不断完善我国普惠金融体系

白鹤祥

我国普惠金融发展十年来取得了重大进展，多层次的普惠金融供给体系基本形成，弱势群体金融服务不断提升，金融服务覆盖率明显提高，互联网金融、移动金融等新型金融业态成为普惠金融发展的新生力量。然而，金融排斥问题仍在一定程度上存在。“十三五”期间，建议加强普惠金融发展顶层设计；构建普惠金融指标体系；利用数字技术推动普惠金融发展；加强金融知识普及和金融消费者教育；建立差别化监管制度，引导各类金融机构主动提供普惠金融服务。

一、中国普惠金融取得重大进展

一是多层次的普惠金融供给体系基本形成。目前我国金融业逐步形成了商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融相互补充、相互协作的金融组织体系。城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行和村镇银行等中小金融机构发展迅速，金融供给主体的多元化、差异化大大增加了金融服务的有效供给。统计资料显示，截至2015年末，全国共有133家城市商业银行、859家农村商业银行、71家农村合作银行、1373家农村信用社和1311家村镇银行；民间资本逐步进入银行业，第一批试点5家民营银行全部获批开业，形成了银行业竞争新格局；全国共有小额贷款公司8910家以及银监会批准设立的农村资金互助社49家，多业态的中小微金融组织不断发展，进一步细分了金融服务领域。

二是弱势群体金融服务不断提升。近年来，人民银行在实施稳健货币政策的同时，更加注重窗口指导和信贷结构调整，鼓励和引导金融机构更多地将信贷资源配置到“三农”、小微企业等重点领域和薄弱环节。2015年末，我国金融机构本外币涉农贷款余额为26.4万亿元，增长11.7%，占各项贷款的比重为27.8%；本外币农村贷款余额21.61万亿元，增长11.2%；农户贷款余额6.15万亿元，增长14.8%；小微企业人民币贷款余额17.39万亿元，增长13.9%，比同期大型和中型企业贷款增速分别高2.7个和5.3个百分点；新增小微企业贷款占同期企业新增贷款的38.1%，比同期大型企业和中型企业增量占比分别高3.7个和10.6个百分点。

三是金融基础设施建设不断完善。人民银行持续推动金融机构改善农村支付服务环境，在农村发放银行卡、布放转账电话、推广小额助农取款服务、建立农村缴费服务站，有效地将金融服务引进村、落到户，较好地破解了农村没有金融网点、村民难以享受金融服务的难题。截至2015年末，我国农村地区拥有助农取款服务点99.75万个，覆盖村级行政区53.49万个，村级行政区覆盖率超90%，村均拥有量为1.8个。全面推进中小企业和农村信用体系建设，接入系统的机构数量覆盖全国信贷市场。截至2014年底，企业和个人征信系统分别接入金融机构1724和1811家；为小贷公司、融资性担保公司和村镇银行等小微机构开辟互联网接入征信系统新渠道，2014年新增接入企业和个人征信系统的小微机构分别为982家和1032家；为1969万户企业和组织、8.57亿自然人建立了信用档案，其中包括250万户小微企业和1.6亿农户。

四是金融服务覆盖率明显提高。根据IMF对全球191个经济体的金融可获得性普查（Financial Access Survey，FSA）结果，2014年我国商业银行网点密度处于国际中游（第89位），ATM密度（每千公里数量）处于上游（第38位）；每千成人中在商业银行有存款和每千成人中从商业银行借款的人数处于国际上游（分别为第69位和22位）。世界银行《全球金融包容性数据库》数据显示，中国的账户普及率在2011～2014年间有显著增长，由64%上升至79%，拥有账户的成年人增加了1.8亿；在最贫穷的40%成年人中账户普及率上升了26个百分点，而在最富裕的60%成年人中只上升了8个百分点。

五是金融消费者权益保护体系初步建立。2011年以来，“一行三会”相继了成立了金融消费权益保护机构，积极探索金融消费权益保护模式，开展形式多样的金融知识宣传和教育活动，不断提高人民群众的维权意识、风险防范意识和自我保护能力。人民银行建立了以“金融消费权益保护信息管理系统”为主干、“www.12363.org金融消费权益保护互联网站”和“12363金融消费权益保护咨询投诉电话”为两翼的金融消费权益保护信息管理平台，快速有效处理金融消费者投訴；每年在“3·15国际消费者权益日”和9月“金融知识普及月”期间组织开展不同主题的金融消费者知识宣传活动，持续加强金融消费者教育，全面推动提升金融消费者素养。

