审计行为，推进审计工作的法治化、规范化、制度化，才能在推动社会主义法治化进程中更好地为国家和社会治理服务。

（二）新常态下审计变革转型的时代要求

社会主义新常态下新形势、新环境的变化，审计监督领域范围不断扩展，审计工作面临的不确定性和复杂性增加，审计工作开始由传统审计向现代审计转型，其具体表现在：审计职能开始由传统的监督职能向管理服务职能转变；审计工作方式开始由传统的手工审计向大数据信息化审计转变；审计范围开始扩展到环境审计、信息化审计、涉外审计等新领域，并由传统的事后审计向事前、事中、事后全过程审计转变，等等。新常态下，在大力推进审计理念创新、审计职能创新、审计工作方式创新的同时，必须坚持依法审计，不仅关注审计证据的充分恰当性、审计意见的正确合理性，还应着重关注审计程序的合法合规性、审计人员执法的规范严谨性。因此，加强审计法治化建设顺应新时期审计变革转型的要求。

二、我国现阶段审计法治化建设中存在的不足

（一）审计法律规范体系不完善

目前我国现有的审计法律规范体系不完善，具体表现在：一是缺乏与新形势、新环境下审计工作相适应的法律规范。如计算机信息化审计、大数据审计、环境保护审计、境外国有资产审计等新的审计工作业务，由于未及时出台相关审计法律法规，使得部分审计业务无法可依，难以开展；二是审计法律规范的修正滞后于新常态下社会经济文化发展的新需求，无法适应不断变化的新环境。如部分绩效审计、社会捐赠资金审计等相关审计规范过于陈旧，缺乏实践操作的可行性，难以适应新形势和新任务的需求。

（二）审计规范执行力度不足

虽然以我国审计署为代表的审计监督管理部门已经出台了审计法及相关实施条例，对一般审计程序和特殊审计程序分别进行了详细规定，并随着我国民主法治建设逐渐推进，又相继出台了一系列审计准则和配套指南，以保障审计程序的合法性和公正性，提升审计质量。但由于历史和现实的原因，这些审计法律、法规、准则和条例并未得以贯彻执行。目前我国审计工作中仍存在审计工作不充分、审计程序不规范、审计取证不严谨、审计工作底稿编制随意性大、重大事项报告不及时等违反法律法规及审计职业道德准则的问题，导致审计法律法规体系形同虚设，一定程度上增加了审计的风险隐患。

（三）审计责任追究机制不健全

我国目前的审计集中于防止、发现并纠正财务报表因错误或舞弊而存在的重大错报风险，却忽视了对责任人、当事人的责任追究制度。审计问责制的缺失，使得审计监督难以有效运作，审计工作结果大多未付诸于实践，审计“免疫功能”无法真正发挥作用，最终导致社会工作对审计工作的质疑，审计的社会公信力和认可度下降。

（四）审计人员法治意识薄弱

社会主义新常态下，由于内外审计环境的不确定性和复杂性、审计监管领域不断拓展，我国所面临的审计风险隐患增加，审计人员所承受的压力倍增。在此背景下，审计人员只有具备较强的执法守法意识和良好的职业道德操守，才能更好地规避审计风险，适应全面依法治国、建设民主法治国家的新要求。但是，目前我国的现状是，审计人员缺乏、审计任务繁重、审计人员法律意识淡薄，导致部分审计内部出现敷衍了事的现象，审计“形式主义”大量出现，严重阻碍了新常态下依法审计的进程。

三、加强审计法治化建设的具体路径

（一）加强审计独立性建设

伴随新常态下的民主法制进程，要推进和实现审计法治化建设，规范审计行为，就需要加强审计的独立性建设，维护审计的权威。审计的独立性要求审计执法不受其他行政机关、社会团体和个人的干预，如果审计程序的执行主体没有保持审计的独立性，审计判断、审计决策受到其他外部人员的干预，审计人员不能独立依法得出审计结论，就会严重影响审计意见的公信力。实践研究表明，审计的独立性是依法审计的基础，是保障审计免疫功能得以有效发挥的根本保证。因此，完善新常态下审计法治建设，首先需要加强审计的独立性建设。

我国宪法已明确规定独立性是审计机关行使监督权的前提，审计法、审计准则和相关实施条例对审计独立性问题进行了补充规定，很大程度上提升了审计机关、审计人员、审计经费的独立性。现阶段为适应新环境的变化，我国审计独立性仍需不断改进。一是完善审计机关管理体制，实行审计垂直化领导组织结构。积极探索地方审计机关机构垂直管理模式，推进地方审计机关受本级人民政府和上一级审计机关双重领导，建立双重监督体制，适合新常态下我国的基本国情和发展实际，有利于保障审计工作的独立性。二是继续加强审计廉政建设。我国审计署制定的“八不准”等审计廉政制度和纪律，有效保障了审计人员和审计经费的独立性。廉政纪律作为审计工作的“生命线”和“高压线”，我国应继续加强审计廉政建设，立足于廉政教育，增强审计机构和人员的依法审计意识，进而加强审计独立性建设。

