1949年以来国家治理模式与政府间财政关系演进概述

申学锋

政府间关系是国家治理的重要内容，而财政体制反映的是政府间财政关系，是政府间关系的重要组成部分。从有利于推进国家治理现代化的视角出发，政府与市场的边界如何界定，政府间事权和支出责任如何匹配，各级政府之间如何建立一种基于辖区责任的财政治理关系，都是至关重要的改革任务，也是难啃的硬骨头。当前，新一轮财税体制改革正如火如荼开展，而政府间财政关系改革是其核心任务之一，如何在现有基础上继续“爬坡过坎”，打赢体制改革攻坚战，是决策层和理论界面临的重大命题。

一、国家治理模式演进促使政府间财政关系转化

马克思主义国家学说认为，财政是国家全面履行其职能的重要工具，是实现国家职能和提供物质基础的经济手段，财政与国家存在本质联系。在任何时代、任何社会制度下，财政都不仅是一个经济范畴，更属于政治范畴，国家政权的巩固、社会秩序的稳定等，几乎所有国家治理事宜都与财政紧密关联。在不同历史阶段，国家治理体系和治理模式会有所差异，并对财政制度提出不同的要求。换言之，国家治理模式的变化必然会影响到财政制度建设，财政制度的探索改革是适应国家治理模式发展变化的结果，二者存在紧密的关联。

1949年以来的60余年，我国经历了波澜壮阔的大发展，国家治理手段和方式也发生了巨大变化，从计划经济到社会主义市场经济，从政府全面包办到市场起基础性作用、决定性作用，从政府扮演绝对主角到多主体治理模式的开启，治理理念也从最初的管理到当前的治理。在这样的宏观政治背景和经济社会发展大政方针下，我国的决策层及财政部门对社会主义财政制度的建立健全做出了不断的探索。政府间财政关系包括政府间事权和支出责任划分、财权划分以及转移支付制度等基本要素，在某种程度上反映着国家权力纵向配置的状况，其实质是财政分配中集权与分权的关系问题，是财政体制的核心内容。伴随着国家治理模式的变化，我国政府间财政关系也相应有所演变。

（一）从1949年新中国成立到1978年改革开放

这一时期，我国实行高度集中的计划经济体制，与之相适应，财税体制以集权为最主要特征，财权高度集中于中央，尽管经历数次调整（从集中到较为分散又到集中），但财政统收统支的框架并没有打破。在计划经济时代，财政制度的基本特征是“高度统一”，财政管理体制的基本指导思想是“统一领导，分级管理”。其中，统一领导，是指由中央统一领导，实现政策统一、计划统一、制度统一。在确保中央统一领导的基础上，各地区、各部门、各单位也拥有一定的财权和自主权，以调动其积极性，促进地方经济和各项社会事业发展。此间政府间财政关系主要呈现出以下特征：全国财政统收统支，地方政府仅仅是中央政府的代理机构，执行中央下派的财政收入和支出任务，没有任何财政自主权。地方政府负责征收关税之外的绝大多数财政收入，这些收入被分为上解和留用两个部分，但两者之间的比例并无任何法律上的规定。当时收入划分并非事前规定好的，而是年年商谈决定，并根据中央下派地方的支出任务的变动而调整。因此，在转移支付和收入划分之间的界限是移动的，严格地说，所有的地方政府支出都是用中央的转移支付开支的（黄佩华）。

高度集中的财政管理体制，从根本上讲，是由传统体制下社会资源配置方式决定的，在传统指令性计划处于中心支配地位的经济体制下，财税制度不过是计划经济资源配置方式的反映。高度集中的计划经济管理模式，必然会产生集中统一的财政管理方式。计划经济是通过行政命令、计划指标配置社会资源的，而财政作为国家筹集运用资金，实现国民经济和社会发展计划的主要工具，其管理体制和运行机制，自然要服从、服务于这种资源配置方式，深深地打上计划经济体制的烙印。

