基于分类管理的民办教育差异化扶持政策探究

朱爱国

【摘 要】实行分类管理、差别化扶持的政策体系，是新形势下国家大力发展民办教育的政策趋向和重大战略。本文分析实行分类管理的必要性，提出在财政、土地、税收、收费、财务管理等方面，分别配套有区分度的政策体系，力求在教师社保、筹资融资、产权流转、回报奖励等敏感性问题上实现政策突破，以给予非营利民办学校（组织、机构，下同）更大力度的扶持提升，营利民办学校更多办学空间，扩大优质教育资源供给总量，提高教育总体水平。

【关键词】民办教育；分类管理；差异扶持；政策探索

【基金项目】本文系教育部2015年度重点课题“引进社会资本进入教育领域政策设计研究”（项目编号：2015EA08）的阶段性成果。

中图分类号：G520.1 文献标识码：A 文章编号：1671-0568（2017）04-0046-04

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确要求，“建立分类管理、差异化扶持的政策体系，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”。这是新形势下国家发展民办教育事业的重大政策。分类管理是前提，差异化扶持是手段，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务是目的。也就是说，将按照非营利性和营利性两种性质确定民办学校类型，在财政、税收、土地等方面实行差异化扶持，突出对非营利性民办学校支持的政策导向，引导民办学校为社会提供更多优质的公益性教育产品和服务，努力满足人民群众多层次、多样化的教育需求。

一、实行分类管理是落实差异化扶持政策的基点

目前国家民办教育政策有三大重点，分类管理、财政资助以及落实办学自主权，其中“分类管理”最为核心，有牵一发而动全身的效果。实行分类管理，就是要把民办教育重新弄得眉目清晰一些，再给予差异化扶持。要做到分类管理，应解决为什么要“分”、怎么“分”、“分”的依据三个问题。

1. 为什么要分

教育部统计数据显示，截至2014年，全国共有各级各类民办学校15.5万所，专任教师300万人，在校学生4301.9万人。在校生在相应学段的占比约为：学前教育53%、小学7%、初中11%、中职11%、普通高中10%、高等教育23%。民办教育在国民教育体系中已成为一支重要力量。

但是这么庞大的一个办学主体，由于政策法规的缘由，其法人属性一直处于模糊地带，并因此衍生出诸多问题，严重制约了民办教育的发展。《民办教育促进法》规定，民办教育事业属于公益性事业，与公办学校具有同等的法律地位；同时又规定，民办学校是民办非企业法人单位，是不以营利为目的的社会组织。现实中，民办学校属于非国有资产举办，不能登记为事业单位；而民办学校一般属于非经营性的，不应该登记为企业法人。这种非公办、非企业的“两非”组织属性，并没有真正明确民办学校的身份。

政策的抵牾，造成的后果是没有与之相对应的配套政策，无法落实与公办学校享有的“同等法律地位”。民办学校有的方面执行了企业法人的政策，如教师养老保险一般执行的是企业职工养老保险政策；有的方面执行了事业单位法人的政策，如融资贷款中资产不得抵押；有的方面又制定了专门的办法，如《非营利组织会计制度》，感觉随意性比较大。

更为严重的问题是，这种模糊的法人属性，成为束缚民办教育发展的绳索。民办学校既无法享受公办学校享有的税收、土地划拨、财政补贴等优惠，又要像企业一样缴纳营业税、企业所得税等。这样就不可避免地抑制了投资者的积极性，阻碍了社会资本进入教育领域。

分类管理是完善民办教育管理体制、促进民办教育持续健康发展的根本举措，也是私立教育发达国家的普遍做法。现实中，许多民办学校举办者有不同诉求，民办学校发展也呈现不同的趋势，有的学校完成了办学积累，走上了捐资办学之路；有的发展得相当成熟，初步体现了向“公益性”回归；有的还处于滚动发展阶段，尚未脱离生存危机。只有在分类登记、分类管理的基础上，分别就财政支持、税费优惠、土地政策和投资回报等改革要素制定配套政策，形成科学合理、有区分度的政策体系，才能使各办学主体各得其所。

