裁判请求权保障与法院审判人员的优化配置

摘 要：在实行法官员额制改革过程中，必须一并考虑法院审判人员的分类管理和优化配置问题。在民事诉讼中，为保障公民的裁判请求权，对于民事纠纷案件的审理，必须配置入额法官；对于非讼案件的审理、诉前或审前的法院调解以及立案登记等程序事项的处理应交由司法实务官进行，从而让法官专注于民事纠纷案件的审判，以更好地落实公民的裁判请求权保障之宪法理念。司法事务官不同于助理审判员，其不能审理所有的民事案件；司法事务官也不同于法官助理，司法事务官不是法官的助手，其可以依法独立行使职权。司法事务官不是宪法意义上的处理民事纠纷的法官，司法事务官不必进入法官员额。

关键词：法官员额制 分类管理 司法事务官 裁判请求权

中图分类号：DF8 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2017）02-0120-07

2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了完善司法人员分类管理制度的要求，2014年10月中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出推进法治专门队伍的正规化、专业化和职业化建设。为贯彻落实中共十八届三中全会、四中全会精神，2015年2月最高人民法院颁布了《关于全面深化人民法院改革的意见暨人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，明确提出推进法院人员分类管理制度改革，到2017年底，初步建立分类科学、分工明确、结构合理和符合司法职业特点的法院人员管理制度，并提出建立法官员额制度，科学确定四级法院的法官员额，科学设置法官员额制改革的过渡方案，确保优秀法官留在一线。目前我国法院正在进行法官员额制改革，推行司法人员分类管理，目标是将法院工作人员分为审判人员、司法辅助人员和司法行政人员，从而对法官实行有别于普通公务员的管理制度。但这一改革并没有对人民法院审判人员本身进行分类管理，这种改革是不彻底的，甚至有不科学之嫌。在实行法官员额制改革过程中，必须一并考虑法院审判人员的分类管理和优化配置问题。我们必须明确究竟哪些事项的处理需要配置法官，哪些事项的处理不需要配置法官，而配置其他审判人员。对审判人员的分类管理和优化配置应当以保障公民的程序基本权利——裁判请求权为出发点。

一、裁判请求权保障与法官的配置

裁判请求权是指公民在权利受到侵害或与他人发生争执以后所享有的请求独立的、合格的、不偏不倚的法院公正审判的权利。裁判请求权是各国宪法所确认的公民的一项基本权利，例如，《意大利宪法》第24条规定，为保护其合法的權利和利益，任何人都有权提起诉讼；第25条规定，任何人不得被剥夺由法律规定有管辖权的审判官进行审理的权利。《日本宪法》第32条规定，不得剥夺任何人在法院接受裁判的权利。《俄罗斯联邦宪法》第47条规定，任何人均不得剥夺在依照法律规定有管辖权的法院内，由该法院的法官审理其案件的权利。裁判请求权保障不仅呈现宪法化潮流，而且呈现国际化趋势。如1948年的《世界人权宣言》第8条和第10条规定了裁判请求权。其中，第8条规定：人人于其宪法或法律所赋予的基本权利被侵害时，有权享有国家管辖法院之有效救济。第10条规定：人人完全平等有权由一个独立而公平的法院进行公正、公开的审理，以确定其权利义务，并判定对其提出的任何刑事指控。《公民权利和政治权利国际公约》第14条第1项规定了裁判请求权：人人在法院或法庭面前，悉属平等。任何人受刑事控告或因其权利义务涉讼须予判定时，有权受依法设立的合格的、独立的和无私的法庭公正、公开审判。《欧洲人权公约》也确认了裁判请求权，该公约第6条第1项规定：在决定某人的民事权利和义务或决定对某人的任何刑事指控时，任何人都有权在合理的时间内受到依法设立的独立公正的法庭公平与公开的审判。我国宪法虽没有明文规定公民的裁判请求权，但裁判请求权保障是人权保障的逻辑前提，基于“国家尊重和保障人权”的宪法规定，我国公民当然享有裁判请求权。