（二）从1978年改革开放到1992年党的十四大前夕

党的十一届三中全会重新确立了马克思主义实事求是的指导方针，开始了经济建设指导思想的转变。从1978年到1984年，实行“计划经济为主、市场调节为辅”；1984年到1988年，确立了社会主义商品经济，1989年到1992年是向社会主义市场经济体制过渡时期。在这个阶段，计划经济仍然发挥着主导作用，财政管理体制也配合其发挥作用。

党的十一届三中全会指出，我国传统的经济管理体制的严重缺点是权力过于集中，应该大胆下放，让地方和企业有更多的经营管理自主权。在这一思想指导下，财政领域开始了放权让利的改革，主要是把原来集中于中央的权力下放给地方政府，将应该给国有企业的一部分权力交给企业，同时提高农民收入。

在中央和地方的关系方面，财政放权让利的主要形式是实行各种包干。自1980年起，实行了“划分收支，分级包干”的财政体制，也称之为“分灶吃饭”的财政体制。1985年起，又实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制。1988年开始，实行地方包干，主要是在原定财政体制的基础上，实行收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增、定额递增、定额补助等不同形式的包干办法。包干制财政体制给了地方比以往更大的自主权，地方能从财政收入的增长部分中得到较多的好处，这样在一定程度上解决了原有体制“鞭打快牛”的问题，有利于提高地方政府组织财政收入的积极性，从而调动了地方发展经济的积极性。地方政府由此可以因地制宜地安排本地各项支出，发挥各自的优势，有计划有步骤地发展地方社会经济和各项事业。

在计划经济体制下，政府是资源配置的主体，财政职能范畴带有事无巨细、包揽一切的特征，这种财政亦即通常所说的“生产建设型财政”。与这种财政制度相适应，当时的主流财政理论是国家分配论。这一理论强调国家是财政分配的主体，要通过以国家为主体的财政分配来调整生产关系，使生产关系与生产力相适应，促进生产力的发展。因此，以国家为主体的财政职能，一是要通过财政调控手段，调整好生产关系；二是要利用财政政策，调节生产力结构，以促进社会再生产的顺利进行。改革开放后，随着市场机制作用的逐渐发挥，国家分配论也强调通过分配和再分配环节来制导生产、消费和交换，使社会再生产得以顺利、有序、高效地运行，使市场配置资源的作用得以实现。

（三）1992年党的十四大召开到2013年党的十八届三中全会前夕

党的十四大第一次把社会主义市场经济确立为中国经济体制改革的目标模式，提出“要逐步实行税利分流和分税制”，同年中央选择天津等9个地区进行分税制试点。这标志着改革开放进入了一个新的发展阶段。

1994年的分税制财税体制改革，是适应社会主义市场经济发展的要求，朝着建立社会主义公共财政方向迈出的重要一步。分税制财政体制改革突破了“让利、放权”的传统改革思路，向构建市场经济条件下的财政运行机制迈出了关键的一步，也是我国建国以来政府间财政关系方面涉及范围最广、调整力度最强、影响最为深远的重大制度创新，在新中国财政史上具有里程碑意义。分税制改革实施后，按照税种划分收入，打破了长期以来实行的“条块分割”的行政隶属关系，增强了中央宏观调控能力，调动了地方的积极性，促进了全国统一大市场的形成，为社会主义市场经济的发展提供了有力的财政体制支撑。建立公共财政的基本思路是：按照建立社会主义市场经济体制的要求，调整和优化财政支出结构，充分体现政府满足社会公共需要的职能范围和方向，强化财政宏观调控职能，建立起较为规范的政府公共预算管理体系，促进社会经济健康稳定地发展。以此为指导，有关部门从调整政府公共支出范围、优化支出结构，改进公共预算编制方法、强化预算约束力，加强公共支出管理、推行政府采购制度等几个方面展开了公共财政制度建设。

