长春市城市建设投融资问题研究

文/ 课题组

长春市城市建设投融资问题研究

文/ 课题组

当前，长春市城市建设新一轮提升改造投资建设即将开启。受国家相继出台的政府性债务管理新政的约束，传统的城建投融资模式已经难以继续。在经济下行压力使财政支撑能力十分有限的情况下，如何在国家政策框架下实现君正书记提出的“向上争、市场融、银行贷、对外借、自己筹”指示要求，就成为长春市亟待研究破解的问题。

长春市；城建投融资

一、当前长春市城建投融资现状

政府直接举债已不可能，传统投融资模式难以继续。按照国家和省规定的政府性债务指标计算方法和公布的结果，长春市属于债务高风险预警地区，一般债务率、专项债务率、综合债务率等三项政府债务指标均超警戒线，因此长春市新增政府性债务已无空间，很难通过发行政府债券进行融资；按最新政策规定，政府融资平台不得再为政府融资，由此传统的政府直接贷款、平台帮助融资以及BT等投融资方式已被叫停。政府按年度向各平台公司下达融资任务，各平台将融资资金全部转至政府形成资金池，利用资金池的资金完成项目建设、债务接续的传统做法已不可继续。

可选择的投融资路径有限，固定的支出责任挤压财政可支撑空间。按照现行政策规定，政府城建领域投资资金来源只有四种：财政预算资金、发行新增地方政府债券、政府与社会资本合作（PPP模式）、政府购买社会化服务模式。如前所述，前两种模式因长春市目前的财力和债务指标决定了其带有局限性。因此，目前推广运用的是政府购买社会化服务模式和PPP模式。但这两种投融资模式的选择，都明确了地方财政支出责任底线。运用政府购买服务方式实施的项目，必须是服务类项目，而且必须在既有预算安排的基础上包装项目，转变政府项目运作模式和财政投入方式，严格限制增加预算支出；推广运用PPP模式实施的项目，要严格按照国家政策要求和操作指南进行组织实施，每年PPP项目财政支出责任之和不得超过年度公共预算支出的10%。这些政策都客观上限制了地方财政投资规模。

存量债务化解和新项目建设资金需求大，极大地挑战财政支撑能力。一方面政府存量债务需要化解，释放债务空间。目前在财政投入有限的情况下，政府存量债务的化解主要采取置换债券的方式。事实上，置换债券的目的在于推迟债务周期，逐步用未来经济发展来化解债务风险，本身带有很大的不确定性，并不能从根本上化解存量债务。而且按照政策规定，只有一类债务可以通过发行债券置换，大量的二、三类及未纳入债务系统的债务仍须原借债企业与银行等债权人协商，在不增加债务余额前提下，通过借新还旧、展期和企业生产经营收益资金偿还等方式逐年化解。可见，由于政府举债行为受到严格限制，在支出责任成规模增长但财力增长有限的大环境下，将直接影响到巨额的政府性债务化解和城市建设发展的资金需求。

城建投融资管理体制不明晰，投融资责任分担机制不健全。一是城市建设管理体制与城市投融资体制是相辅相成、互为衔接的，城市建设管理体制直接影响城市投融资体制。目前传统的城市投融资体制被打破，新型体制逐步建立，但城市建设管理体制尚未同步跟进，市与城区和开发区之间、部门与部门之间的管理体制尚不明晰，投融资责任过于集中到市级，集中到个别部门，导致市级层面城市建设管理和投融资压力过大，财政负担过重。

二是现有的投融资机制在执行中存在多重责任风险。目前长春市的平台公司虽然作为企业独立存在，但在某种意义上仍然承担着政府的职能。一方面，平台的每笔融资业务都需要经过市政府、财政局、国资或市建委等一个或多个政府部门审批，权责不明，举借的债务到底是政府债务还是企业债务界定模糊，与国家要求不一致，为市委市政府、政府相关职能部门、融资平台带来审计追责风险。另一方面，虽然市财政能够承接一部分一类债务，但大量二、三类及未纳入政府债务管理的债务接续问题仍需平台负责，导致平台收益下降，如无正常理由向资本市场解释，资信等级有下调的可能，从而引发存量债务资金链断裂风险。