裁判请求权包括诉诸司法的权利（或曰诉诸法院的权利）和公正审判请求权。诉诸司法的权利，是指任何人在其民事权利受到侵害或与他人发生争执时，有诉诸法院、请求法院司法救济的权利，其包括以下内容：第一，任何人在其权利受到侵害或与他人发生争执时，有权诉诸法院，要求法院（实际指法官）行使审判权解决其纠纷，保护其权利。第二，当事人有权排斥法院外的机构和个人对其纠纷作出最终决定。第三，审理案件的法院和法官必须是独立的、合格的、不偏不倚的。诉诸司法的权利是裁判请求权的首要内容，除此之外，裁判请求权还包括公正审判请求权，即诉诸法院的人有获得公正审判的权利。关于裁判请求权，参见刘敏：《裁判请求权研究——民事诉讼的宪法理念》，中国人民大学出版社2003年版，第25—35页。公民权利是国家权力存在的根基，正因为公民享有裁判请求权，国家才需要设立法院，建立合格的法官队伍，通过法官行使审判权，解决当事人的纠纷，保护当事人的权利。从全球民事司法改革的趋势来看，民事司法改革以及民事诉讼制度的设计与运作的最高理念就是要保障公民的裁判请求权得以实现。我国的司法改革应当是、实际上也是以保障裁判请求权为最高理念。我国进行法官员额制度改革和司法人员分类管理，就是要建立一支精英的法官队伍，使得当事人在纠纷发生以后能够获得独立的、合格的、不偏不倚的法官公正审判。裁判请求权保障是法官员额制度改革和对司法人员包括审判人员进行分类管理的根本价值所在。从法院内部司法人员分工情况而言，基于裁判请求权保障这一宪法理念，行使审判权（特指裁判权）解决当事人之间民事纠纷的审判人员应当配置法官。法院其他人员不能对当事人之间的纠纷进行裁判，否则将侵害当事人的裁判请求权。

现代法院不仅要依照诉讼程序，由法官行使审判权解决具有民事权利义务争议的诉讼案件，而且要依照非讼程序处理没有民事权利义务争议的非讼案件，还要运用调解等非裁判的方式解决民事纠纷。行使审判权（特指裁判权）解决民事纠纷的审判人员必须配置法官，这是保障公民的裁判请求权的要求。对于处理非讼案件的审判人员以及通过调解等方式处理民事纠纷的审判人员，即使不配置法官，也不侵害当事人的裁判请求权，即不违反宪法。当然，如果一个国家的法官人数充裕，法院处理非讼案件和进行调解的人员也可以由法官担任。我国进行法官员额制改革以后，法官的人数将大大减少，在经济发达地区的法院，案多人少的矛盾将会比较突出。在此背景下，我们必须重新考虑法院内部处理非讼案件和调解案件的审判人员的配置问题。

二、非讼案件的处理与司法事务官的配置

根据法院处理的案件是否涉及当事人之间的民事权利义务争议，法院审理的案件分为两类：一类是有纠纷的案件，即民事权利义务争议的案件；一类是没有纠纷的案件，即没有民事权利义务争议的案件。前者被称之为诉讼案件，后者称之为非讼案件。诉讼案件与非讼案件的性质不同，诉讼案件需要法院在查明事实的基础上，适用法律对案件的是非作出裁判；非讼案件不存在法院对案件是非进行裁判的问题，非讼案件要求法院介入私人生活领域和私法关系，对某一事实予以确认、宣告，对私人生活作出安排。法院对非讼案件的处理本质上不是裁判，法院处理非讼案件带有行政行为的色彩，是司法权和行政权交融的表现。日本民事诉讼法学家兼子一教授认为，非讼程序在本质上不是民事司法而是民事行政。参见王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社2001年版，第245页。与诉讼案件相比，非讼案件具有以下一些特点：第一，无对立性。无对立性意味着非讼案件不存在民事权利义务争议的对立的双方当事人。例如申请人请求法院认定某公民为无民事行为能力人，该申请事件本身没有民事权利义务争议。第二，非判断性。非判断性意味着非讼案件无须法院就是非曲直作出判断。法院处理非讼案件的目的通常是要对某一事实予以确认，或者对某个事件作出安排，以防日后发生争议，法院处理非讼事件，体现了国家对私权关系的干预。第三，公益性。诉讼案件通常是私权争议，体现的是当事人的私人利益；非讼案件大多是公益色彩非常浓的案件，内含着社会公益，如对无民事行为能力人和限制民事行为能力人的监护人的指定，对监护人的指定牵涉到未成年人的健康成长。第四，简速性。诉讼案件通常需要法院慎重、公正地处理，而非讼案件通常需要法院简易、迅速地处理，在处理非讼案件时，并不要求像诉讼案件那样，对当事人有充分的程序保障，通过复杂的程序来处理。第五，裁量性。法院处理非讼案件，意味着国家介入私人生活领域，对私人生活的干预，要对当事人或者利害关系人的生活关系作出安排，为使这种安排更加妥当、合理，法院需要有很大的自由裁量权。参见刘敏：《原理与制度：民事诉讼法修订研究》，法律出版社2009年版，第231—233页。