1998年的全国财政工作会议，明确提出了建立公共财政基本框架的目标。所谓公共财政，是以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行模式，在理论上被称为“公共财政”。公共财政框架体系的基本特征是：着眼于满足社会公共需要，立足于非盈利性，收支行为规范化。

2002年11月党的十六大报告提出全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面。自此，中国的改革和发展进入了一个新的历史时期，财政改革与发展也迈入了新阶段。按照中央的有关决策部署，公共财政体系得到不断的健全和完善，取得了明显成效，已初步建立起适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体系的基本框架。除建立和巩固了财政收入稳定增长机制、财政支出进一步调整优化外，公共财政体系的建设成果还集中体现在财税体制改革不断深化、财政管理水平显著提高、财政宏观调控能力明显增强等方面。

（四）党的十八届三中全会召开至今

从1978年改革开放至十八届三中全会召开前，已有的财政改革举措大多着眼于经济层面和技术层面，在改革对象主要集中在经济领域的时期，这是一件顺理成章的事。但是当中国经济进入新常态、社会发展进入新阶段之后，深化改革面对的任务是实施经济、政治、社会、文化以及生态领域联动的改革。只有启动这种价值高度的系列改革才能促进社会主义和谐社会的发展，实现社会的长治久安。2013年党的十八届三中全会《决定》将财政的地位和作用概括为“国家治理的基础和重要支柱”，并提出“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这明白无误地表明，财税体制改革是未来很长一段时期内全面深化改革的重点内容，它是撬动全面改革的支点，是实现国家治理目标的一个内生的引擎。

党的十八届三中全会的重要论断，是我国在如何认识政府和市场关系领域的一次重大突破，也是对财政本质职能的重要回归。新一轮财税体制改革的目标是建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度，而合理的政府间财政关系是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。因此，新形势下政府间财政关系的调整既是一种必然，也是一种必需。新时期的财税改革，其目标是建立现代财政制度，即统一完整、法制规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的科学的可持续的财政制度。

二、集权还是分权：纠结的选择

作为在某种程度上反映国家权力纵向配置状况的政府间财政关系，其实质上反映着一国政治体制中集权与分权的关系问题。从1949年以来政府间财政关系的变化可以看出，这一时期我国政治体制经历了“高度集权→部分放权→部分收权”的过程，伴随着经济体制和政治体制的不断改革，政府间财政关系也在相应做出调整。其原因在于，作为直接反映中央和地方间财政分配关系的制度安排，政府间财政关系需要在理清政府和市场、政府和社会、中央与地方关系的基础上进行，而政府和市场关系、政府和社会关系的处理、中央与地方关系的处理恰恰分别是经济体制改革和政治体制改革的主要内容，因此每一次经济体制改革和政治体制改革必然导致政府间财政关系的相应改变。

在20世纪50年代，我国步入高度集中的发展道路，既是人们在饱经地方分裂之苦和战乱之伤后的自然选择，也是在较短时间内建立社会主义政治经济制度和比较完备的国民经济体系，早日缩小与发达国家差距的现实需要。但随着经济社会的发展，其抑制地方、部门和企事业单位积极性、创造性的弊端也不断显现。由此，我们于1980年开始走上部分放权的道路，以打破中央高度集中的僵化体制，更多地释放地方和企业的积极性。但与此同时，由于多种体制并存以及“一对一”谈判机制和条块分割的行政隶属关系控制，国家财政收入占国民生产总值的比重下滑，中央财政收入占全国财政收入的比重明显偏低，政府行政能力和中央政府调控能力下降，形成了“弱中央”状态。到了80年代末，甚至出现了中央财政通过各种名目向富裕的地方财政借钱度日的窘境。1994年实行的分税制改革通过部分收权，有效地改变了这一状况，极大了增强了中央政府财力和宏观调控的能力，但也出现了“跑部钱进”、基层财力不足等弊端。时至今日，我们仍在寻找一条适合我国发展状况的集权与分权、放权与收权之路。

