检察机关提起行政公益诉讼制度研究

文/徐杰 叶子鹏

检察机关提起行政公益诉讼制度研究

文/徐杰 叶子鹏

近年来，掠夺国家资源、破坏生态环境等侵害社会公共利益的事件时有发生，一些行政机关违法行使职权或不作为更进一步加大了公共利益的损失，授予检察机关提起行政公益诉讼的职权不仅能促进依法行政，维护社会公共利益，而且有利于改变我国司法权相对弱化的权力格局，更好地实现公民民主权利。

检察机关；行政公益诉讼；公共利益

中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，优化司法职权配置，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月2日最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（《试点方案》），对试点案件范围、诉前程序、诉讼参与人等方面内容作了具体规定，为检察机关提起行政公益诉讼制度改革指明了方向，对于促进依法行政、保护国家和社会公共利益具有重大意义。但是，新修改的行政诉讼法和现行人民法院组织法、人民检察院组织法等法律文件并未对行政公益诉讼作出正式的法律规定，改革制度尚未盖棺定论，仍然处于不断的摸索之中。

一、国家积极作为论和诉讼信托理论——检察机关提起行政公益诉讼的理论基础

前几年，针对行政机关违法作为或不作为损害社会公益的现象，检察机关曾多次尝试着向法院提起诉讼，但往往被法院以不具备原告资格而驳回。一方面我国法律并未对行政公益诉讼作出相应的具体规定，另一方面检察机关与被诉行政行为之间并不存在直接的利害关系，因此外界对检察机关究竟是否应当具备诉讼原告资格存在不小的争议。国家积极作为论和诉讼信托理论则为支持检察机关提起行政公益诉讼提供了重要的理论基础。

国家积极作为论认为，建立现代法治国家的核心要义便是规范国家公权力的行使，在缺乏外部监督与制约的情况下，政府总是倾向于滥用手中的权力，在具体的行政执法过程中经常会出现一些违法作为或不作为的现象，不仅侵害了公民个体利益，而且还会给国家和社会公益带来不同程度的损失。要解决这一问题，就必须约束国家公权力的运行，不仅要以权利制约权力，更要重视权力对权力的制衡，尤其要强化司法权对行政权的监督，使行政机关严格依照法律的规定行使职权。其中，检察机关提起行政公益诉讼就是权力制约的一个表现形式，国家以给予检察机关诉权的方式将越轨的行政权力重新关回法律的笼子里，以此来消除各种滥用职权、贪污腐败的不良现象。

诉讼信托理论作为国家积极作为论的集中体现，直接阐述了检察机关提起行政公益诉讼的法理基础。根据诉讼信托理论，为维护公共利益，需要有一个“代言人”，既非直接利害关系人，也不对诉讼标的享有正当利益，只是基于实体权利义务人的“信托”而成为程序意义上的当事人，在某项公共利益受到侵犯或即将受到侵犯时通过运用诉权寻求司法救济以维护公共利益。这种理论在检察院对刑事犯罪提起公诉中体现得尤为充分，考虑到刑事取证的复杂程度以及个人复仇对社会带来的危害性等问题，当代几乎所有国家都垄断了对刑事犯罪的追诉权，同理，考虑到一般民众、法人或组织在行政公益诉讼中面临的诸多难题，由检察院来充当国家的代理人去提起诉讼无疑具备理论上的正当性。

二、检察机关提起行政公益诉讼的重要意义

首先，有利于实现依法行政，保护社会公共利益。近年来，在食品安全、环境保护、国有资产保护等领域，因行政机关乱作为或不作为引发了许多问题，行政公益诉讼的直接目的便是维护这些社会公益免受行政权力的侵犯，而维护社会公益的同时也起到了倒逼行政机关依法行政的效果。一方面，检察机关通过提起诉讼的方式可以预先告知行政机关所实施的违法行为，促使其及时纠正错误的行为，贵州省金沙县检察院诉县环保局的案子就是一个很好的证明，县环保局正是在检察院提起诉讼期间变更了先前的不依法履职行为，对拒绝上缴排污费的佳乐公司作出了正确的行政处罚决定。另一方面，倘若行政机关不主动纠正违法行为，则可以通过法院的正式判决来强制行政机关依法履职，贵州省锦屏县检察院诉县环保局行政公益诉讼案中，法院便支持了检察院一方的诉求，及时制止了县环保局的行政不作为，并对相关责任人员给予了相应处罚，这种法律上的硬性约束不仅避免了当地的污染扩大及环境恶化，维护了公共利益，更是逼迫着行政机关在法律的框架内积极作为。

