中国信访制度问题探析

董亚炜

摘要：

中国信访制度的确立起源于中国共产党执政后密切联系群众的优良传统。在历史的演进过程中，中国信访制度存在的不足与缺陷在某种程度上导致了政治公信力下降与基层社会失序，造成了有些上下级政府责权利失衡等问题。中国信访制度的改革应调整信访部门职能，充分发挥信访部门作为党委和政府的决策参谋职能，避免信访部门成为单纯的监督和考核机构。要坚决实行“三级”信访终结制度，建立科学合理的信访工作考核机制和评价办法。不断深化行政管理体制改革，建立“责权”对等的“责任政府”，建立上下联动的化解社会矛盾的体制和机制。

关键词：信访制度；群众路线；权力结构；行政管理体制改革

中图分类号：D632文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）02-0034-05

一、信访制度确立的源头：密切联系群众的优良传统

信访制度是在中国共产党执政后设立的一种党和政府处理群众来信来访的工作制度，其目的是为了更好地坚持党的群众路线，保持党密切联系群众的优良作风，以便及时了解社情民意，处理事关人民群众切身利益的民生问题。我党执政后，为了更好地加强和密切党群关系，“在建国前夕，毛泽东指定他的政治秘书田家英负责处理（群众来信），并每天选送一定数量的群众来信给他亲自阅看”[1]（p.164）。可以说，信访制度是党与人民群众之间直接联系和沟通的制度化。

1951年5月，毛泽东在《必须重视人民群众来信》中特别指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求……如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人。”[2]根据毛泽东的指示，1951年，政务院发布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1957年，国务院发布《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，首次规定各级国家机关“必须有一位领导人亲自掌管机关的处理人民来信和接待人民来访的工作”，并要求“县以上人民委员会一定要有专职人员或者专职机构”，标志着信访制度作为一项国家制度的政治地位正式确立[3]。信访制度并不是依据宪法和全国人大讨论产生，而是源于党和国家领导人的指示。设立信访制度，从一定意义上讲，是党在执政后继续贯彻群众路线，不断改善党群关系、做好群众工作的方式方法的创新。

群众路线所强调的党员干部与群众直接联系制度深刻制约和影响着中国政治社会秩序的内在逻辑，人民群众直接向党委和政府进行利益诉求表达、反映问题的机制，随着我国经济社会不断发展，给政治社會秩序带来了一些深层次问题。由党的群众路线所形成的领导体制和动员体制，意味着与行政机构所强调的等级秩序相比，党与人民群众之间的沟通是一种扁平化结构，这种结构有利于党和政府及时了解社情民意，但与此同时，这种结构也打破了行政部门具体的等级秩序，造成人民群众对基层党委和政府的不信任。人民群众可以不通过正常的行政等级秩序和正当的司法救济渠道进行利益诉求表达，解决利益冲突，从而导致了中国基层社会出现政治社会秩序的混乱。

二、信访制度实施中的主要问题

（一）政府公信力下降与基层社会失序

在现存的信访制度下，人民群众普遍存在“信访不信法”的问题。对于基层社会产生的利益冲突问题，群众通常不是通过正常的行政和司法渠道解决，或者对已经通过行政和司法渠道所解决的问题不认可，从而采用“上访”的形式来寻求解决。这直接影响了利益表达的制度化和政治秩序的确立，导致现实生活中出现“信访不信法”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的怪圈，成为信访制度需要解决的主要问题[4]。

信访制度解决人民群众反映问题的能力，直接关系着政府公信力。根据社会学者的调查，“虽然信访量持续居高不下，但信访制度从解决人民群众具体利益诉求来说，其实是失效的。依据一份由政府出资并且广受引用的报告显示，只有千分之二的信访者得到了比较成功的解决，不管从什么角度来看这个数据，那都是非常的低，但目前尚无人对它提出质疑”[5]。信访制度的低效，导致了人民群众对政府的信任危机，即所谓的“塔西佗陷阱”。据调查，人民群众对政府的公信力呈现出“层级差”的特点，即政府被信任程度随政府层级由高到低呈现不断减弱的现象。据中国社会科学院发布的《中国社会心态研究报告》的数据显示，我国总体社会信任水平低于信任危机警戒线。其中，党政公职人员在“不信任”评估中排位靠前，仅次于陌生人和企业家。43.1%的民众对前者持不信任态度，42.6%的民众对后者持不信任态度，超过四成的民众对党政人员持不信任的态度[5]。