（二）健全审计法律、法规和规章体系

法律法规是审计执法的标准和依据，推进审计法治化建设就是要健全审计法律、法规和规章体系，以此为绳索，依法审计。首先，我国需要研究与审计新业务相关的法律问题。在审计具体实践中，可以借鉴国内外先进的审计法律体系，并结合我国审计工作的实际国情，积极修订和完善涉及经济责任审计、环境保护审计、涉外审计、信息化大数据审计等相关新领域的法律法规体系，并出台配套的实施条例和准则指南，弥补已有审计法律体系的不足，促进审计法律体系全覆盖，使审计业务有法可依、有章可循。其次，借助法律解释思维完善现有的审计法律规范。建立审计法律规范评估跟踪检查机制，对趋于原则性、已滞后于新阶段发展需求的法律法规条文，进行及时的修改或补充，并出台相应的规章、实施条例与指南，提升审计规章和实施条例立、改、废的效率。

（三）建立严格的责任追究机制

“徒法不足以自行”，审计法律法规体系的修订与完善仅仅是推进依法审计进程的第一步，即仅仅是有法可依，而如何真正做到有法必依、执法必严、违法必究，就需要建立健全审计责任追究制度。“有权必有责”，完善审计法治建设离不开建立严格的责任追究机制。我国现有的《审计法》、《审计法实施条例》和《国务院关于加强审计工作的意见》已经对审计机关依法履职的边界进行了明确的划定，审计人员应始终树立 “法定职权必须为”、“法无授权不可为”的理念，把握好法定职责边界，以推进责任追究制的建立与完善。

建立责任追究制度，可以依据相关法律法规，建立健全重大违规风险的预警机制，制定违法违纪的行为处分措施，及时防止、发现并纠正审计人员可能存在的违规行为。同时，积极推进经济责任审计全覆盖，健全审计执法责任制和过错追究制，坚持权责一致、权责对等，针对审计中存在的不作为、乱作为等重大违法违纪、失职渎职行为，划定明确的审计职责边界，责任到具体人，并坚决依法惩治，进而增强审计人员的责任意识，推进阳光审计，提高审计质量。

（四）健全审计权力制约监督体系

随着国家民主法治化进程的加快，审计监督作为依法治国的重要工具之一，健全审计权利监督体系成为完善审计法制化建设的重要手段。一方面，自觉接受外部监督。积极推进审计信息公开机制，自觉接受党内、人大、司法监督机构、社会公众等的社会监督和舆论监督；另一方面，强化内部监督。积极推进审计计划制定、程序实施、出具报告、结论复核等各个审计环节的职能部门相对独立、分权制衡、相互监督，建立全新的审计内部机构组织体系，从源头上预防审计权力的滥用。同时，强化审计全过程的质量控制机制，督促过程跟踪检查进程，及时纠正违法乱纪行为，促进过程监督和结果监督的有机结合，切实加强审计权力制约监督体系，规范审计执法行为。

（五）全面提升审计人员法治素养

审计作为专业性极强的一项工作，审计法治不仅仅是法律法规的简单罗列，更是理论与实践、观念与制度的有机统一。全面提升审计人员法治素养，一要加强法律宣传和教育，全面提升审计人员的法律素质和依法审计能力。通过多种形式宣传审计法律知识、开展审计法制教育，促进审计人员树立有法必有责、有权受监督、违法必追究的法治观念，减少盲目性和随意性，增强审计人员将依法审计意识贯彻审计实施全过程的自觉性和积极性；二要完善审计人员的招聘解雇机制和奖惩考核激励机制。在审计人员招录、任用上，除具备较强的专业素养之外，还应具有较强的法治素养，坚持高要求、高标准、高质量、高门槛的原则，吸引高质量的复合型人才。同时，建立适当的惩罚考核激励机制，将法治学习教育纳入绩效考核之中，解雇违法乱纪、玩忽职守等不作为、乱作为的职员，以调动审计人员工作的积极性和规范性，推进审计法律法规的贯彻执行，提高审计执法效率和审计质量。

总之，审计法治化建设是一项复杂的系统工程。推进审计法治化建设，需要在法律职权范围内，全面提升审计人员的法治理念和执法能力，依法独立开展审计工作，实施审计监督，规范审计程序，建立严格的责任追究机制和绩效考核机制，以此营造良好的审计法治化环境，推进全面依法治国、建设社会主义法治国家的进程。■

（作者单位：中国政法大学国家2011计划司法文明协同创新中心）

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（本栏目责任编辑：范红玉）