地方政府绩效管理中的公民参与研究

方振邦　姜颖雁

摘要：政府绩效管理如何实现公民参与是当今公共管理学界的热点问题。目前国内的相关研究和实践集中于地方政府绩效评估环节的公民参与，忽视了公民参与整个绩效管理过程的价值。从绩效管理过程出发，探索地方政府绩效管理中公民参与的内容和过程，并以北京市S区为例，具体分析公民如何参与绩效计划、绩效监督、绩效评价与绩效反馈等地方政府绩效管理的环节，为地方政府绩效管理中的公民参与研究和实践提供借鉴。

关键词：绩效管理；公民参与；地方政府

中图分类号：D63；D693.62文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）02-0010-08

一、绩效管理提出的背景

绩效管理作为新公共管理运动的核心内容之一，席卷西方发达国家，近来也在世界各地展开。Frederick Mosher曾将美国的政府管理历史划分为两个阶段：一是效率至上的政府管理阶段（1906～1937），二是管理至上的政府管理阶段（1937年后）[1]（pp.8184）。而21世纪被称作是绩效管理时代，它不仅是意味着效率和管理的结合，更是涵括了对政府有效性的重视[2]（p.3）。但“如果政府的绩效管理中不能涵盖所有利益相关方尤其是公民，那么绩效管理方法就不能充分地发挥潜能”[3]（p.82）。近十几年来，将绩效管理和公民参与相结合以提升政府责任性和有效性的问题，日益被公共管理研究者和实践者所关注。实现公民在绩效管理中的全过程参与，是促使公共部门落实其公共责任和实施良好治理的重要方法，也是政府提升行政合法性的重要途径。

党的十八大提出要建立人民满意的服务型政府，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障”的社会管理体制。党的十八届三中全会的决定指出“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”，同时“及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。目前我国地方政府已经开始关注公民参与绩效管理，绩效管理正由21世纪初期的“政府主导与无公民参与”阶段转向“公民的有限参与”阶段[4]。公民参与地方政府绩效评估正在各地如火如荼地开展，例如“万人评议机关”、“网上评议政府部门”、“群众评议党政领导班子”等。

需要注意的是，当今理论和实践更多地聚焦在公民参与政府绩效评价环节，人们容易误将公民参与政府绩效评价等同于参与政府绩效管理。的确，公民参与政府绩效评价环节很重要，但绩效评价是范围更为广泛的绩效管理过程当中的组成部分之一[5]（p.364），不应该忽视了绩效管理过程的整体性和系统性。如果公民仅仅参与绩效评价阶段，忽略参与绩效管理的其他阶段，其评价结果发挥的作用也是有限的。初期群众和媒体舆论都对公众参与政府绩效评估的形式和初衷持积极的态度，但是这种声势浩大的评价活动的效果反馈甚少，评价内容笼统，评价结果影响力有限[6]。

二、地方政府绩效管理中公民参与的理论阐释

（一）政府管理中公民参与内容的扩展

从公民参与政府管理的内容看，传统的公共行政认为公民参与仅仅是政治参与，公民参与被严格地限制在政治领域内，如政治投票、政治选举等，而公民在国家行政、公共事务领域没有参与的权利[7]（p.4）。新公共行政理论寻求公民广泛的参与组织事务和公共政策形成的过程，强调公民参与体现的是一种公民意识[8]。新公共管理理论将公民作为顾客，纳入政府管理的过程，强调政府对作为纳税人的顾客的回应。新公共服务理论将公民参与作为强势的参与主体，在公民参与政府治理的过程中，更多重视公共利益而非私人利益[9]。总体而言，公民参与政府管理的范圍不断拓展，内容不断深化。

（二）政府管理中公民参与程度的理论

从公民参与的程度看，依据Arnstein的公民参与阶梯理论，公民参与被分为8个阶段。第1层操纵（Manipulation）和第2层治疗（Therapy）属于无参与阶段，第3层告知（Informing）、第4层咨询（Consultation）和第5层安抚（Placation）是象征性参与阶段，第6层伙伴关系（Partnership）、第7层授权（Delegated Power）和第8层公民掌控（Citizen Control）是公民权力阶段[10]。有学者基于Arnstein的阶梯理论，从公民的参与形式、参与的范围和参与产生的实际影响三个角度，将我国的公民参与绩效管理划分为无参与、无效参与、有限参与、高度参与和主导型参与五个层次[4]。