再者，目前新建的民办学校比较少，实行分类管理主要针对先前多年积累下来的民办学校。当时国家为了弥补公办教育不足，以比较模糊的法律界定民办教育。现在整个教育和产业进行结构性转型，如果不清晰界定民办教育的类别，则前进的路将会没有路标。

2. 怎么分

一般说来，对民办学校，分非营利性和营利性两种性质，由投资主体自主选择，分别执行相关政策，接受相应监管。非营利性民办学校依法由民政部门按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性民办学校依法由工商行政管理部门按照企业法人进行注册登记。民办教育培训机构一般确定为营利性，如要选择非营利性的，由登记管理部门依法审核并确定。法人属性一经确定，没有特殊理由，一般不予更改。这就改变了过去民办学校既享受不到公办学校的优惠政策，又要按企业缴纳相应税费的问题。

这样分的意义：一是有利于构建民办学校差别化扶持的政策体系，满足教育的公益性属性和多样化需求。二是有利于对民办教育培训机构进行有效管理。过去，由于民办非企业法人属性是公益性的、非营利性的，不少教育培训机构在实际运营中，有的变相获取利润，教育管理部门无法有效监管。分类管理后，民办教育培训机构一般被确定为营利性，到市场监管部门登记企业法人，改变过去民办教育机构营利和非营利混淆的现状，他们可以光明正大地获取利润。三是有利于对教育信息咨询公司进行有效监管。通过分类登记，把一直从事非法违规办学的教育信息咨询公司“扶正”为正规的教育培训机构。教育信息咨询公司如果要申请举办营利性的教育培訓机构，可以在办理教育行政许可后，重新到市场监管部门登记企业法人，依法理直气壮地开展经营性教育培训活动。

在分类登记的过程中，要注意三个方面的政策突破。一是选择企业法人的民办学校在登记中，社会资产的剥离及管理存在困难。按照《民办教育促进法》规定，民办学校退出办学时，其资产属于社会所有。因此，选择企业法人的民办学校，办理“民非”变更为“企业”的法人手续时，如何切割社会部分的资产，成为一个难以决断的问题，需要政策突破。二是民办学校原始累计投入错综复杂，如何对其产权进行明晰，是个复杂的过程，也涉及举办者的切身利益，需要一项灵活又不失原则的操作细则。三是如何完善民办学校对外投资的财务规范，规避民办学校的办学风险，需要合理确定政府对民办学校财务监管的界限。

3. 分的依据

区分民办教育的营利性与非营利性，是民办教育制度建设的逻辑起点。判断民办学校营利性与否，主要看办学结余资金或净资产的归属。结余资金或净资产全部或部分归属投资者所有，就是营利性学校；归学校法人所有，全部用于教育事业或类似的公益事业，就是非营利性学校。无论是营利性还是非营利性学校，都要回归教育的公益性属性。

公益性是教育的基本属性。教育是公共产品或准公共产品，公办学校和民办学校都是这类公共产品的提供者。无论是民办学校，还是公办学校，课程内容、师资标准、教育质量标准、教育评价方式等都一样；区别在于举办主体不同，公办学校由政府出资举办，民办学校由社会出资举办。举办主体不同，不会改变教育的公益性。同时，无论营利性与非营利性，都不改变教育属于公共产品的属性，教育的公益性与营利性没有矛盾。因此，对民办教育实行分类管理，有利于满足教育的公益性属性和多样化需求。

特别是在经济发展新常态下，大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”的新形势，为民办教育改革发展提供了新的发展机遇。国家鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展，前提是必须加强党对民办学校的领导，全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，坚持立德树人，培养德智体美全面发展的中国特色社会主义事业建设者和接班人。

二、根据民办学校分类性质实行差异化扶持政策

分类管理是促进民办教育发展的一个“根目录”性质的问题。将民办教育分类，是为了在公共资源配置、队伍建设、招生收费、产权明晰、投资融资、财务管理等方面，有针对性地配套有区分度的政策体系。由此，对非营利的民办学校给予更大力度的扶持提升，对营利的民办学校给予更多办学空间。