当群众越过下级政府到上级政府上访时，上级权力机构就会追究责任，往往进行“信访排名”并对地方政府进行问责。虽然现在取消了明确的“信访排名”，但事实上“信访排名”还是对下级政府造成了很大的压力。在“信访排名”等上级对下级政府追究责任的机制的压力下，地方政府为了规避风险，减轻自身的责任，往往采取“截访”等强制措施，以限制群众进行上访，这更加激起群众对地方政府尤其是县级及县级以下基层政府的不满和不信任。这种不合理的责任追究机制不仅不能有效地促使下级权力机构改进职能，提高为人民服务的能力，而且会促使群众越过其所面对的行政主体，向上级权力机构进行利益诉求，直至上诉中央产生大量的“越级上访”。

有学者认为，信访制度的失效以及政治信任危机导致群体性事件不断发生。“当一个社会处于传统向现代的转型时期，各种利益矛盾交互冲突，官民之间的政治信任也备受考验，当这种建基于利益保障与合法性支持之上的官民信任关系被官民怀疑与冲突所替代，民众更多寻求暴力的非正式渠道而不是政府的正式规则保障自己的利益时，政治信任的功能替代品——群体性事件就爆发了。”[5]

《2014年中国法治发展报告》显示：2000 年1月～2013年9月，发生在中国境内、规模在百人以上的群体性事件共

871 起。其中，2010年～2012年是群体性事件的高发期。“全国发生的群体性事件数量从 1994年的1万余起上升到2003年的5.8万余起，增加4.8倍，年均递增16.9%”[6]（p.58）。群体性事件增长的速度不断加快，规模越来越大，参与人数也越来越多，大规模群体性事件所占的比例不断上升。

群体性事件往往伴随着暴力，暴力群体性事件是指由某些社会矛盾引发，一定数量的利益相关者或非利益相关者临时聚合在一起，采取规模性聚集、肢体冲突、冲击党政机关乃至打砸烧抢等暴力方式，对社会正常秩序和稳定性造成重大影响的事件[7]。在群体性事件中，行动者们往往借助血缘、地缘、职业、民族、宗教等关系或共同的利益诉求而形成组织。其中，血缘关系的影响是显著的，即越是具有血缘关系的群体，在群体性事件中的集体行动暴力性越强。这一点在广东乌坎事件中得到充分的体现，动辄是整个村有宗亲血缘关系的群众参与暴力行动[8]。

广东乌坎事件折射出在市场经济体制下中国基层社会治理的普遍问题，其实质就是基层社会的利益表达和利益分配如何得到公平合理的解决。改革开放以来，人民群众个人利益与集体利益、国家利益之间的关系除具有一致性外，也具有竞争和冲突，能不能找到有效的方式来调整好这种利益关系，决定着中国基层政治社会秩序能否确立。群体性事件不断发生对中国政治社会秩序造成了冲击，说明中国尚未建立起有效的制度化渠道来解决基层社会遇到的利益表达和利益冲突问题。

（二）上下级政府责权利失衡

基层政治社会失序还有一个重要的原因就是中国政府未能确立起合理的责任与权力关系，而责任与权力的失衡也与党内分权结构以及信访制度有着内在的关系。

信访制度中“属地管理、分级负责”的原则，即“信访问题发生在哪里，就由哪一级的政府来管辖，强调将问题解决在基层，解决在萌芽状态，解决在信访问题的发生地即信访问题的属地和管辖地”[9]（p.965），这一原则使得作为地方和基层的县乡政府在信访工作中承担了与其权力不相符合的责任。因为虽然县乡党委和政府直面民众矛盾和利益诉求，但很多信访事件所涉及的利益冲突都是由于市场经济体制不完善所造成，往往牵涉上级部门，或者由某一部门的不当行政行为所造成。作为整个科层制的最底层对此无能为力，而不得不通过层级关系和非层级关系向上层组织求助。而这种求助往往被上层组织视为基层组织管理缺位，从而可能会影响到对地方政府的绩效评估。于是，基层政府普遍达成一种宁可采取非正常手段处理好本辖区内的一切问题，也不轻易触及向上求助的底线的基本共识。这又无疑强化了地方政府與民众之间的矛盾[8]。上述观点指出了基层政府与上级政府之间在责权利之间的矛盾，指出“压力型体制”激化了人民群众与基层政府之间的矛盾，但并没有具体分析“压力型体制”在中国形成的体制原因，以及中国政府为什么会发生责权利失衡。