目前我国处于公民有限参与绩效管理阶段，有限参与的有限性主要体现在公民有限参与评估的过程和环节，对决策的影响力有限，政府组织对公民满意度等评价结果的回馈和由此产生的绩效改进有限。公民需要更广泛地参与政府绩效管理的各个环节，才能对政府行为和决策产生更显著的影响。

（三）政府绩效管理中公民参与的模型理论

20世纪90年代以来在美国的政府管理领域兴起的“群众参与政府的复兴”和“绩效衡量运动”开始时是两个独立的运动，但这两种趋势正在被整合，国内外的学者和实践者关注如何把公民参与和地方政府绩效管理两个主题相融合，进而针对公民如何参与地方政府绩效管理构建了不同的模型。

首先，Marc Holzer提出的良好的评估和业绩改善体系的七个步骤[11]（参见图1）。他认为应该把业绩评估看做是一个绩效衡量的完整过程或系统，基于美国国家生产力中心所建立的业绩评估七个步骤，融入公民参与。这一模型不仅注重让公民参与政府绩效评价，更注重让公民参与到整个完整的系统中。前四个步骤分别是让公民清晰地界定需要评估的项目，政府和公民就项目的目的和期望的结果达成一致，选择能够体现公民满意的指标，并与公民一同设立业绩和结果标准，可以看做是绩效计划环节；第五个步骤是公民在政府管理中连续不断的监督，就是绩效监控环节；最后两个步骤是政府用公民能够理解的表述公开绩效报告以及使用结果和业绩信息，目的是让公民了解政府管理中的长处和短处以促进绩效改善，这可以认为是绩效反馈环节。

其次，巴尔的摩市的CitiStat公共管理模型（参见图2）。美国巴尔的摩市自2000年以来实施的“以顾客需求为导向”的CitiStat项目让公众参与政府管理，显著地提高了政府绩效和城市管理效能，在2004年获得哈佛大学肯尼迪学院的政府管理创新奖[12]。CitiStat模型不仅揭示公民参与确定目标、收集数据、分析数据、集体会诊和改进提高等绩效管理的各个关键环节，更重要的特点是它以四周为一个绩效周期，从而获得大量数据比较部门在不同周期之间绩效的变化。此外，CitiStat项目收集数据的方法以客观数据作为支撑：一是工作人员把公民通过公共服务热线反映的问题登入计算机系统，作为之后考核部门绩效的重要数据；二是相关部门做出的统计报告涵盖了先前设定好的部门指标，包括部门的人员出勤、经费开支和热线反映问题的解决情况、未解决原因等；三是市政府或者CitiStat办公室组织的抽查会以文字、图片、影像等方式记录在案。这与多数采用公民满意度作为公民参与绩效评价的方法不同。

最后，爱荷华州九个城市开展的公众参与实践——公众发起的绩效评估（CIPA）模型（参见图3）。CIPA模型让公民全过程地参与绩效评估，核心是由市议会代表、行政人员和公民代表组成公民评估小组。在组成评估小组后，成员需要学习城市管理和政府各部门的职责、运行流程等相关知识，如有必要，可评估成员的代表性，并讨论吸引更多公众参与[13]。随后，公民评估小组需要识别特定公共服务中的关键要素，即在这项公共服务中公民最关注的是什么（如道路管理中，公民更关注道路的畅通度、安全性等要素），并且通过一定的方法将这些要素转变为可以衡量且有效的指标。在指标确定后需要收集数据，主要由各部门的行政人员负责、公民作为辅助，复查或者共同承担数据收集任务。当收集完毕数据并分析后，公民代表负责审核数据分析并呈现给市议会，使民选官员能够更好地了解公民的需求，据此分配资源以提高公共服务质量。

上述几个模型尽管在具体的公民参与绩效管理的步骤或环节划分上有差异，但都共同关注公民参与绩效管理的整个过程。不仅仅是绩效评价环节，从绩效计划开始到绩效监督、绩效评价、绩效反馈的全过程都有公民参与。从管理要素看，几个模型共同关注公民参与制定绩效目标、评价标准、绩效结果等要素。从模型中我们发现只有从了解公民需求开始，制定符合公民要求的绩效计划，据此开展并接受公众监督和评价，主动反馈结果，才能让公民参与地方政府绩效管理实现一个完整的闭环和良性的循环，不断提升政府绩效。

通过历史回顾和解读模型发现，如何建构一套公民在绩效管理中实现全程参与的模型，是我国学术界和政府管理实践中需要研究的领域。即政府如何在绩效管理中充分贯彻民主管理的原则，并运用公民参与机制使政府的管理者或者公共服务的提供者了解公民的要求和愿望，并将其落实到绩效管理的过程中以提高绩效管理的效能，这需要进一步的探索。