正因为非讼案件与诉讼案件有重大的区别，大陆法系国家和地区往往对这两类案件的处理程序进行分别立法。1898年德国制定了《非讼程序法》，日本于同年也制定了《非讼事件程序法》，我国台湾地区于1964年制定了“非讼事件法”。随着形势的变化，这些国家和地区又对非讼程序法进行了修订，如德国于2008年将家事案件与非讼案件的处理程序整合在一部法律中，制定了《家事与非讼事件程序法》。还有一些国家和我国一样即使不制定单独的非讼程序法，也会在民事诉讼法中专门规定非讼程序，如俄罗斯。由于非讼案件的性质、复杂程度不同于诉讼案件，特别是法院对非讼案件处理的价值目标不同于诉讼案件，因此，一些国家和地区除了对非讼程序进行单独立法外，还对处理非讼案件的人员作了不同于诉讼案件的配置。例如，在德國民事诉讼中，失踪事件、夫妻财产权登记事件、土地登记事件、船舶登记事件等非讼案件全部由法务官处理，监护事件、家事事件、遗产分割事件等非讼事件部分移转给法务官处理。法务官主要配置在初级法院或曰地方法院，州法院及州高等法院配置法务官的业务只有一项，那就是确定诉讼费用。通常情况下，法务官依法独立办理业务，与法官没有隶属关系。《德国法务官法》第2条规定，法务官可以从以下五类人员中遴选：（1）从事司法业务的公务员，已接受三年的预备性实习训练，并通过法务官考试；（2）具备大学院校就读资格或证明、承认同等学历者，许可其接受预备性实习训练；（3）从事中等司法业务的公务员，在通过就业考试后，担任三年以上中等司法业务工作，依其品格及其服务业绩显示担任法务官工作合格者，许可其接受法务官训练；（4）具有法官资格申请者；（5）参加第二次国家司法人员考试的实习人员，他们可以被任命暂时处理法务官业务。参见邱惠美：《台湾地区有关司法事务官处理程序之探讨》，资料来源于道客巴巴：http：//www.doc88.com/p-9856125545869.html，最后访问时间：2016年3月34日。我国台湾地区为了有效运用司法资源，落实宪法对人民诉讼权（即裁判请求权）之保障，于2007年仿照德国和奥地利的法务官制度，在地方法院或其分院设置司法事务官，以处理非审判核心事务或不涉及身份、实体权利义务重大变动的事件。参见我国台湾地区“法院组织法”第17之1条立法理由。资料来源于法源法律网：http：//db.lawbank.com.tw/FLAW/FLAWDOC01.aspx？lsid=FL000088&lno=17-1，最后访问时间：2016年3月24日。根据台湾地区“法院组织法”第17条之二的规定，司法事务官办理返还担保金事件、调解程序事件、督促程序、保全程序事件、公示催告裁定事件、确定诉讼费用额事件、拘提和管收之外的强制执行事件、非讼事件法及其他法律所规定的非讼事件、其他法律所规定的事务。台湾地区地方法院的法官荐任第八职等至第九职等或荐任第十职等至第十一职等，而司法事务官荐任第七职等至第九职等。

