市县级区域非金融支付发展困境与监管思路

李中坚　赵大志　任天智

摘 要：非金融支付服务打破了传统银行业金融支付一统天下的局面，支付市场主体多元化，产品日趋丰富，方便了消费者选择，活跃了支付市场，但支付服务市场无序涌入、案件频发、监管缺位等弊端也迅速显现。在现有制度安排下，市县两级人民银行履行支付市场监管职责，必须转变监管思路，探索用市场化监管手段管理非银行支付机构和非金融支付市场。

关键词：非金融支付；金融监管

中图分类号：F830.46 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（1）-0062-04

非金融支付服務自诞生之日起，经历了从地下到地上、线下到线上、固定到移动的演变，打破了传统银行业金融机构垄断支付市场的局面，支付市场多元化发展，支付产品日趋丰富，既促进了支付市场快速发展，也增加了消费者选择，但在包容性增长的背后，区域支付市场无序涌入、案件频发、监管缺位等弊端也逐步显现。基层央行如何监管高度市场化的支付市场，保护消费者权益，护佑支付市场的健康发展，防范区域性支付风险，成为现实而紧迫的任务。

一、市县级区域非金融支付业务发展状况

根据《国务院办公厅关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》精神和甘肃省的统一部署，中国人民银行武威市中心支行牵头对辖内支付市场进行了联合清理整顿。清理中发现，由于市县级区域非银行支付市场的无审核准入，使监管者很难掌握辖内开展第三方支付业务的非银行支付机构情况。从市场调查和相关数据看，在武威辖区开展第三方支付业务的非银行支付机构共有19家。其中，银联商务、通联支付与当地人民银行有较为正常的监管关系，其它17家支付机构均以代理商形式开展支付业务，无工商登记，无展业报备，无联系方式。截至2016年7月末，武威市非金融支付机构发展特约商户数量为5147家，较年初增长9.8%，占全市商户总量的48.97%；布放POS机具总量为5536台，较年初增长8.24%，占全市机具总量的49.98%；2016年1-7月累计交易银行卡收单业务笔数714661万笔，交易金额364691万元，分别占全市银行卡收单业务总量的31.89%和48.17%。据支付业务经营者反映，由于支付业务申请门槛低、投资少、收益期长、操作简单，越来越多的个体经营者涌入代理人市场，有近两倍于银行机构，占据一半收单市场的支付机构基本处于无序迅猛发展状态。

二、市县级区域支付市场特征

（一）市场无序进入。随着支付服务市场的快速发展，受新业态利润增长快的诱惑，大量的电脑公司（门店）、手机店甚至房屋出租者，纷纷转而开展第三方支付业务。截至2016年7月底，被调查的19家经营支付业务的机构均有固定的办公场所，其中，9家有工商营业执照（营业范围无支付项目），10家无任何经营证照，以自然人身份开展业务，17家机构没有与人民银行颁发《支付业务许可证》的合法非银行支付机构签订代理协议，非法人进入市场现象比比皆是，无法追踪其上线是几级代理，开展业务所需的POS机、手刷设备等都是通过熟人兜售、市场人员推销、互联网联系购买，灌装应用软件后销售。

（二）业务层层转包。依据清理结果，可以将支付业务经营或代理的方式大致分类为：一是设立业务部，由支付机构驻省分公司管理，如银联商务、通联支付等；二是“加盟店”式代理，即有意从事第三方支付业务的机构与上家支付公司签订代理协议，并交2-5万元代理保证金后，在一定范围内代理支付业务经营；三是“入职申请表”式代理，以支付机构名义发展下线，要求填写入职申请表，收入与售出POS机具和业务量挂钩，获得利润分成；四是直销兜售，业务人员以支付机构的名义来武威销售POS机具，发展业务。无论哪种代理方式，在具体经营过程中，都不同程度地存在转让转包问题。由于下游承包公司（代理）普遍没有资质，在拓展商户时重视利益，轻视甚至忽视风险管理，违规违法行为频繁发生，社会影响较为恶劣。

（三）机具管理失控。一些支付代理机构为迅速扩大市场，对特约商户的拓展、回访跟踪和终端巡检等不到位，未真正落实特约商户实名制，特约商户和机具管理形同虚设，没有严格按照相关规定管理商户，导致设备高费低套、商户违规移机、私自转让、套现等风险隐患频发。4月份，某支付机构退出甘肃市场，人行武威中支对11户特约商户进行上门清理，其中有8户由于层层转包没有找到商户，其余3家客户终端登记资料、工商注册登记资料严重失实。