六是互联网金融、移动金融等新型金融业态成为普惠金融发展的新生力量。我国互联网和移动通讯技术的日益成熟和广泛使用，尤其在农村地区的快速普及，为互联网金融发展提供了基础条件和市场空间。2015年末，中国网民规模达6.88亿，互联网普及率达到50.3%，其中农村网民数量占比28.4%。从互联网介入使用设备情况看，手机上网使用率最高，为90.1%。截至2015年末，农村地区网上银行开通数累计3.56亿户，当年业务笔数105.46亿笔，金额150.44万亿元；手机银行开通数累计2.76亿户，当年业务笔数31.49亿笔，金额13.68万亿元；电话银行开通数累计1.81亿户，当年业务笔数2.49亿笔，金额4429.26亿元。

二、金融排斥制约了普惠金融发展

金融排斥是世界各国普惠金融发展面临的普遍问题。我国金融排斥现象主要表现为以下几个方面：

机会排斥（access exclusion），是指由于地理位置偏远导致部分社会群体没有机会享受金融服务。我国幅员辽阔，地貌复杂多样，大部分农村分布在偏远地区，基础公共服务设施建设落后，导致农村地区金融机构种类单一且数量不多，保险类和证券类机构很少或几乎没有在广大农村地区设立经营网点。从银监会发布的《2012农村金融服务图集》和相关数据来看，全国农村地区银行每万人网点覆盖度为1.3个，有15个省（市）农村地区的银行网点覆盖度低于全国平均水平，其中西部地区省（市）有7个，分别是广西、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏和重庆。北京、天津、上海和重庆市城镇地区每万人网点覆盖度是其农村地区的2.1～3.3倍。这反映出我国金融排斥的层次分布特征：西部欠发达地区金融排斥程度高于东部发达地区，农村金融排斥程度高于城市。

市场排斥（marketing exclusion），是指金融产品销售和市场定位将部分社会群体排斥在金融服务之外。除了少数农村金融机构从事或者代理债券及保险类金融产品业务之外，涉农金融机构的业务市场定位和营销取向在逐渐从农村转向城市，在服务对象方面也是重点开发城市优良的大客户、行业垄断性客户、城镇高收入群体客户，贷款投放也从以农业为主转变到了以工商业为主。即便是在大多数地区保留了县级分支机构，但由于实行严格的贷款权限控制，这些分支机构普遍只存不贷，农村金融市场的严重萎缩甚至是“空洞化”，直接削弱了金融支持农村经济发展功能。“十二五”期间，我国农村（县及县以下）贷款增速持续下滑，五年增长率分别为24.7%、19.7%、18.9%、12.4%和11.2%。《中国家庭金融调查报告2014》数据显示，无论是家庭股票账户持有比例（11.1∶0.4）、家庭基金持有比例（5.6∶0.4）、家庭债券持有比例（0.9∶0.2）还是家庭银行理财产品持有比例（3.4∶0.2），城镇均远高于农村。

条件排斥（condition exclusion），是指一些特定的金融限制条件将部分社会群体排斥在金融服务对象之外。由于贷款农户少，农村金融机构不仅没有建立起全面、系统的农民个人信用档案，而且农民也难以提供证明自己信誉和还款能力的有效资信；在农民缺乏可抵押的资产（即便是抵押的房屋，也难以处置变现）的情况下，金融机构即便向农民发放担保贷款，农村中也很难找到有担保能力并愿意为农民贷款承担保证责任的担保人。小微企业融资困难的一个重要原因则是企业的相关财务指标、信用指标和盈利指标不符合银行授信条件，难以获得银行的抵押贷款。在直接融资渠道方面，国外普遍通过风险投资市场、创业板市场来为中小企业提供融资服务。但在我国，创业板更多的是针对高科技性质的中小企业，且市场准入门槛较高，大量小微企业无法满足其基本要求。在这种情况下，内部融资和寻求民间金融资本成为小微企业的主要融资方式。民间融资的成本很高且风险较大，使得广大小微企业依旧难以摆脱金融排斥的现状。

价格排斥（price exclusion），是指难以负担的金融产品价格将部分社会群体排斥在金融服务之外。农村金融机构对农户的金融需求具有较强的价格排斥。比如，在人民银行放宽对农村信用社的贷款利率上限后，不少地区农村信用社往往将贷款利率一浮到顶，大部分地区农村信用社执行上浮利率的贷款比重在90%以上。显然，如果农户急需获得贷款，只有支付自己不愿甚至是无能力承受的资金价格。根据人民银行某分行对辖区101家农村信用社的调研，2011～2014年农户贷款平均利率分别为10.52%、10.51%、10.32%和10.11%，分别高于本省金融机构同期全部贷款平均利率2.58个、2.35个、2.89个和2.52个百分点。