1. 财政扶持

对非营利性学校，财政可按学校不同的类别，以差额补助、定额补助、项目补助等多种形式给予资助；对营利性民办学校主要给予办学效益的专项奖励和教师的社保补助，但是以购买服务的形式体现。对因政府投资不足需要向民办学校购买义务教育学位的，与公办学校享受同等的财政保障政策。

2. 税费优惠

非营利性民办学校与公办学校享有同等的税费优惠政策。营利性民办学校按照市场机制自负盈亏，其中营利性民办学校提供学历教育劳务所得的收入，5年内可免征营业税，企业所得税由税务部门先征缴后再予以返还地方所得部分。

3. 土地供给

非营利性民办学校可以行政划拨方式提供土地使用权，原来以出让方式获得的土地，政府应当给出资者以合理的补偿。营利性民办学校原则上以有偿出让方式供地；原来以行政划拨方式供地的，对土地价值要进行评估，出让金可以由举办方一次性支付，也可以留作国有债权保留。

4. 招生收费

非营利性民办学校收费，实行政府指导价下的备案制，并通过市场化改革，逐步实行市场调节价；营利性民办学校实行市场调节价，具体收费标准由民办学校自主确定。政府依法加强对民办学校收费行为的监管，把收费纳入民办学校信息公开范围，实行阳光收费。

5. 金融信贷

民办学校的收费权、办学权、知识产权、著作权、商标权都可以用于质押，非营利性民办学校的非教学设施可用作抵押，营利性民办学校的设施可作抵押。

6. 会计制度

非营利性民办学校执行事业单位财务会计制度；营利性民办学校执行企业单位财务会计制度。

7. 回报奖励

非营利性民办学校可从办学结余中提取一定比例的经费，用于奖励出资人。营利性民办学校，出资人依法享有相关产权与经济收益，按市场机制获取利润。

三、落实差异化扶持政策需要解决敏感性问题

要使分类管理、差异化扶持政策落地生根，必须稳妥解决投资者关心的教师社保、产权收益、筹资融资等敏感性问题，使各种利益主体各得其所，各种能量充分释放。

1. 创新教师保障机制

教师参加社会保险“双轨制”一直是困扰民办教育健康发展的“老大难”。目前，公办学校老师属国家事业单位编制，民办学校老师则为企业员工，民办学校老师购买的是企业养老保险，比公办学校老师购买的事业单位养老保险，缴费高且退休后工资差别很大。

一位民办教师，在养老保险方面，参加企业社会保险跟参加事业单位社会保险有很大不同？简单算一笔账：参加企业养老保险，一个老师参保缴费满20年后退休，养老金能拿到你退休前工资的36%；参加事业单位保险，同为20年后退休，养老金能拿到你退休前工资的70%以上。如果缴纳30年后退休，按企业保险的能拿44%，按事业保险的几乎是100%，两者相差一倍以上。

然而，受制于民办学校的身份，现实中民办教育举办者为教师办理事业单位社会保险很难。要突破这个难题，改变这种局面，一方面需要国家层面加快作为事业单位的公办学校的人事制度改革；另一方面也需要破解公民办学校人事制度的“双轨”制，尽早实现作为学校教师的制度性“并轨”，消除公民办学校教师的制度性不平等政策。也就是说，按照教师的职业身份而非其所供职单位的属性来提供社会保障。不管是非营利性的民办学校还是营利性的民办学校，教师不论在哪一种类型的学校教书，都享受事业单位教师的同等待遇，对符合条件的专职教师参照事业单位人员标准，享受养老、医疗等社会保险。

具体做法可为：凡取得相应教师任职资格、參加人事代理、并从事相应教育教学工作的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，享受与公办学校教师同等的退休费、住房公积金、困难救助等待遇；并提高教师在职期间缴费标准，退休后由社保基金单轨支付退休金，确保实现退休待遇的一致。