其实，中国政府未能确立合理的责任与权力的关系，主要与党内分权结构有内在的关系。探讨这种原因，就必须考察中国共产党组织结构特点及其政治传统对中国政治过程的影响。就纵向的权力关系看，根据党的民主集中制原则，在党执政后，党内的上下级关系就会向国家政权体系内延伸，虽然理论上党的地方各级委员会和地方各级国家政权机构都有党章和国家法律规定和保障的自主权力，但事实上，国家政权系统变成一个自上而下的等级结构，并且从属于党的权力结构。如党章第二十七条规定：“党的地方各级委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并报上级党的委员会批准。”但同时第十三条又规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”[10]（p.40）根据这些规定，按照党的民主集中制原则，上级党组织掌握任命下级党组织负责人的权力，上级党组织可以实现对下级党组织的领导。

政府权力和责任的错位不仅带来上下级政府间关系紧张，而且还会影响到党群关系。从政府职能来看，上级权力机构往往不承担解决群众具体利益诉求问题，下级地方政府需要对上访群众的利益诉求负责，但下级政府的行政权力往往无法解决上访群众的诉求，由此造成下级政府与上访群众之间的关系紧张，责任政府不能有效建立，“对上负责和对下负责”的统一缺乏政治权力运行机制的保障。

当群众不断向上级权力机构表达利益诉求，影响到正常的政治秩序和社会稳定时，上级政府就会追究下级政府的责任，往往通过事实上的“信访排名”、“一票否决”等制度对下级权力机构进行考核和监督。比如，地方政府往往把“上访率”作为考核下级权力机构的一个主要指标。2005年新修订的《信访条例》规定：“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为……追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。”[11]（p.3）根据该条例，国家信访局每月对地方政府“非正常上访”人数进行排名并公布。在许多地方，都建立了信访排名的“一票否决制”。信访排名与一个地方的政绩、公务员的奖金挂钩，有些地方辖区内访民进京上访次数甚至与党政领导的升迁直接挂钩，信访排名给地方政府带来巨大压力。为了减少进京上访的人数，许多地方政府将责任下移，这样处于政府序列末端的县级和乡镇基层政府就成为政府责任的主要承担者。最终导致政府责任与权力关系的错位和倒置，结果就是基层政府权力有限、责任巨大的失衡状态。如果上级政府追究下级政府，下级政府追究基层政府的责任，下级政府就会认为责任追究有失公平，责任追究并不能起到应有的作用，甚至会带来下级对上级的不满。结果就是下级政府为了规避责任风险，往往采取实用主义和投机主义的策略选择那些不会引起群众利益纠纷的政策，有选择地贯彻落实上级政策，从而降低上级政府公共政策目标，导致政府公共政策呈现层层递减效应，甚至导致中央制定的政策不能得到有效落实和贯彻。同时，政府权力和责任错位还会导致基层政府具有向下延伸层级的冲动，导致基层社会的行政化。

从以上分析可以看出，由于政府上下级之间的责权利失衡，对于基层政府来说，承担了过多的压力和责任，但往往权力有限，责权利失衡状态导致了基层政府为了减少自身的风险，往往采取最小风险和不作为的策略，因此导致了中国社会中出现的很多矛盾不能在基层得到有效解决，并导致中央政策不能有效地贯彻落实。

本来建立在党与人民群众直接联系基础之上的信访制度，体现了党对民主的追求，但信访制度不仅没有达到更好地了解民意、解决群众利益纠纷、密切联系群众、改善党群干群关系的目的，反而客观上促成了人民群众不断向上级党委和政府表达利益诉求。根据人民群众对政府公信力“层级差”的特点，人民群众最终会选择上级党委和政府，直至中央来表达利益诉求和寻求具体利益问题的解决。可以说，随着我国经济社会的不断发展，信访制度在现实政治社会秩序中存在的一系列问题，客观上加剧了政府责任和权力的失衡，严重影响和束缚了下级政府行使职能的积极性，不利于“责任政府”的确立。

