逃税规模及国际合作对逃税的影响——对相关实证研究的综述

Jakob Miethe

逃税规模及国际合作对逃税的影响
——对相关实证研究的综述

Jakob Miethe

虽然打击逃税一直是国际经济协调中的重要议题，媒体也常常曝光逃税漏洞，但这个问题长期以来在经济学研究中一直被忽视。但是过去数年中，随着国际金融数据的完善和多项开创性研究在识别方法上的创新，有关这一主题的实证研究开始增多。本文对其中的重要文献进行了综述。

逃税离岸财富国际合作

传统上，在讨论纳税不遵从（Tax Noncompliance）时，主要涉及合法的避税（Avoidance）和非法的逃税（Evasion）两个问题。举例来说，大公司的节税策略就是避税的一种，比如谷歌采用的“三明治避税法”（Double Dutch Irish Sandwich）①译者注：“Double Dutch Irish Sandwich”是通过荷兰与爱尔兰进行的合法避税操作，更多关于这种避税方式的具体说明请参见IMF的2013年8月期《Fiscal Monitor》。在47页Box.5“Tricks of the Trade”中给出了比较详细的介绍。方案，属于合法方式，因而也无需隐瞒。逃税是非法行为，通过对当局隐瞒收入的方式规避缴税，通常与个人财富有关。本文主要考察非法的逃税行为。这种行为通常通过在一个或多个避税天堂设立的壳公司进行：在这些地区，税率很低甚至为0，且其银行业有严密的保密规定（Milesi-Ferretti and Lane，2010；Zucman，2013）。当然，避税天堂中的行为也不一定就等同于逃税。即使完全履行了纳税义务，富人同样会出于多种原因隐藏其财产的所有者身份，比如为了保护家人免受绑架威胁，为了避免支付过高的价格，或者为了避免在参与竞价时受到不公平的对待（Greive and Hildebrand，2016）。

大量泄露出的数据，官方通过“大赦”来提高个人申报质量的努力大获成功，以及数不胜数的知名人士被查出逃税，这些事实说明，从法律角度看，税收天堂中的某些金融活动存在很大的法律问题。经济学家在分析避税活动时，并不探讨道德问题，而是关注个人如何在（逃税）收益与被查获的可能性和所获得的惩罚间进行权衡的问题（Becker，1968）。高税率使逃税变得更具吸引力；行政部门所能获取的信息质量的改善能提高其监管能力，从而降低逃税活动的吸引力。由于通过调整税率来减少逃税行为会侵蚀政府财政收入，国际规制通常将重心放在通过个人信息互换来提高侦破几率。

一、国家和国际层面打击逃税行为的措施

经济合作与发展组织（OECD）和欧盟（EU）都曾出台措施强化信息互换①最近的法律方面的回顾可以参见Christensen III，H.和Tirard，J.-M.：《The amazing development of exchange of information in tax matters：From double tax treaties to FACTA and the CRS》，《Trust&Trustees》，2016，22（8），898-922。。1998年，OECD指出了国际税收竞争问题后，就透明度和信息交换建立了国际论坛，作为税收协调事务的专门机构（OECD，1998；OECD，2000）。论坛最初的举措之一，是要求各国签署至少12个双边税收信息交换协议。这些协议建立了基于国家税务机关索取的基础上的双边税收信息交换机制。共计签署或修订了超过1000个协议。

2003年开始，出于相似动机，欧盟发布了一系列欧洲委员会指示（2003/48/EC，2011/16/EC，2014/107/EU），其目标是促进信息交换和提高成员国的征税能力。在最新版本的指示中，对这两个目标都附加了自动信息交换机制。OECD出台了《共同报告标准多边管辖权协议》（Common Reporting Standard Multilateral Competent Authority Agreement，CRS MCAA），截至2016年11月2日，87个经济体的司法部门已经签署了协议。第一批参与国将于2017年9月开始进行情报交换，第二批国家也会在一年后跟进。最近的欧洲理事会指示也采纳了这些报告标准中的内容。各国仍需同意开展双边的信息自动交换，同时，尽管已经进行了超过1000次双边信息交换，但距离完全避免通过税收天堂获利还为时尚早。除国际组织外，各国政府也在加大管理力度：2010年3月18日美国政府出台了《海外账户纳税法案》（Foreign Account Tax Compliance Act，FATCA），要求外国（非美国）金融机构披露美国公民在该机构持有的账户信息。与多边合作安排相反，FATCA仍然通过双边协议来解决逃税的问题，因此遗漏了部分国家。2016年11月1日，德国联邦财政部推出了一项提案，通过立法来提高德国公民在境外资本所获得的利息收入的透明度。其中提出，相关信息披露的范围应覆盖有正式从属关系的资产以及与欧盟区和欧洲自贸协定范围以外的企业的交易。此外，草案还建议剥离德国银行业的部分保密功能，要求银行向税收主管机关报告其客户所接受的离岸金融服务信息。