2. 拓宽筹资融资渠道

根据我国现行法规，民办学校的校舍和操场等固定资产是公益资产，无法进入银行的抵押物行列；同时民办学校作为民办非企业的法人单位属性，不以营利为目的，不能获取回报，难以获得银行贷款。大部分民办学校主要是通过办学者投入、学费收入、民间融资进行运作，“融资难”问题长期制约了民办学校的发展。优化民办学校融资的制度环境，拓宽民办教育投融资渠道，是民办学校健康发展的必然需求。

（1）贷款。探索民办学校利用非教学资产抵押贷款，利用收费权、办学权、知识产权、著作权、商标权作质押贷款，以及信用贷款等。建立民办学校贷款融资的担保体系及信用体系。允许各地探索成立担保公司，比如组建国资引导、民资参与的教育擔保公司，为民办学校提供短期资金周转、贷款担保等服务。

（2）设立公募或私募基金。更好发挥教育投融资金平台的内务杠杆作用，探索通过建立教育基金、信托投资甚至股市融资等途径，拓展民办教育的投融资渠道。支持民办学校依照国家规定，利用捐赠资金和办学结余设立教育基金，通过专业基金运营机构运作，实现保值增值，鼓励营利性民办学校探索创建教育私募股权投资基金，发展教育产业。

（3）允许民办教育介入资本市场。从国际经验看，高等教育介入资本市场不存在制度和法律上的障碍。美国高等教育介入资本市场融资主要有两种模式：公立和私立的非营利性大学以所拥有的基金购买股票的方式间接进入资本市场；私立的营利性大学以发行股票的形式进入资本市场直接融资。借鉴美国的成熟经验，我国政府应完善民办高等教育介入资本市场的相关法律法规，允许民办高校直接发行股票上市融资、成立民办高校基金会，通过基金在各个领域的投资收益来滚动积累资金。

3. 保障合法产权收益

《民办教育促进法》明确了民办学校存续期间，民办学校的“法人财产权”，但只做了“按照有关法律、行政法规的规定处理”这一原则性规定，导致民办学校举办者或出资人对于民办学校拥有何种合法的财产权一直模糊不清。明确产权主体、清晰产权边界，是民办教育制度建设的首要问题。

（1）明晰产权主体：谁主办谁所有。在社会主义初级阶段，必须尊重出资人希望通过办学获取回报的心理。不少举办者穷家庭、家族、朋友之力投资办学，就是希望通过回报改善个体生活状况。这种既利他，又利己的办学行为，是应该允许和鼓励的。因此，对于非营利性民办学校的产权，既要遵循法律框架内的资产处置办法，也应尊重出资人的办学贡献。如“举办者办学投入资产视同充公或捐赠”极有可能导致举办者的“政策性恐慌”，进而出现“逆向选择”，给民办教育的持续发展造成重大伤害。国家法规应明确规定，举办者投入的资产归举办者所有，但学校存续期间不得抽回资金。这就突破了《民办教育促进法》中的“法人财产权”概念，让民办学校举办者吃上一颗“定心丸”。

（2）清晰产权边界：谁投入谁所有。民办学校法人财产来源于举办者的投入、社会捐赠和国家的支持，其产权如何界定？始终是举办者（或出资人）十分关心的问题。《民办教育促进法》规定：民办学校作为独立的非企业法人，对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠资产以及办学利润积累等，享有法人财产权。但不同部分投入的所有权应归原投入者所有，不因“法人财产权”而改变。也就是说，举办者投入的资产最终归投入者所有，国有资产归国家所有，社会资产（捐赠的）属社会所有。但是在学校存续期间，所有资产应由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。