我国民事诉讼法规定的非讼案件有宣告失踪案件、宣告死亡案件、认定公民无民事行为能力案件、认定公民限制民事行为能力案件、认定财产无主案件、诉讼外调解协议的司法确认案件、实现担保物权的案件，申请支付令案件、公示催告案件。其他法律包括司法解释也规定了一些非讼案件，如企业法人清算案件、公司解散案件、指定监护人案件、探视权案件、提存案件等等。随着社会的发展与法制的完善，非讼案件类型还会增加。对于非讼案件的处理，不需要太精深的法律知识，甚至不需要太多的审判技能，具有法律职业执业资格的人员就可以处理。因此，有必要改变目前由法官处理非讼案件的做法，处理非讼案件的人员不再由进入法官员额的法官担任。我们可以借鉴德国法务官和我国台湾地区司法事务官制度，建立我国的司法事务官制度，由司法事务官处理非讼案件，这样可以实现司法资源的优化配置，使得法官专注于民事纠纷案件的审理，更好地落实公民的裁判请求权保障之宪法理念。目前我国正在实行的法院司法人员分类管理中，法院的司法人员分为法官、司法辅助人员和司法行政人员三类，这种分类实际上缺少了司法事务官这类司法人员。由于在我国语境中对非讼案件的处理也称为审判，对案件的调解也被理解为法院行使审判权，因此，司法事务官是可以从事审判工作的，我们可以将司法事务官定位为审判人员，当然，司法事务官是不同于法官的审判人员，司法事务官不是宪法意义上的专门处理民事纠纷的法官。司法事务官不属于司法辅助人员，他们与法官之间不存在隶属关系，可以依照法律独立行使职责。除了审理非讼案件，司法事务官还可以办理立案登记手续等程序事项，甚至可以处理纠纷案件。对非讼案件的处理，不是由法官而是由司法事务官处理并不侵害公民的裁判请求权，因为裁判请求权保障是针对民事纠纷而言的。对于司法事务官的任职资格，我国应当要求必须通过国家司法考试或者今后要实施的国家统一法律职业资格考试，并要经过一定的培训。配合目前我国正在进行的法官员额制改革，应当将法院现有的司法工作人员分为法官、司法事务官、司法辅助人员以及司法行政人员，其中的法官和司法事务官都属于审判人员，都可以行使审判权。通过司法事务官的设置，实行审判人员的分类管理，实现审判人员内部的优化配置。为此，我国在修改《人民法院组织法》时，应当对司法事务官制度作专门规定。

三、法院先行调解与司法事务官的配置

1976年在美国举行的一次主题为“大众对司法管理不满缘由”的会议上，哈佛大学法学院弗兰克E.A.桑德尔（Frank E.A.Sander）教授提出了“多门法院（multi-door courthouse）”的概念，他设想一个法院拥有多个纠纷解决的通道或者程序，纠纷提交适当的通道或者程序解决。的确，当事人到法院不仅可以通过诉讼程序即审判程序解决纠纷，还可以通过调解等程序解决纠纷。目前，域外一些国家和地区的法院在诉讼程序之外或者说诉前设立了调解程序，主要模式有两种：第一种是任意调解模式。在这种调解模式下，调解不是诉讼的前置程序，当事人在纠纷发生以后可以直接向设置在法院的调解程序申请调解，也可以直接向法院起诉，当然在诉讼过程中，法官经当事人同意也可以将纠纷提交该调解程序调解。例如，美国一些州包括哥伦比亚特区高等法院附设的调解程序就属于这种模式。日本《民事调停法》规定的民事调解也属于这种调解模式。第二种是强制调解模式。将调解程序作为诉讼的前置程序。根据法律规定，对于某些纠纷，未经该调解程序是不能直接向法院起诉的，即使向法院起诉也视为向法院申请调解，只有在调解不成的情况下当事人才可以起诉，这类调解是强制调解。如日本，家事调解属于人事诉讼的前置程序。2000年1月1日生效的德国联邦政府颁布的《民事诉讼法施行法》第15a条规定的诉前调解即属于强制调解。德国《民事诉讼法施行法》第15 a条规定以下争议诉讼的提起只有在州司法管理机构设置或认可的调解机构对争议调解之后才被受理：一是地方法院受理的争议金额为750欧元以下财产争议；二是相邻关系争议；三是非经媒体宣扬的诽谤争议。我国台湾地区“民事诉讼法”第403条所规定的调解程序也属于强制调解。我国台湾地区“民事诉讼法”第403条规定：下列事件，除有第406条第1项各款规定的情形外，在起诉前，应经法院调解。（1）不动产所有人或地上权人或其他利用不动产的人相互间因相邻关系而发生的争执；（2）因定不动产的界限或设置界标发生的争执；（3）不动产共有人间因共有物的管理、处分或分割发生的争执；（4）建筑物区分所有人或利用人相互间因建筑物或其共同部分的管理发生的争执；（5）因增加或减免不动产的租金或地租发生的争执；（6）因定地上权的期间、范围、地租发生的争执；（7）因道路交通事故或医疗纠纷发生的争执；（8）雇用人与受雇人间因雇佣契约发生的争执；（9）合伙人间或隐名合伙人与出名营业人间因合伙发生的争执；（10）配偶、直系亲属、四亲等内的旁系血亲、三亲等内的旁系姻亲、家长或家属相互间因财产权发生的争执；（11）其他因财产权发生争执，其标的的金额或价值额在新台币50万元以下的。