二、对非法离岸财产规模的估计

由于银行业客户信息保密的问题以及相关数据的不足，估算全球通过非法逃税形成的离岸财产存量是一件困难的工作。被广泛引用的研究（Zucman，2013；Zucman，2015）认为离岸金融资产在2013年底约为7.6万亿美元，或者说相当于全球居民金融财富的8%，约为全球GDP的10%。这个数字很可能仅是一个保守的估计，因为这一数字的口径仅仅包含了国际储蓄存款和外国证券投资（FPI）。包括外国直接投资（FDI）或奢侈品及房地产投资在内的其他资产并没有被计算进来。

Zucman研究计算的是各国披露的国际投资头寸（International Investment Positions，IIP）信息中总资产（asset）和总债务（liability）的差额。把全球作为一个整体，报告中债务之和大于资产之和的部分相当于全球居民欠自己的钱，但又没人承认自己是持有这部分债权的债权人（Lane and Milesi-Ferretti，2007）。IIP基于居民原则进行报告，资产和债务在报告时是报告该居民发生交易的直接对象的国籍。举例来说，我们假设一个法国居民通过一个巴拿马的银行账户持有美国公司的股份。如果该居民恰当地报告了这笔投资的相关信息，这笔投资应该在法国的IIP上反映为对美国持有的索取权（claim），而在美国的IIP上对应地反映为对法国的债务。但是，在国家间的信息交换存在缺陷时，比如法国对这笔资产一无所知（因而在法国的IIP上没有记录这笔资产），而美国将其记录为对巴拿马（托管银行的国籍）的债务；巴拿马的银行尽管明确知道这笔交易的所有权结构但是并不披露，因为法国对美国的索取权不应计入巴拿马的IIP。结果，从全球来看，由于法国对美国的资产没有被记录，登记的债务就多于资产。这种跨境金融数据上的差额已经被发现了很长时间，被称为托管偏差（custodial bias，具体参见IMF数据描述）。

Zucman使用的数据来自于Lane和Milesi-Ferretti（2007）的国家外部财富数据库（External Wealth of Nations，EWNII）、CPIS协调证券投资调查（the Coordinated Portfolio Investment Survey）及其他国家层面的数据。他指出，这些未能找到归属的头寸的债务资产比率（债资比率），与目前可以获得的瑞士的较为详尽的数据中显示的外国投资组合的情况非常相近，而瑞士境内的这类投资组合与逃税动机的关系非常密切。基于此，Zucman使用瑞士境内的证券对银行存款的比率（约为3∶1），对他估算的通过证券进行的逃税金额进行外推，得到了前文提到离岸财富总额的估计值7.6万亿美元。

与这种方法相似，意大利中央银行（Banca d’Italia）的Pellegrini、Sanelli和Tosti（2015）计算了全球投资组合（Portfolio）的资产负债缺口。他们的资产数据来自于CPIS，但债务数据使用了更新后的统计数据，并且还使用了CPIS（IMF）、IIP（IMF）和EWNII的数据。他们使用国际清算银行（BIS）的数据增加了离岸银行存款的数据，估算出的2013年末离岸财富规模在6.2万亿-7.2万亿美元之间。

专门关注这一问题的一些社会组织对以上方法颇有微词，认为这种方法忽略了约5万亿-10万亿美元的非金融离岸资产，诸如房产、艺术品、游艇、黄金等（Christensen and Henry，2016）。“税收公正网”（Tax Justice Network，TJN）报告估计，2010年离岸投资组合规模至少有21万亿美元（Henry，2012）。这一结果是在上面提到的BIS数据的基础上通过“现金/银行存款”比率放大。这里使用的“现金/银行存款”比率是从工业财富报告中得出，确保囊括了更多种类的资产，如外国直接投资等，但也因此增加假设条件，从而导致存在误差的可能性增加。

可以理解的是，政客和公民社会组织对瞒报资产总量的估计值很感兴趣。但是可靠数据的欠缺限制了实证经济学家满足他们需求的能力。到目前为止，为了计算包括各类资产在内的估计值就不可避免地需要引入站不住脚的假设条件，比如假定税收天堂中所有的金融资产都是通过逃税积累的。如果希望避免这些假设条件，Zucman（2013）和Pellegrini、Sanelli及Tosti（2016）的研究是目前为止这一理论最系统的研究。