三、地方政府绩效管理中公民参与的实践——以S区为例

S区作为北京市社会服务管理创新三个综合试点区之一，2012年在全市首创了社会服务管理创新指标体系，尽管并未直接提及公民参与地方政府绩效管理，但从其整个指标体系的理念到实践过程看，本质上是基于公民参与的地方政府绩效管理。“这套系统从某种意义上讲，是公民参与式的政府绩效管理，符合目前国际上的总体趋势。”①

（一） 顶层设计

在进行绩效管理各个环节之前，S区政府首先需要明晰自身独特的使命、核心价值观、愿景和战略。为人民服务是地方政府使命的应有之义，S区作为社会建设的主体，其使命就是在保证地区经济可持续发展的同时，更加注重社会建设，不断促进社会公平正义，努力使全体人民学有优教、劳有丰酬、病有良医、老有颐养、住有宜居，并推动地区和谐社会构建。为人民谋福利是地方政府核心价值观的应有内涵，S区在社会建设中所秉持的核心价值观是“公平正义、务实高效”。地方政府构建的愿景一定要包含人民满意，S区社会建设的愿景就是要在不久的将来把本地区构建成为一个全民共享的和谐社会。战略达成的过程也少不了公民的参与，S区在《十二五社会建设规划纲要》中根据本地区经济社会发展的实情，分别针对教育事业、居民就业、社会保障和社会管理等社会建设主体内容设定了适合本地区的发展战略，并把这些建设内容纳入“推进社会服务”、“深化社会管理”、“扩大社会动员”、“构建社会和谐”和“促进社会文明”五个战略主题中。

（二）具体步骤

S区基于公民参与的绩效管理的具体实施步骤大致分为指标征集、指标确认、指标发布、指标实施、指标考评、结果运用6個步骤（参见图4）。

1. 指标征集、确认与发布。S区通过村委会、居委会等基层群众组织的力量，广泛征集辖区村民、居民最关心最直接最迫切的民生问题。以S区G街道基于公民参与的指标（示例）形成过程（参见表1）为例 ，G街道下属的居委会了解到居民反映群众业余生活不够丰富、社区内的座椅较少等问题。通过进一步调查，居委会了解到居民业余活动中对棋牌桌的需求较大，因而通过增加社区棋牌桌的方式改善业余生活不丰富的问题；同时，通过增加社区路径椅的方式解决社区内缺少座椅的问题。G街道汇集问题后形成指标“增加社区棋牌桌数量”、“增加社区路径椅的数量”，判断受益群体情况和此项工作的工作强度，设定指标的目标值和评分标准。实践中，在指标、目标、目标值等内容的表述上，各个单位都存在或多或少的问题。例如，指标“增加社区棋牌桌数量”实际上并不是一个可以衡量指标的表述，更像是一个由动宾短语构成的目标。在经过第三方专家的协助完善规范整个指标体系表述后，将指标修正为“社区棋牌桌增加的数量”，使之能够被衡量。对于群众提出但又无法满足的诉求，村委会、居委会需要向群众做出解释。

与G街道类似，其他部门、镇、街道也在收集群众反映信息并形成指标后，再综合考虑群众和区人大、政协的意见，完善本单位的指标台账，并经由区委、区政府确认，最终形成整个S区的指标体系，向社会发布。

区委、区政府依据工作程序，对试点职能部门、镇、街道的指标进行确认，并按照全局性（涉及全区性工作）、局部性（涉及镇、街道的区域性工作）、事务性（涉及社区、村具体性工作）三个层面，分别赋予每个指标5、3、1不等的权重。

2. 指标实施。各个单位按照定性、定量、定时、定责的原则和“精细化管理、个性化服务、多元化参与、科学化运转”的工作要求落实指标，S区将每一项指标的主责单位、职责任务、年度目标值以及每个季度的目标值（参见表1）都清楚标明，因此，公民能够通过观察各个单位绩效运行状况比较现实和目标值的差距。同时，公民也能够通过来电来访和便民电话对绩效情况进行反馈。区委督查室、区政府督查室、区监察局对各单位落实情况实行监督。S区专门开发了指标信息系统以实现工作监控，按照季度对各单位指标完成情况进行动态了解。信息系统具有指标实时监测和监控记录统计两种功能。指标实时监测是由各责任单位定期录入本单位的指标完成进度，指标完成进度分为未完成和已完成两种，分别以绿灯和红灯表示，直观地显示指标进度。监控记录统计能够实现的指标检测历史记录的展示和管理，可以查看不同单位各个年度的指标完成情况，包括季度完成情况、年度完成情况等，而且能够统计按时完成率、提前完成率、总完成率。信息系统的工作监控是上级组织对各个单位的绩效监控的重要信息来源，但遗憾的是公民并不能获得这一部分的信息。