自我排斥（self-exclusion），是指由于害怕被拒绝或者由于心理障碍而导致部分社会群体将自己排斥在正规金融服务范围之外。根据《中国家庭金融调查报告2014》有关数据，全国家庭的正规信贷可得性为41.1%，城镇家庭正规信贷可得性为51.7%，农村家庭仅为27.3%。家庭需要生产经营贷款但未申请的原因，农业、工商业家庭中因估计贷款不会被批准而没有申请的比例最高，分别为59.2%、46.7%；觉得申请过程麻烦而未申请的家庭占比次之，分别为24.3%、34.9%。不难发现，对获得贷款信心不足是导致有贷款需求家庭未申请贷款的首要原因，贷款过程繁琐是影响贷款意愿的第二重要原因。民间借款成为家庭负债的主要来源。在家庭负债结构中，超过60%的家庭选择了民间借贷，其中农村家庭参与民间借贷比例达43.8%，高于全国平均水平（34.7%）和城镇水平（27.2%），反映出了我国家庭尤其是农村家庭金融抑制严重，民间借贷成为家庭融资的补充渠道。

三、未来我国普惠金融发展的重点

一是加强普惠金融发展顶层设计。《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》的出台，确立了未来5年我国推进普惠金融发展的指导思想、基本原则和发展目标，在普惠金融发展史上具有里程碑意义。从相关国际组织和其他国家的经验看，在国家层面构建普惠金融战略规划的同时，还专门成立了“普惠金融委员会”或在中央银行内部专门设立普惠金融部门。目前我国没有建立相应的组织领导体系，推进普惠金融的职责相对比较分散，缺乏有效的制度法律体系和协调沟通机制。对此，应深入推进金融改革，构建普惠金融组织框架的顶层设计，明确普惠金融发展的长远目标，完善相关法律法规，消除制度障碍，构建“全覆盖、低成本、可持续”的普惠金融体系的建设蓝图。

二是构建普惠金融指标体系。客观评价普惠金融发展进程是制定政策和推进工作的基础。许多国家和国际组织积极研究设计全球层面的普惠金融指标，比如IMF、普惠金融联盟（AFI）、芬玛克信托（FinMark Trust）等主要从正规金融服务的可获得性、使用情况等维度设计普惠金融指标；世界银行开发了全球普惠金融核心指标，从银行账户使用以及储蓄、借款、支付、保险等方面来评估和监测普惠金融情况。我国应积极借鉴国际经验，建立跨部门工作组，在整合、甄选目前普惠金融管理数据的基础上，设计形成包括普惠金融可得情况、使用情况、服务质量的统计指标体系，及时、动态地反映我國普惠金融发展情况。同时，鼓励各地从实际出发，根据当地特色增选指标，建设更加全面、丰富的普惠金融指标体系。

三是利用数字技术推动普惠金融发展。随着我国移动互联网技术的快速发展，通过数字手段提升金融服务的可获得性成为我国普惠金融发展的新方向。截至2015年末，中国手机用户总数达13.06亿户，其中移动互联网智能终端设备活跃数达8.99亿，而且继续保持迅速增长态势。“十三五”时期，应进一步重视数字技术在金融服务中的应用，积极推动数字普惠金融发展。鼓励金融机构与互联网企业开展合作，丰富数字金融产品，创新普惠金融服务方式，探索运用互联网技术手段开展远程客户授权，实现贷款的线上申请、审批和放贷。同时，借鉴国际经验，研究制定数字普惠金融的监管标准，实现普惠金融发展与金融风险防范的均衡性。

四是加强金融知识普及和金融消费者教育。国际金融危机的教训使世界各国（地区）和国际组织意识到开展金融消费者教育的重要性，很多国家设立专门的金融教育机构，组织专门力量，通过多种方式开展金融知识普及和教育工作。如英国2010年成立消费者金融教育局（一年后更名为货币咨询服务公司），独立、系统、全面地组织开展消费者教育工作。可以借鉴发达国家或地区的做法，成立专门机构负责金融消费者教育，制定金融知识普及国家战略。制定完整的金融消费者教育体系，将金融知识教育纳入义务教育课程内容，作为高中、大学选修课程。针对不同人群，开展有针对性的金融教育，特别是特殊弱势群体和生活贫困人群，帮助他们选择合适的方式合理支配收入。

五是建立差别化监管制度。营造一个让金融机构实现商业可持续的政策环境，是普惠金融发展的重要前提。国际上呼吁建立“比例监管”（Proportional Supervision）体系，也称“分类”或“有差别”的监管框架。我国为支持普惠金融发展，在现行金融监管和宏观调控政策中已经设计了一些差异化扶持措施，但是，针对目前欠发达落后地区和社会薄弱环节金融服务不足的情况，监管部门还应积极探索普惠金融差异化的监管技术和制度，在金融机构准入条件、注册资本、银行信贷规模限制、存款准备金率、再贷款利率、信贷产品贴息水平、资本市场上市融资条件、政策性农业保险、针对特定产品和服务（如小微企业和“三农”）等方面考虑建立更加带有倾斜性安排的“特惠机制”，通过宽严相济的差别化监管，引导各类金融机构主动提供普惠金融服务。

责任编辑、校对：杨振峰