二、破解长春市城建投融资问题的路径

●调整和规范体制机制

一是建立高位统筹的决策机制。建议政府成立城建投融资领导小组，由市长挂帅任组长，常务副市长、分管城建工作副市长任副组长；成员包含市政府秘书长、相关副秘书长、政府相关职能部门和各市属国有企业，领导小组根据市委、市政府授权，负责研究制定城建项目建设计划、项目投资、资金平衡计划、体制机制改革以及其他重大事项。领导小组下设办公室，负责推动领导小组日常工作。需要说明的是，为了规避企业为政府融资和政企界面不清的审计风险，领导小组及办公室只负责审批城建项目的投资、投资主体、投资模式、投资收益、资金投向等，不审批具体融资事宜，具体融资业务由投资主体董事会决策，依法合规履行相应程序。国资部门可从出资人角度和国有企业生产经营管理角度进行审批，也可委托企业自主决策。

二是建立规范的城建投融资管理机制。针对当前城建投融资新形势，建议加快制定出台长春市城建投融资管理的意见，从城建计划管理、项目管理和资金管理等三个方面明确具体程序和要求，遵循“规划先行、分步实施、重点推进、量力而行”的原则，依财力定项目，通过制度规范来促进长春市城建投融资工作走上可控、可持续的良性发展轨道。

三是完善边界清晰的城建管理体制。按照新的财税体制、行政区划和管理权限，遵循事权财权相统一的原则，研究制定长春市城建管理新体制，厘清市与城区和开发区之间、部门与部门之间的城市基础设施与公共服务设施建设管理界限，细化市政道路、桥梁、环卫保洁、公园、街路绿化、地下管网、湖泊、河流、明渠、旧城改造、市容整治、棚户区改造、老旧散小区改造等管理权限和责任，建立“统一规划、统一推动、分级实施、分级负担”市区城市建设管理新体制和“分工明确、协调一致、联动推进”的部门管理责任新机制。

●分类选择项目实施路径

一是选择服务类项目推行政府购买服务方式实施。根据国家关于推进政府向社会力量购买服务的指导意见和相关政策要求，对于维修改造及运行维护性质且不能形成固定资产的城市管理服务类项目，可选择政府购买服务方式组织实施。通过政府向市属国有企业（融资平台公司）和其他有资质的实力企业购买项目服务，制定项目政府购买服务实施方案，合理包装服务内容，结合财政既有预算安排情况和承受能力，有效设定服务周期和每年政府购买服务资金数额，依法依规并履行政府购买服务程序后推进项目实施。

二是选择有内部收益的建设和管理类项目推行PPP模式实施。根据国家关于推进政府与社会资本合作模式（PPP模式）的相关政策要求和操作指南，对于项目投入使用后有使用者付费、经营收益、开发收益的城市建设和运行管理类项目，积极推行运用PPP模式组织实施。依据国家的政策指导和操作指南，按照项目筛选、项目准备、项目论证、实施方案制定、项目评审、项目两评、项目采购、合同签订、项目实施等步骤和程序推进项目落地实施。项目设计过程中，结合国家规定的PPP项目财政支出责任限定政策，合理包装项目内容，确定合作周期、融资成本、内部投资回报率、绩效考评、政府付费和可行性缺口补贴等财政支出责任，确定政府与社会资本风险责任，吸引社会资本参与项目建设和后续运行管理，延长财政支付责任周期，平滑财政压力，实现政府和社会资本共赢。

三是选择纯公益性建设类项目采取经营权转让和财政直接投资等方式实施。借鉴外省市经验，对于不能匹配资源、纯公益性并能够形成固定资产的市政基础设施和公共服务设施建设类项目，可采取项目经营权转让方式吸引社会资本与政府合作来组织实施，参与项目责任主体根据项目建设和运营实际，按照项目经营权转让周期设定，以政府年度付费标准为标的采取公开招标确定项目实施机构，由中标单位在经营期内对项目实施建设和运营维护。项目建成所形成的资产由政府所有，政府根据协议约定和绩效考评结果按年付费。政府可以通过配置土地资源来平衡对于投资额相对较小、财政可承受的重点项目，可以采取财政直接投资建设的方式组织实施。此类项目实施应依法依规履行工程造价评审和招标等基本建设程序。

四是公用事业性建设类项目由公用企业直接投资建设。对于燃气、供热、自来水、二次供水、公交等公用事业，政府已经授予相关公用企业特许经营权，企业负责公用设施建设、投资、运营和管理，企业运营中涉及到的燃气费、热费、水费、公交车票等收费均由这些公用企业收取，有关经营性项目亦由公用企业经营，由此这类公用事业性质的公共服务设施建设和维护可由对应的公用企业直接投资建设，建设和维护资金由企业自行筹集，融资成本按政府规定的成本控制政策执行。政府可结合企业生产经营状况和财政承受能力给予贷款贴息补助和政策性亏损补贴等政策扶持。