在其他国家和地区的法院设置的调解程序中，担任调解的人员是不一样的。在美国法院附设的调解程序中，由非法官的法院工作人员甚至志愿者进行调解；日本的家事调解和民事调解是由法官和调解委员组成的调解委员会调解，法官任调解委员会主任。2003年，日本创设兼职法官制度，即具有5年以上执业经历律师经最高裁判所任命，可以兼任民事调解和家事调解的调解法官。兼职法官任期为两年，可以连任。德国的诉前强制调解中的调解员有三种模式类型：一是律师或者公证人，其他的调解员必须获得上诉法院的批准；二是现任的调解员及注册调解员；三是获得认可的ADR组织。参见[澳]娜嘉·亚历山大主编：《全球调解趋势》，王福华等译，中国法制出版社2011年版，第217—218页。我国台湾地区民事诉讼中的调解可以由司法事务官调解，司法事务官可以自行调解，也可以由选任的调解委员先行调解，等到相当程度有成立调解希望或有必要时，再由司法事务官到场调解。在澳大利亚新南威尔士州的民事诉讼中，允许在没有当事人同意的情况下将案件提交调解解决。新南威尔士州最高法院首席大法官斯皮格曼指出，调解是法院审判程序的主要部分，这一法院的影子能促进纠纷的解决。调解员在一般情况下应当是法院的职员而不是法官，例如，法院的司法事务官或咨询员等。当然，在由法官来调解比较合适情况下由法官调解。参见前引⑧，第49—50页。

我国长期以来的法院调解属于诉讼调解，调解与审判是融为一体的，或者说调审是合一的，审理案件的法官可以对案件进行调解。在这种法院调解模式之下，是不需要设置有别于法官的专门的调解人员的。然而，在提倡纠纷解决前移以及提倡纠纷解决机制多元化的全球民事司法改革大背景下，所谓纠纷解决前移，意味着尽量在早期解決纠纷，能够不通过法院解决的，尽量不通过法院解决；即使要求法院解决的，也尽量在诉讼程序开始前解决；即使要通过诉讼程序解决，也尽量在审前程序解决，审前程序不能解决的，才在法庭审理阶段解决。例如，英国在上个世纪90年代中后期开始的民事司法改革中，改革的总设计师沃尔夫勋爵建议国民将诉讼作为解决纠纷的最后救济手段，鼓励当事人在诉诸法院之前使用替代诉讼的纠纷解决机制即通过ADR来实现正义。1998年美国前总统克林顿签署了《ADR法》，以推动ADR的运用。在美国联邦地区法院的民事诉讼中，95%以上的案件在审前程序中通过诉讼和解、不应诉判决等方式就解决了，只有不到5%的案件才进入庭审程序。一些国家和地区还在法院设立了诉讼前的调解程序供当事人选择适用，对某些特殊类型的案件，则按照法律规定强制适用。我国的法院调解制度正在发生变革。2012年我国修改《民事诉讼法》时规定了先行调解制度，《民事诉讼法》第122条规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”按照最高人民法院民事诉讼法修改研究小组的理解，先行调解包括人民法院收到起诉状或者口头起诉到立案前的调解，也包括案件受理以后到移送审判庭之前的调解等。参见最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编著：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》，人民法院出版社2012年版，第271页。自2015年5月1日我国民事诉讼实行了登记立案制度，登记立案会使大量纠纷涌向法院，为减轻法官的审判压力，有必要鼓励当事人在案件移交审判庭之前先行调解。当然，我国也应鼓励当事人在立案前进行先行调解，2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（中办发【2015】60号）鼓励当事人通过先行调解解决纠纷。我国立法应当明确建立诉前法院调解程序，诉前的法院调解是指在民事诉讼程序开始之前，在法院的主导下，对双方当事人之间的纠纷进行的调解。完整的诉前法院调解制度具有以下一些特点：第一，诉讼外的法院调解是在法院主导下的调解。第二，诉讼外的法院调解是诉讼程序开始前的调解。第三，诉讼外的法院调解事项具有特殊性，诉讼外的法院调解事项有强制性调解事项和任意调解事项之分。强制调解事项，是指法律规定某些在诉讼程序开始之前必须进行调解的事项。强制调解事项是较为特殊的，而且是较为有限的，如家事纠纷。对于强制调解事项而言，诉讼前的法院调解是诉讼前置程序。任意调解事项，是指当事人双方根据自己的意愿决定在诉前由法院调解的事项，除了强制调解的事项以外，其他所有的事项都实行任意调解，对于任意调解事项而言，诉讼外的法院调解不是法定的诉讼前置程序，但纠纷当事人双方可以约定将其作为诉讼前置程序。第四，诉讼外的法院调解协议是有法律约束力的。相对于其他国家和地区的诉前法院调解制度而言，我国《民事诉讼法》第122条只是确立了诉前法院调解制度的雏形，诉前法院调解制度有待进一步健全。2015年最高人民法院颁布的《关于全面深化人民法院改革的意见暨人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》要求健全多元化纠纷解决机制。健全多元化纠纷解决机制，首先要健全法院内的多元化纠纷解决机制，其有效举措之一就是应当健全诉前法院调解制度允许当事人直接向法院申请调解，并赋予诉前法院先行调解的法律效力。参见顾培东：《人民法院在多元化纠纷解决机制中的作为》，载《人民法院报》2015年4月14日第2版。