（四）支付案件多发。由于第三方支付市场准入方式五花八门，监管者法律依据空白，管理手段缺失，导致支付结算领域风险事件频发。部分非银行支付机构法制、合规意识淡薄，内控制度落实不到位，违规跨区域安装或兜售移动POS设备、以价格战的方式恶性竞争、不及时清算甚至截留清算资金等问题十分突出。从武威市的情况看，非法支付机构的设立、违规疑似套现、银行卡诈骗、电信诈骗等案件时有发生，2016年以来，发生支付案件37起，涉案金额1209.8万元，给社会公众财产带来损失的同时，扰乱了辖区正常的金融秩序，影响社会稳定。

（五）市场监管乏力。一是高度集中的非银行支付机构市场准入、退出管理与支付市场属地监管矛盾突出。人行市县级支行在市场监管或授权进行市场监管时，往往对辖区市场经营者及其经营地点、产品、联系方式等要素难以获悉，有时候明知有些支付服务违规，甚至有消费者投诉欺诈，也缺乏明确的法律依据予以处置，只能通过联合执法形式，借助公安、工商力量予以取缔。法律依据和监管手段的缺失，致使基层央行无力履行属地监管职责。二是大部分非银行支付机构分公司管理缺位现象比较突出。与外包服务机构合作时，对合作对象尽职调查不全面、不系统，看重合作者营销能力和客户群体，轻视相关资质、专业能力和从业经验。调查发现，支付机构除在机具安装时对商户进行必要的操作培训外，基本没有履行商户检查责任，对特约商户经营状况、机具管理与使用、业务系统安全性等心中无数，内部管理薄弱，风险意识淡漠，业务开展不规范，展业和终止业务随意。“无力监管”和“无视监管”，导致支付市场无序竞争，乱像丛生。

三、原因分析

制度缺陷、利益诱导、监管缺失是市场混乱的主要原因。对非银行支付机构及其业务的监管主要依据是中国人民银行于2010年颁布的《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行[2010]2号令）及细则等规定，配套制度大多数是以办法、实施细则等形式下发，法律约束效力层级较低，使基层行对非金融支付机构缺少有力的抓手。支付市场广阔的发展前景，使得支付机构不惜损害产业长远发展争夺客户资源。一些支付机构放松对外包服务商审查，降低外包服务门槛，不严格审核代理机构申请资料，有的代理商仅用2000元购买20台POS机具就可以开业，有的把购买到的机具分包给亲戚朋友帮助销售。一些支付机构开展银行卡收单业务时钻政策空子，随意套用MCC码，篡改交易信息，甚至纵容套现行为，给市场健康发展带来风险隐患。一些机构依法经营意识淡薄，违反银行卡收单业务管理基本要求，特约商户准入管理不规范、商户实名制落实不到位、未严格审核特约商户营业执照等证明文件，导致虚假商户、套码、移机情况多发。一些机构为了抢占客户资源，违规降低刷卡手续费标准，随意布放移动POS机具，开展低价竞争，恶意排挤经营规范的收单机构，扰乱收单市场秩序。非银行支付业务发展不断电子化、网络化，可以不在业务拓展地区开立清算账户和设立分支机构，致使基层人民银行难以及时掌握支付机构的入市展业情况。

四、加强市县级支付市场监管的对策思路

支付业务在本质上具有金融属性，支付机构也不同于一般的工商企业，属于高风险行业，在业务发展的同时必须同步加强风险管理。在实践中我们探索的监管思路是：法律先行，系统支撑，自律与监管相结合，以市场化手段规范和管理非金融支付服务市场。

（一）完善非金融支付服务法律体系。尽快完善法律监管框架，使监管内容涵盖支付机构组织、支付服务和交易等方面，提高非金融支付机构监管工作的立法层次，将相关部门规章、规范性文件提升为法律条款，尽快建立适合我国国情的支付机构监管法律体系。

（二）建设非银行支付机构监管系统。建设非银行支付机构监管系统，实现监管信息共享，实施全方位监管。一是严把非银行支付机构准入、退出关。将该系统与公安部门公民身份验证和工商部门登记注册系统相联，实现法人（非银行支付业务经营者）身份联网核查。二是有《支付业务许可证》的合法非银行支付机构将签约外包（代理）机构（商）信息上传到该系统中，便于基层人民银行对代理机构（商）资质核实。三是银联及时将所有非银行支付机构分区域展业情况向系统推送，人民银行基层分支行根据系统数据按属地监管原则对非银行支付机构展业情况进行跟踪监管。四是根据非银行支付机构展业情况，基层人民银行向非银行支付机构总部（公司）发出监管函，法人支付机构应予积极配合，上下联动，联合整治，共同规范第三方支付市场。