其实，1949年以来，中国共产党就一直在思考集权和分权的关系问题。1956年，毛泽东在《论十大关系》中提出，“处理好中央和地方的关系，对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”中央与地方关系是一个充满辩证法的矛盾，“解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的自主性，让地方办更多的事情。”改革开放之后，邓小平在多个场合指出，调整中央与地方关系的总原则，就是既能保证国家的政令统一，中央能够实行有效的宏观调控，又要真正把权力下放，能保证地方因地制宜、独立自主地解决地方性的问题，发挥中央与地方的两个积极性。1995年党的十四届五中全会提出：“赋予地方必要权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力。”2007年党的十七大报告提出“必须坚持统筹兼顾”，强调要“统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调动各方面积极性”。2013年党的十八届三中全会更是把财政提升到前所未有的高度，明确了新一轮财税体制改革的路径。在政府间财政关系问题上，三中全会旗帜鲜明地提出完善中央和地方事权与支出责任划分，建立现代财政制度。

总体来看，1949年以来，我们党一直主张的是在中央集权的基础上，适度向地方分权，既维护国家统一，又充分调动地方积极性。这既与我国历史传承相关，也与世界趋势相合。从我国历史发展的脉络来看，中央政府如果失去对地方财权的支配，就不可能有效地行使宏观调控职能，进而影响到经济正常运行和政治秩序的稳定。地方财权过分膨胀，往往会偏重地方利益而忽视国家整体利益，使中央政府的号令在地方得不到切实贯彻，极易导致政治上的分裂。从国际上看，即使在法治较为完备的社会，中央或者联邦政府也都在政府间初次分配时确立对地方的财力优势，并结合实行普遍补助制度，对地方政府施政行为进行必要的控制、引导与干预。

对于我们这样一个大国而言，要正确处理好中央和地方的财政关系，就必须始终保持中央财权具有一定权威。最佳路径是：在初次分配中，中央通过控制主要税种及共享税得到大部分税收，而在再次分配中，中央通过转移支付方式加强中央权威，平衡区域差异，从而消除财政上“诸侯割据”的潜在危险。同时，我国的治理架构非常独特，是长期历史演变形成的，其特征很难用“集中”或“分散”这样的词语来描述。“中央决策，地方执行”，这是我国治理架构的基本特征。从决策来看，似乎是高度集中的，地方听令于中央；从执行来看，又是高度分权的，中央依赖于地方。在这个框架下，我国的事权划分与西方市场经济国家不同，主要是按照事权要素来划分和界定的，即把决策、执行、支出责任和监督在不同层级政府间进行划分和界定。除了国防和外交是按照事权项目划分和界定之外，其他的事权都是按照事权要素来划分的。这种不同于西方市场经济国家的事权划分方式，决定了我国事权划分改革的路径不是比照西方，而是在现有国家治理架构内进行。在这样的框架下，如何在集权与分权、放权与收权之间寻求一个适宜的尺度，打破“一收就死，一放就乱”的怪圈，既需要理论的思考，更需要实践的探索。

三、当前政府间财政关系与国家治理的不适性

与国家治理体系现代化相适应，作为在处理好政府与市场关系、政府与社会关系基础上的，对中央与地方之间财政关系的划分，政府间财政关系必须是现代化的，即应当具备规范、透明、高效、法治化等特征。但1994年实行的分税制改革虽然完善和规范了我国央地分配关系，为我国社会主义事业的发展提供了充足的财政支持，却因为受到一些客观条件制约，有些改革并没有到位。同时我国政府与市场关系、政府与社会关系也并未理顺，这必然导致政府间财政关系的不足。随着经济社会各领域的发展，当前政府间财政关系与国家治理的不适性日益显现。