（3）允许产权流转：谁转让谁负责。总体上，除捐资举办的民办教育外，其他民办教育存续期间，出资者的股权或者所有者的权益可以转让、增设、继承、赠予。股权的交易可以纳入地方政府的交易服务平台，做到公正公平、规范操作。对非营利性民办学校，在产权流转过程中，一律按账面原值计价；营利性民办学校按市场机制操作。对办学不规范、社会信誉差的民办学校和民办教育培训机构，学校所在地教育部门应会同相关职能部门，建立相应的风险预警、资产清算、学生安置等管理办法，既严格管理，又确保师生权益和社会稳定。伴随着股权的流转，应当及时办理学校办学许可证的变更和法人的变更登记手续。

4. 建立奖励回报制度

教育一直以来都被界定为公益行为，早先的国家教育法规定不允许存在营利性，后又出台《民办教育促进法》，都没有对民办学校合理回报的获取办法和资产归属进行明确。要调动投资者的积极性，就必须解放思想，突破现有政策的限制，切实解决“回报”这一敏感而又绕不开的问题。

（1）允许回报。回报问题，一直是民办教育立法争议的焦点。《民办教育促进法》规定“非营利性民办学校不以营利为目的”。但不以营利为目的，不等于不要营利，所以登记为非营利性全日制学校，应有合理性回报。这是因为，投资的根本特性就是它的寻利性，就是最大限度地追求利润。如果投资不能赢利，那么，它就会转移。既然允许一部分营利资本和营利机构（如企业家、个体户）投资办教育，那么，就应让人营利。再者，民办学校的办学资金来源社会组织或个人，这些社会组织或个人的经济能力是有限的，保持一定幅度的营利，能够提升民办学校为提高教育教学质量而加大投入的经济能力，能够增强民办学校为扩大教育教学服务供给而加大投入的经济实力。

（2）合理回报。在看待学校营利问题上，我们要走出非此即彼、非左即右的单向思维方式的误区。既不要将教育的公益性与教育的不得营利性完全画等号；同时，又要正确认识教育非营利性与资本的寻利性的矛盾，对民办学校的回报，应加以必要的规范，只能是合理回报，防止非法牟利。因为教育毕竟是公益事业，办学校不能唯利是图，还应有教育理想、教育价值。不管任何组织、任何个人，办教育应当把社会责任放在首位，把孩子成长作为天职，“允许营利但不暴利”。对于“合理回报”，应有一定的前提条件。即在扣除办学成本，交纳各种税款后所余资金中，还应留足风险基金，提取发展基金和福利基金，剩余的视为经营性收入（或利润），方可从中取得回报。

（3）奖励性回报。如何取得合理回报呢？事实上，一方面合理回报制度一直没有明确具体的规则依据可供遵循；另一方面，民办学校无论是否具备条件，也大多因制度缺失而不能取得或名正言顺地取得回报。而现实中“合理回报”与“投资回报”（或“资本回报”）的界限很难划清。《民办教育促进法》从立法技术上，把“合理回报”放在“扶持与奖励”这一章中，而不是放在“学校资产与管理”中，这表明“合理回报”首先是一种奖励的性质，是一种鼓励性政策。因此，应保留合理分配制度，通过立法实施民办学校分类改革，在非营利性民办学校建立政府奖励性回报制度（政府设定额度），同时允许举办营利性民办学校。

总之，实行分类管理是民办教育的核心，牵一发而动全身，必须科学解决为什么要分、怎么分等问题；完善配套政策是差别推进分类管理的前提条件和基础保障，必须在财政、税收、土地等方面，有针对性地配套有区分度的政策体系，突出对非营利性民办学校支持的导向。有效推进分类管理、差异化扶持，必须稳妥解决投资者关心的产权收益、教师社保、筹资融资等敏感性问题，让各种利益主体各得其所，有效增加公共教育服务供给，扩大优质教育资源总量。

参考文献：

[1] 民办教育拟出“三十条”：分类管理成焦点[N].21世纪经济报道，2014-08-09.

[2] 教育部：民办学校将构建分类管理、差别化扶持政策体系 [EB/OL].中央政府门户网站，2015-04-14.

[3] 殷亮.教育部长提出“出台差别化扶持政策”加大支持民办学校[EB/OL].国际在线教学，2016-03-09 .

（编辑：赵 悦）