3.指标考评。S区的指标评价突出群众主体地位，指标综合得分主要由单位自评得分和群众评价得分两个部分构成。单位自评由各责任单位对本单位的每个年度指标完成情况进行自评打分。群众评价由专业统计部门组织受众群体代表对相关年度指标进行打分。群众既是社会服务管理创新工作的重要参与者，又是社会服务管理创新的直接受益人，社会服务管理创新工作完成得好不好、成效如何，群众最有发言权。因而在绩效得分计算时采用加权平均法，单位自评占40%，群众评价占60%。系统自动生成综合评价分，综合评价分为优（86分～100分）、良（71分～85分）、中（60分～70分）、差（40分～59分）。同时，这样的分值设置也促使各级组织、各个单位落实群众路线，放低姿态，急群众之所急、想群众之所想、解群众之所忧，扎扎实实为群众办实事。

4.结果运用。S区的指标信息系统可以实现对各个单位的绩效排名。在一个绩效周期之后，每个单位都将收到包含绩效排名和具体指标分析的绩效报告，报告用客观数据和结合图表展示，直观清晰易懂。但是由于S区的社会建设指标体系处于试点阶段，绩效结果报告计划仅在政府内部传递，并未向公众公开。各单位需要基于分析报告提出绩效改进计划，进一步完善下一绩效周期的目标、指标和目标值，健全相关流程及制度。此外，S区将创新指标体系和部门绩效考评以及领导干部升迁任用相挂钩，体现了对公民参与得出的绩效考核结果的重视，促进公民参与的积极性。

四、构建地方政府绩效管理中公民全程参与的模型

综合分析政府绩效管理公民参与的相关理论及实践，发现多数理论和实践模型是基于绩效管理的流程角度切入，Holzer提出业绩衡量体系的七个步骤以及巴尔的摩市和爱荷华的实践都是按照开展绩效管理的环节推进公民参与的。此外，结合S区的具体实践，制定地方政府绩效管理中公民全程参与的系统，这一系统是地方政府组织基于使命、核心价值观、愿景和战略而建立的一个由绩效计划、绩效监控、绩效评价和绩效反馈四个环节组成的循环系统，公民参与贯穿整个循环系统。在地方政府绩效管理各个环节之前，各级政府组织需要首先明晰自身使命、核心价值观、愿景和战略（参见图5）。一般而言，为人民谋福利是地方政府核心价值观的应有内涵，地方政府构建的愿景蓝图必须包含人民满意，战略达成的过程也少不了公民的参与。

在绩效计划环节，首先需要确定评价对象，因为公民对地方政府中的不同部门和不同层级的组织了解程度不同，又考虑到评价的科学性和民主性，因而应让公民可以更多地参与绩效管理，公民掌握其绩效情况的部门和组织的评价。政府在让公民参与评价其不了解或者接触较少的部门时需要给予公民充分的信息。公民参与不仅体现在评价指标包含公民满意度类的主观指标，还体现在客观指标将公民意志融入即从公民的视角出发，制定反映公众关注点、便于公民理解和评价的指标。S区指标征集、确认和发布属于公民参与绩效计划环节，充分发挥了我国地方政府特有的村委会、居委会等基层组织的作用，收集群众需求，汇聚民众智慧。总之，一方面要让公民的需求反映在评价内容中；另一方面政府组织的绩效目标等评价内容应该清晰地向公民展示，以便公民后续环节的参与。

在绩效监督环节，虽然通常政府组织的评价周期是一年，但是，政府部門的每项目标都应接受上级部门和服务需求方连续不断的监督，以监督政府行为按照绩效目标进行，达到设置的阶段性绩效指标。地方政府应当为公民和上级部门提供周期性、系统性地了解绩效指标状况的信息和及时纠正绩效偏差的机会。因而，绩效计划中的指标含义明确、目标值设置具体（如每个指标设置每季度目标值），将有助于公民的反馈。此外，政府应该将反馈的途径明确告知公众，如便民电话或者来信来访中具体的电话、地址。S区的指标实施对应绩效监控环节，在具体实践中针对创新指标体系设置了专门的信息系统，使得信息能够很好地在政府部门内部流通。基于公民参与的政府绩效管理系统可以借鉴，构建能与公众良好互动的政府绩效管理信息系统，使公众能够便利地获得政府的相关信息，同时也能够直接地参与问题和需求反映评价和反馈。