五是基础维护和改造类项目可财政直接投资建设。对于基础维修养护和改造、投资规模小、施工周期短的必需实施的市政基础设施和公共服务设施维修改造项目，可由财政统筹预算资金、城维费资金等渠道在每年的财政总预算中予以安排，由相关部门根据项目计划和预算安排情况，按规定履行拦标价评审、工程招标、决算评审等法定程序组织实施。

六是上行政策扶持项目可积极争取财政补助和金融资金支持。政府和各职能部门应密切关注国家和省政策动态和导向，超前准备项目，建立项目库，并提前做好项目前期准备工作，及时跟踪和掌握国家和省政策信息，对于上行政策明确扶持的项目，发改、财政、金融办、建委等会同政府有关部门及市属企业认真梳理政策优惠、做好重点项目包装，统筹协调各项目法人单位，积极与国家和省沟通衔接，争取国家和省的各类补贴资金、引导资金，争取专项金融债规模补充项目资本金缺口，争取政策性银行长期低息贷款资金。按照争取的各项资金用途投入到对应的政府购买服务项目、PPP项目、平台投资项目、公用企业投资项目、财政直接投资项目等等，拓宽政府筹资来源，缓解财政和企业筹资压力。

七是有效化解存量债务释放空间，发行政府债券筹资投资建设纯公益性项目。国家对地方政府性债务实行限额管理，长春市政府性债务各项指标均超警戒线，而当前政策规定政府举债方式只有发行政府债券，因此长春市必须采取有效途径和方式化解存量债务，为争取发行政府债券释放空间。政府负有偿还责任的一类债务，在分类梳理债务对应项目的基础上，结合财政承受能力选择政府向平台公司购买服务、政府与社会资本合作转化成PPP项目等方式有效化解；政府负有担保责任和救助责任的二、三类债务，由举债主体直接筹资偿还。通过上述途径和方式，逐步有效地将政府性债务规模和各项指标降至合理范围，释放出举债空间，再积极向上争取发行政府债券额度，统筹债券资金和财政预算资金投资建设纯公益性项目。

八是推进区域性开发整体包装运作模式，建设配套基础设施。目前长春市开发区建设面临的最大瓶颈问题就是有资源无资金，结合国家PPP模式的政策导向和规范，开发区可以根据城市规划探索将一个区域开发进行整体包装，引入社会资本进行商业开发的同时，配套建设市政基础设施和公共服务设施，通过商业性开发收益、政府政策扶持、投资回报机制等鼓励社会资本与政府合作，参与区域开发和建设，这样做既可以解决政府融资难问题，又可以使社会资本通过政策扶持和回报机制获得收益，也可促进开发进程使政府获得财源和经济效益。

●依托长发集团拓展城建投融资渠道

在市委市政府及各相关部门的支持下，长发集团已取得了境内AAA级、境外BBB+和Baa1的主体信用评级，是东北地区评级最高的地方国有企业。长发集团的主体信用已初步达到了替代或一定程度替代政府信用的能力，在一定程度上可以破解“43号文”后传统融资模式受阻的困境，可在存量债务偿还、在建项目资金接续方面发挥更重要的作用。

依托长发集团，按照“两级杠杆、三个步骤、四方主体”的运作模式，借助“左手债权、右手股权”两个抓手，发挥财政资金引领撬动作用，最大限度筹集城建资金。“两级杠杆”，即将城建财政资金和政府城建资源注入长发集团，增强长发集团融资能力，提高长发集团信用等级，为第一道杠杆；长发集团再依靠自身信用等级吸引社会资本参与城市建设，为第二道杠杆；“三个步骤”，即城建资源、资金注入长发、长发集团借助财政资金的杠杆作用，依靠金融手段进行资本运作、吸引社会资本参与项目投资；“四方主体”即市财政局、市建委、长发集团、社会资本。可着力从调整集团职能定位，加快集团转型、做大做强集团，提升集团实力、成立国有资产运营公司，强化资本运作几个方面增强长发集团的融资能力，拓展长春市城建投融资渠道。

课题组成员

组长：高山，长春市商务局副局长。

副组长：高仲明，长春市交通局副局长；焦琳，长春市国土资源局土地监察专员；易贵平， “五个建设”办公室副主任；华景斌，长春市城市发展投资控股（集团）有限公司董事长。

成员：高峰，吉林省吉盛资产管理有限责任公司筹备组组长；王宏来，长春市城乡建设委员会财务处处长； 尹相飞，长春市国土资源局利用处副处长；高春波，长春市财政局城建处副处长；王康，长春市财政科研所研究员。

执笔人：高春波、王康。

责任编辑李冬梅

F283

10.13784/j.cnki.22-1299 /d.2017.02.012