三、信访制度改革思路与具体建议

信访问题，实际上是一个群众工作问题。2012年12月，习近平强调：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”[12]其中一个重要目的就是要解决中国基层社会存在的利益矛盾和冲突问题。信访改革的主要目标和方向就是将人民群众的利益诉求不断纳入法治化和制度化的渠道，从根本上改变人民群众“信访不信法”的问题。为此，需要不断改革和完善中国信访制度和行政管理体制，为基层社会治理确立良好的体制保障。具体来说，可以先从以下几方面做出改革和调整。

第一，调整信访部门职能。信访部门的主要职能应当转变到充分发挥信访部门作为党委和政府的决策参谋的职能上来，避免信访部门成为单纯的监督和考核机构。信访部门应当主要以搜集人民群众利益诉求和利益表达问题为主要职责，加强对群众上访反映问题的调查、统计、研究分析的责任，为党委和政府制定符合实际情况的政策提供参考依据、发挥参谋作用。建议相关职能部门在出台政策的时候要参考和考虑信访部门提供的相关的政策建议和通过人民群众来信来访所反映的共性问题，主要发挥信访部门了解社情民意的参谋作用。同时，要规范和约束信访部门自身的权力，明确信访部门自身的职责和权力边界，减少上级信访工作部门存在的官僚主义和不作为。明确信访部门的职能主要是督查下级政府是否依法处理信访工作，然后对所辖区信访案例和问题做一个归纳、统计和分析，對解决社会问题提供一个系统性、宏观性的政策建议，防止上级信访部门通过简单的信访登记排名、“一票否决”等制度成为凌驾在地方党委政府之上的一个“二党委”、“二政府”，从而避免激化上级党委政府与下级之间的矛盾。

第二，将信访纳入法治化轨道。信访制度要回归设计的初衷，强调“信访”的利益表达功能，在现代信息社会的条件下，应当建立群众利益诉求的信息化平台。要制定《信访法》，防止信访部门设法减轻自身责任，同时对群众进行利益表达的行为方式作出具体规定，对于缠访、闹访、非法上访群众，以及借信访的方式纠集闹事扰乱公共秩序的行为，应当追究行为当事人的责任。要建立彻底的三级信访终结制度，改革信访工作考核机制和评价办法，对于信访终结以后再去上访的群众不应该问责地方党委和政府。解决信访问题，必须自上而下地把司法和信访工作有效地衔接在一起，不断将群众的利益诉求和冲突解决纳入法治化轨道。

第三，建立上下联动化解社会矛盾的体制和机制。要根据事权大小合理划分责任，对于涉及国家政策调整、企业改制、社会改革等历史遗留问题引起的上访，应建立上下联动的社会矛盾化解机制，属于政策性的问题，应当由国家有关部门出面，安排相关的新闻发言人，给出中央政府至地方各级政府的统一的政策，从源头上杜绝非法上访。政府之间应当合理划分事权和责任，对于由于历史遗留问题和社会转型而导致的特殊人群上访，有关政策制定部门应当负责解释和调解，对于地方政府无法解决的政策性问题所导致的特殊人群的上访问题，上级信访部门不应当追究下级党委和政府的责任。

参考文献：

[1]刘铁华，等.在光荣的信访岗位上[M].北京：中国民主法制出版社，1999.

[2]毛泽东文集（第六卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[3]倪宇洁.我国信访制度的历史回顾与现状审视[J]. 中国行政管理，2010，（11）.

[4]胡建淼.学习习近平总书记关于“法治中国”的系列讲话[N].学习时报，20140224.

[5]沈士光.论政治信任——改革开放前后比较的视角[J].学习与探索，2010，（2）.

[6]提高构建社会主义和谐社会能力（中央和中央部委领导同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的报告）[M].北京：中共中央党校出版社，2005.

[7]王赐江.“集体暴力抗争”：值得关注的极端维权方式——对三起群体性事件的考察分析[J]. 学习与探索，2010，（2）.

[8]谢炜聪，姚仰生.暴力群体性事件的诱发因素及其依法治理[J].广东开放大学学报，2015，（5）.

[9]赵威.信访学[M].沈阳：辽宁大学出版社，2010.

[10]习近平.中国共产党的章程中国共产党廉洁自律准则中国共产党纪律处分条例[M].北京：人民出版社，2015.

[11]李克强.信访条例[M].北京：中国法制出版社，2013.

[12]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报，20121204.

[责任编辑：杨健]