三、确定具体措施的影响

对非法离岸资产规模的估算如此困难，所以对反逃税措施产生的效果进行直接估计也十分不可靠。因此，另外一类实证研究将注意力放在估计具体资本头寸由于具体反逃税措施（如双边信息互换）而产生的变化。直觉上，对于一个绕道巴拿马对美国进行投资的法国逃税者，在2011年6月3日巴拿马与法国签署信息互换协议时，他的逃税行为面临被发现的危险。他可以重新将资金转移到与法国没有签订这类协议的避税天堂，如澳门等。Johannesen和Zucman（2014）①Kurdle在2008年做了前置研究。在研究13个避税天堂的银行存款数据时发现了这一现象。他们运用税收天堂的银行提供的数据直接甄别了从缔约避税天堂向非缔约避税天堂转移的存款。Johannesen（2014）用同一组数据分析了欧盟储蓄指令2005（EU savings directive of 2005）对于瑞士所持资产的影响。这项研究证实了以存款转移为特征的双边影响，但没有涉及总体影响。

Hanlon、Maydew和Thornock（2015）使用美国的双边数据考察了监管所带来的威慑与逃税带来的收益。他们考察了美国国内普通利得税和资本利得税增长与从避税天堂流入的资本之间的关系。由于外国投资者可以免除这些利得税，作者认为资本流入很可能受到美国居民通过位于避税天堂的壳公司进行再投资的动机驱动。这种往返流动（round-tripping）在FDI领域也很常见（Haberly和Wojcik，2014；Ledyaeva、Karhunen和Whallyey，2013），且税率越高获益越大。与其他研究的结论相似，他们发现，前文中提及的两个税收信息交换协定（Tax Information Exchange Agreements，TIEAs）施行时，都发生了资本流出的情况。

综上所述，在这一领域进行研究的学者们目前正在逐渐达成第一个广泛共识：双边协议和信息交换确实对投资者的资产组合选择产生了影响。但受限于当前被广泛利用的大量监管漏洞，这种影响仍然有限。

四、结论

反逃税措施的演变遵循着独特的学习曲线，目前已经渐渐不再满足于双边协定，多边协定和自动信息交换已经成为更具前景的选项。实证研究将极大地受益于现有渠道的数据可获得性的持续提高，以及更加完善、协调的国际资本头寸统计工作。尽管数据的匮乏对这一领域的研究工作造成了不小的阻碍，但现有结论确实提供了关于隐藏资金的零散证据。双边协议对于签订协议的两国间的金融资产头寸具有有限的影响，其作用基本上仅仅是促使投资者将资产从缔约避税天堂转移到非缔约避税天堂。从总量看，隐藏财富的总量并没有下降，只是在相对规模上有一点不明显的缓慢下降。正是由于这个原因（双边协议的作用有限），国际法研究者们认为当前（从双边协议）向附加自动信息交换机制的多边协定的转轨是一个“令人振奋的进步”（Christensen III和Tirard，2016）。这种乐观的观点是否正确仍有待考察。

［1］Becker G S.Crime and Punishment：An Economic Approach［M］//The Economic Dimensions of Crime.Palgrave Macmillan UK，1968：169-217.

［2］Christensen H，Tirard J M.The amazing development of exchange of information in tax matters：from double tax treaties to FATCA and the CRS［J］.Trust&Trustees，2016，22（8）：898-922.

［3］Greive M，Hildebrand J.Das Ende Der Steuertricks［N］.Handelsblatt，2016-11-03：6-7.

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［16］Zucman G.Taxing across Borders：Tracking Personal Wealth and Corporate Profits［J］.Journal of Economic Perspectives，2014，28（28）：121-148（28）.

［17］Zucman D G.The Hidden Wealth of Nations：The Scourge of Tax Havens［M］.University of Chicago Press，2016.

作者单位：德国经济研究所国际经济学部门（翻译：邢荷生）

（责任编辑：董丽娟）

Tax Evasion and the Impact of International Regulation: A Summary of Empirical Results

Jakob Miethe

While combating tax evasion ranks highly on the international policy agenda and journalists are covering leak after leak,the economics profession at large has somewhat neglected the subject until recently.In the last years，however,a combination of better international financial data and ingenious identification strategies in several pioneering studies has made the subject popular in empirical economics.These contributions are summarized below.

tax evasion;offshore wealth;international cooperation

F811.0

A

2096-1391（2017）06-0154-05

*本文翻译自Jakob Miethe：《Tax evasion and the impact of international regulation：a summary of empirical results》。英文原文见：http：//www.diw.de/sixcms/detail.php?id=diw_01.c.547870.de。