其次，有利于改变我国司法权相对弱化的权力格局。我国并未采取西方国家所采取的立法、行政、司法三权分立的权力制衡模式，司法机关也无法对抽象的行政行为进行违宪审查，长期的计划经济体制更是造成了行政权一家独大的局面，司法权相对弱化已是一个不争的事实。作为守卫社会公正的最后一道防线，我国司法机关并未真正实现自身的独立，很多时候依然受制于各级行政部门，尽管中央现在正大力推进省以下检察院、法院人财物的统管，并探索建立跨区法院以及巡回法庭，这一切都旨在加强司法机关的独立地位，维护社会公平正义，但以上一系列改革措施充其量只能使司法权摆脱行政权的不当干预，却没法让司法权有能力去主动约束行政权的恣意妄为。行政公益诉讼授予检察院提起诉讼的主体资格，这就在很大程度上改变了司法权与行政权之间的力量对比，使得检察权和审判权可以联合起来共同制约行政权，这对于优化权力配置，实现国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。

三、检察机关提起行政公益诉讼需要解决的问题

检察机关提起行政公益诉讼需要重点解决以下两个问题：一是检察机关的身份定位，即检察机关究竟是以何种身份去提起诉讼；二是检察机关提起诉讼的模式选择，即检察机关是否应当成为提起诉讼的唯一适格主体，公民或非政府组织是否也有权提起诉讼。

关于检察机关提起行政公益诉讼的法律身份，主要有以下几种观点。第一，原告人学说。该学说将检察机关认定为诉讼原告，我国相关法律规定原告必须与被诉行为存在直接的利害关系，且行为人可以处分自己的实体权利，但检察院启动诉讼的目的却是为了维护社会公共利益，并不具备充当诉讼原告的资格要件。第二，法律监督学说。该学说将检察机关认定为法律监督者，此说法虽符合宪法对我国检察机关的定位，但没法解决检察机关同时具备起诉者和监督者双重身份的困境。第三，公益代表人学说。该学说将检察机关认定为保护社会公益的代表人，而公益代表人的称谓在我国诉讼法中并没有明确的依据，检察机关所处的法律地位以及相应的诉讼权利、义务也不好认定。第四，行政公诉人学说。该学说将检察机关认定为刑事公诉人在行政诉讼领域的角色延伸，检察机关就像追诉犯罪一样来起诉行政机关的违法行为。

笔者认为，行政公诉人学说最为恰当地表述了检察机关在行政公益诉讼中的法律身份。该学说既避免了强制赋予检察机关“原告”的资格，又充分体现了检察机关作为法律监督者的身份，同时没有打破传统的行政诉讼结构，不会导致行政诉讼体制出现大的变动，具备现实层面的可操作性，也更容易被社会公众所接受。同时需要注意的是尽管检察机关享有法律规定的监督权，但仍然是以一方当事人的身份而参与到案件的审判之中，只不过此时的检察机关并非实体权利上的原告，而更多的是一种程序意义上的原告。因此，检察机关应当给予法官高度的尊重，而不能以法律监督者的身份对法官的自由裁判权横加干涉。

有关行政公益诉讼的启动主体问题，一直以来存在各种争论，部分人赞成检察机关应当独享行政公益诉权，也有部分人赞成公民或非政府组织也应当享有提起诉讼的权利。相比于公民或非政府组织直接提起诉讼而言，检察机关启动诉讼具有诸多优势。首先，检察机关作为维护公共利益的代表人，有国家力量作为支撑，具备公民或组织所不具备的专业优势以及充足的人力、财力资源，可以有效弥补个体力量的不足，保证诉讼双方的实力均衡；其次，行政公益诉讼并不能给公民或非政府组织带来直接的利益回报，由其承担这种公共利益的救济，因缺乏回报机制得不到稳定持久的保障，而检察机关由于有国家财政的支持，可以同侵害公益的违法行政行为抗争到底；再次，由检察院发动的诉讼具有更大的现实影响力，在具体的诉讼案件中，检察院一旦取得胜利往往会导致一些决策的重大调整，甚至引起某些法律规章制度的修改，同时对其他行政机关的类似违法行为也会起到相应的威慑作用，这种诉讼效果具备较强的未来指向性。