在绩效评价环节，公民参与设计的反映公众需求的硬性客观指标可以直接通过数据的统计分析做出评价，而公民满意度等主观指标则需要专业的设计评价表获得评价信息。由于开展公民满意度调查专业性强，对专业要求高，政府应派出专业人员或者对政府人员进行相关评价技术的培训后开展，另外，政府也可以选择委托第三方进行公民满意度调查。绩效评价结果的得出应结合客观数据型指标和公民满意度调查等，分别赋予其一定的权重，加权后得到结果。公民评价在考核结果中所占的比重，对于地方政府部门有很强的导向作用。

在绩效反馈环节，公民参与强调政府绩效评价的结果不仅仅是地方政府内部管理的工具，绩效结果不能只由政府高层或者一定的部门内部掌握，公众、大众媒体、政府官员都应该有获得政府绩效报告的渠道和途径。一般的绩效管理强调绩效反馈的重点是上级指出下级的绩效水平、问题及原因，从而促进下级绩效的改善。事实上，通过公开绩效报告、绩效排名，各个政府部门会受到来自全社会公众的关注和监督，而这种关注本身就是对政府部门的一种无形压力，也是促使其进一步改善绩效的动力，同时公民也可以就绩效结果本身对政府质询。一个有效的绩效报告应该通俗易懂，而非一些专业词汇或者空洞无物的语句的堆砌；应该简明扼要，但要包含必要的信息补充和解释。公民应该能从绩效报告中了解政府做了什么，周围发生了什么以及政府做得如何，周围变化了什么。结果运用也是绩效反馈阶段的重要内容，S区计划把公民参与的绩效评价结果运用于政府部门绩效评价以及干部任用，这将大大提升各级政府部门对公民满意度和公民参与的重视。绩效结果的反馈不仅能够让政府部门了解自身不足，也为下一个绩效周期的绩效计划调整和完善提供参照，更加激励公民在下个周期内继续参与绩效管理各个环节，形成良性循环。

结论

在过去20年里，公共管理学者和实践者对于如何在绩效管理中实现公民参与以提升政府效能和公民满意度表现出了极大的兴趣。只有公民全过程参与地方政府绩效管理的各个环节，才能最大程度地发挥公民参与的意义，促使政府从公民的需求出发解决公民诉求、改善和提高绩效。笔者认为，构建一个有效的公民参与政府绩效管理体系需从多方面考虑。

第一，地方政府必须意识到公民对于政府的需求往往不会按照政府部门或组织的分类，问题的解决往往是多个部门和机构共同努力的结果。地方政府构建基于公民参与的绩效管理体系时，重点要关注如何将各个部门协同起来解决民生问题、群众需求；同时，如何科学地区分各个部门和机构的绩效，考察各个部门是否尽责，评价和促进各个部门真实绩效需要有良好的保障措施。

第二，在大多数实践中，公民并非参与了地方政府所有部门的绩效管理，在各个项目中选取的部门往往是与公众密切接触的，从而能够提出自身的需求和意见，并且能够追踪和评价的部门。为了让公民更好地参与政府绩效管理，政府往往采取一些方式让公民更加了解各个部门的职责，以帮助公民提出对政府的绩效要求，以及后续的監督和评价，政府各个部门的权责也更加明晰，反应更加迅速。

第三，政府管理是一个不间断的过程，公民参与政府绩效管理同时也应当是一个持续、长期的过程。绩效管理可以持续地收集地方政府的绩效管理数据，获得绩效对比，更好地设定绩效指标；目前政府绩效信息的使用多数用于表彰先进、警示落后，作为一种绩效评价的延续，而对于如何将绩效信息真正用于提升下一周期绩效乃至政府战略的实现，在理论与实践上都还需要更多的探讨。另外，公民持续性地参与绩效管理，更能够让公民信任政府并非形式主义、走过场，更容易调动公民的积极性。绩效管理不仅为公众提供了影响政府政策、目标的途径，如参与政府的战略计划设定和政府评价，同时也为地方政府提升公众对政府的信任提供了良好的平台。

注释：

①参见S区社会建设工作领导办公室：《S区社会服务管理创新工作简报》，2013年9月26日版.

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[责任编辑：刘琼莲]