（三）探索适应新形势的市场化监管手段。国务院2016年“放、管、服”改革工作要点指出，要继续加大放权力度，加快构建事中事后监管体系，推进市县两级市场监管领域综合行政执法改革，强化基层监管力量，落实监管责任。按照国务院和人民银行监管改革思路，市县两级行履行支付市场监管职责，就必须转变监管思路，探索市场化监管手段。

1.建立支付市场进入信息收集机制。在淡化机构监管的前提下，加强支付机构事中事后监督，首要任务是如何解决监管者与市场参与者信息不对称的问题。

（1）设立信息收集管理平台。利用互联网搜索引擎，通过微信、QQ等公众网络平台寻找辖区开展支付业务的代理机构（商），订阅地方平面媒体，定期搜集广告，掌握进入本地市场的支付机构信息。

（2）建立同业监督制度。制定区域性同业监督办法，充分利用银行业金融机构、合规第三方支付机构市场营销人员贴近市场、了解市场的优势，要求其以一定的形式报告展业过程中发现的、新进入市场的非金融支付机构情况和动态。

（3）建立机构信息查询制度。人民银行通过一定方式向社会公布正规非银行支付机构名录，允许消费者向监管机构查询支付机构合法性信息，反馈支付机构经营中的问题，鼓励社会公众参与市场监督，投诉违法行为。

2.建立非银行支付机构风险分类管理机制。随着入市机构数量增多，传统的监管方式已经不适应监管要求，监管部门应引入大数据设定风险评估指标，定期对支付机构进行风险评估分类，针对不同风险的机构，采取不同形式的监管，低风险机构宜采取走访、调查、询问等方式，高风险机构应采取全面深入的现场检查。

3、建立支付市场稽查机制。成立支付市场稽查大队，根据支付信息管理员提供的支付机构合法性审查信息，快速查处非法运营的支付机构。支付管理部门根据工作需要和市场运行状况，组织对支付机构合规经营情况检查。根据非银行支付机构的风险评估结果，分别采用部门内联动、跨部门联动、区域联动等监管组织模式，对非法进入支付市场的机构予以取缔，必要时采取法律措施。

4、建立省市县三级联动机制。根据属地备案原则，人民银行副省级以上城市中心支行建立备案支付机构信息通报制度和市县市场进入告知制度，要求支付机构省级分公司将进入市县市场基本情况告知当地人民银行，便于当地人民银行根据经营情况和市场反应，实施市场监管。人民银行市县支行也要及时向上级行报送当地支付机构合规经营情况，以利于上级行及时掌握，采取措施防范风险。

参考文献

[1]非金融机构支付服务管理办法（中国人民银行令[2010]第2号）[G].2010。

[2]非金融機构支付服务管理办法实施细则（中国人民银行公告[2010]第17号）[G].2010。

[3]国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知（国发[2016]30号）[G].2016。

[4]银行卡收单业务管理办法（中国人民银行公告[2013]第9号），2013。

[5]中国人民银行办公厅关于加强非金融机构支付业务监督管理工作的指导意见（银办发[2011]33号）[G].2011。

[6]中国人民银行关于加强银行卡业务管理的通知（银发[2014]5号）[G]. 2014。

[7]中国人民银行关于加强银行卡收单业务外包管理的通知（银发[7015]199号）[G].2015。

Abstract：Non-financial payment services have broken the situation that the whole financial payment business is controlled by the traditional banking industry. The diversification of the payment market and increasingly rich payment products provide convenience for consumers to make a choice and make the payment market active. However， the disorder influxes of the payment service market， frequent occurrence of illegal cases and lack of regulation have been happening quickly. Under the existing institutional arrangement， in order to fulfill their regulatory duties of the payment market， it is necessary for municipal and county-level sub-branch of PBC to transfer regulation ideas， to be centered around ideas of “streamlining administration and delegating power， combination with delegating power and strengthening regulation， and optimizing service”， and to explore to apply the market regulation methods to manage non-bank payment institutions and non-financial payment market.

Keywords： non-financial payment； current situation of the development； regulation idea

責任编辑、校对：陈参军