尽管检察机关具备诸多独特的优势，但是由检察机关独享行政公益诉讼权也会带来一些风险和弊端，毕竟检察机关的精力是有限的，不可能发现所有的侵害公共利益的违法行政行为，就算发现了也会因时间精力不足或其他方面的原因而怠于履行公益代表人的职责，这样就必然会导致一部分受损害的公共利益得不到救济。因此，最好的做法便是确立公民或非政府组织诉权的检察前置程序，即公民或非政府组织在提起诉讼前，应当先行向检察院提出申请，如果检察院怠于履行职责或者认为不宜提起诉讼，公民或非政府组织便可以自行向人民法院起诉，这种做法既避免了司法资源的过度耗费，又使社会公共利益得到了最大限度的保护。

四、检察机关提起行政公益诉讼的制度构建

首先，检察机关提起行政公益诉讼需要坚持以下基本原则：第一，重大公益原则。建立行政公益诉讼制度的初衷是为维护社会公益，只有当行政机关的乱作为或不作为严重危害了社会公益时，检察机关才能提起相关的行政公益诉讼，倘若被侵害的是公民或组织个体的私益，完全可以通过普通的行政诉讼来解决，检察机关不宜强行介入。第二，行政前置原则。为尽可能地节省司法资源，避免司法权的过度干预而导致行政效率的降低，检察机关在启动诉讼之前需要对相关行政主体发出检察建议，给其一个及时纠错的机会，如果行政主体在规定期限内不予回复或拒绝履行相应的职责，检察机关便可直接启动起诉程序。第三，必要性原则。行政公益诉讼制度作为保护社会公益的最后一道屏障不宜过早启用，应当满足一定的必要性条件。一是，案件必须涉及公共利益且没有与之有直接利害关系的公民或组织先行向法院提出诉讼；二是，一切可以使用的非讼救济方式已经用尽，仍然不足以避免有关的公共利益受到侵害。

其次，关于受案范围与标准。从最高检发布的《试点方案》以及检察院提起的民事公益诉讼的具体司法实践来看，行政公益诉讼案件主要包括以下三类：一是排放污水、废气等污染环境，危害百姓生命健康的案件；二是破坏耕地、掠夺性开采矿产等破坏自然资源，阻碍国家可持续发展的案件；三是违法转让、出让国有资产等恶意侵占国家财产的案件。

在行政公益诉讼的受案标准上，有种观点认为，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实的发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。这就意味着只要行政主体的行政不作为或乱作为对社会公益存在潜在的侵害危险，检察院便可依法提起相关诉讼。这种标准在实践操作层面并不可行，也无必要，因为对于何谓潜在的侵害危险并没有一个准确的证明标准，采用这种极富主观色彩的受案标准很可能会导致行政公益诉讼的滥用，进而造成司法权对行政权的不当干预。因此，在行政公益诉讼中应当采取客观损害的标准，即只有行政不作为或乱作为导致相关的社会公益正在遭受侵害时，检察机关才能向法院提起诉讼。

再次，关于调查程序。在讨论检察机关的调查取证权之前，需要首先明确行政公益诉讼案件的举证责任归属问题，究竟是采取行政诉讼中的“举证责任倒置”原则，还是采取民事诉讼中的“谁主张，谁举证”原则？第一，行政公益诉讼从根上本上来说依然属于行政诉讼的范畴，其被告仍旧是具体的行政机关或行政组织，只不过因涉及公共利益而被冠以新的名称。因此，应当与普通的行政诉讼采用相同的举证责任标准；第二，无论是行政不作为或乱作为，均是行政机关所为，行政机关都有说明其行政行为合法性的义务，并且行政机关在举证的便利性与专业性上并不逊于检察机关。就此而言，举证责任倒置原则更适合行政公益诉讼，在具体的诉讼过程中，检察机关只需要提供公共利益受损的事实以及具体行政行为与此存在因果关系的相关证据，其他的举证责任则由被诉行政机关承担。

尽管在行政公益诉讼中由被诉行政主体承担相应的举证责任，但检察机关仍然需要提供公共利益的受损以及行政主体的不当行为等基本事实信息，这就需要赋予检察机关相应的调查权。由于公共利益的受损涉及到方方面面的内容，检察机关不仅可以询问被诉行政机关，而且应当有权向与案件有关的当事人调查、收集证据，包括收集物证、书证以及相关的视听资料，派出工作人员到现场进行实地考察，聘请或指派专家对专业问题作出鉴定及解释等。需要注意的是，检察机关在调查取证时必须坚持客观公正的立场，对行政机关有利、不利的证据都应当调查，这样才能为进一步的审查起诉做好充分的准备。

徐杰，中共中央党校政法教研部研究生，研究方向：司法实践；

叶子鹏，中共中央党校党建教研部研究生，研究方向：国家治理体系及治理能力现代化。

责任编辑李冬梅

D925.3

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2017.02.005