一是事权和支出责任划分不明。作为理清政府间财政关系的逻辑起点，只有明晰政府间事权划分，才能以此为基础界定各级政府间支出责任，这是提高国家治理能力与效率的基本前提，也是实现财力与事权合理匹配的根本依据。但分税制改革时，未触动政府间事权和支出责任划分，而是承诺分税制改革后再来处理。当前我国政府间事权和支出责任划分基本沿袭了1993年前的格局，存在不清晰、不合理和不规范等问题。一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多。同时，从中央支出占比和中央公务员占比都明显偏小的事实来看，中央政府在很多方面并没有负担起其应该承担的管理责任，如在优化经济结构和维护全国统一市场方面就做得不够。

二是政府间收入划分不尽合理。现代、高效的财政制度要求将税基流动性强、地区间分布不均衡、年度间波动较大以及税负容易转嫁、涉及收入分配等的税种，如增值税、所得税等，划分为中央政府收入；将税基较为地域化，信息能由地方政府较好掌握的税种收入，划归地方收入。但我国地方增值税分享比例过高，不利于遏制地方追求数量型经济增长的冲动；将个人所得税累进部分的收入列入分享范围，不利于调解收入再分配和稳定地方收入。另外，地方税主体税种并未建立。最后，从当前世界各国的情况看，出于中央政府稳定经济、协调地区间均衡发展、保障国家公共安全等因素，在政府间财力划分方面逐渐形成一个共同的发展新趋势，即中央政府财力占国家总财力的比重不断提高。与之相适应，我国也应着眼宏观战略目标，适度集中中央政府财力，同时加大中央财政支出比重，建立以中央财政为全部财政收支活动的中心，增强中央政府的主导权和调控权，以适应国内外形势的复杂多变。

三是转移支付制度有待完善。一般性转移支付旨在均衡地区间财力差距，推动基本公共服务均等化，专项转移支付则侧重解决外部性问题，实施中央特定政策目标。两者具体政策目标和准入门槛的制定都应在政府间事权划分的基础上进行，但由于政府间事权和支出责任划分较为模糊，我国转移支付制度的设立与政府间事权划分相关性较弱。很多转移支付项目的设定往往是为了推进政策目标的实现，存在部分一般性转移支付项目专项化、专项转移支付一般化的特征。同时，我国转移支付还面临一般转移支付规模偏小、专项转移支付过多的问题。尽管最近几年我国对专项转移支付进行了整合，但也仅仅是小类归大类，是物理整合而不是化学整合，原有的资金规模和用途基本没有打破。

四是政府间财政关系法制建设滞后。我国宪法仅规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，并授权国务院规定中央和省、自治区、直辖市国家行政机关的具体职权划分。在这种情形下，我国政府间事权和支出责任划分的具体内容主要散见于国务院有关文件或部门规章中。由于没有明确的法律规范，各级政府往往以本级财政利益为中心，并利用政权架构中的优势，从上截留财力，向下集中财权，同时下放事权，从而形成了政府间事权与财权的“两个移动”，即：政府间的事权重心层层向下移动；政府间的财权重心层层向上移动。在财权重心上移、事权重心下移的共同作用下，往往越到基层财力和事权越不匹配。尽管设定了政府间转移支付制度，同时实行了县级基本财力保障机制建设，但在地方层面并未建立其对辖区本级以下的各级财政负责的机制，财力与事权相匹配仍缺乏确定性。

［1］刘尚希，赵大全.辖区财政：财政体制改革的构想［J］.地方财政研究，2013（10）.

［2］封丽霞.集权与分权：变动中的历史经验——以新中国成立以来的中央与地方关系处理为例［J］.学术研究，2011（04）.

［3］高培勇.市场经济体制与公共财政框架［J］.税务研究，2000（03）.

［4］贾康，赵全厚.中国财政改革 30 年：政策操作与制度演进［J］.改革，2008（05）.

［5］楼继伟.推进各级政府事权规范化法律化［N］.人民日报，2014年12月1日.

［6］吴德慧.国家治理体系和治理能力现代化的路径探析［J］.科学社会主义，2014（02）.

［7］赵云旗.论公共财政与现代财政制度之关系［J］.经济研究参考，2016（44）.