我国民事诉讼先行调解的推行，有必要在法院配备负责先行调解的人员。鉴于我国高级人民法院和中级人民法院级别管辖金额的调整，2015年4月30日，最高人民法院颁布了《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》。一审案件主要在基层人民法院，少量在中级人民法院，因此，在基层人民法院和中级人民法院有必要设置调解庭，专门处理先行调解案件。从域外情况来看，进行诉前调解的调解人员可以是法官，也可以是其他人员。由于诉讼前的法院先行调解、立案后的法院先行调解应当具有法律约束力，因此，我国代表法院进行先行调解的调解人员应当是法院的审判人员。在实务中，诉前先行调解大多由人民调解员进行调解，当然，也有法院由法官进行诉前先行调解，如四川合江法院榕山法庭法官进行诉前巡回调解。笔者认为，由于法官员额数有限，在民事诉讼中，应当让法官专注于案件的审判。我们可以借鉴台湾地区的做法，由司法事务官进行诉讼前的法院先行调解以及立案后的先行调解。司法事务官主持法院的先行调解并不违背裁判请求权保障的要求，因为法院先行调解不是对案件的审判，调解并不是必须要由法官进行的。司法事务官进行法院先行调解时，既可以自己进行调解，也可以委托社会上的有关组织和个人进行调解，委托调解达成协议的，由司法事务官予以审查确认。由司法事务官代表法院对民事纠纷进行先行调解，可以实现人民法院对纠纷解决资源的优化配置。由司法事务官对纠纷进行先行调解，可以分担法官的任务，让法官有更多的精力审理案件，从而更好地保障公民的裁判请求权。合议庭或者独任审判员在审理过程中需要调解的，由于我国目前实行调审合一的体制，仍然由合議庭或者独任审判员进行调解。我国在法院调解主体的选择上，可以实行双轨制模式。

结 语

综上分析，在法官员额制度改革的背景下，我国有必要将法院的司法人员分成法官、司法事务官、司法辅助人员、司法行政人员，将不能入选法官员额的一部分人转为司法事务官，由司法事务官审理非讼案件、在诉前或者庭前调解民事纠纷，并且办理立案登记等有关程序事项。司法事务官的产生，可以参照我国助理审判员的产生方式，由各级人民法院任免，并报同级人大常委会备案。需要指出的是，司法事务官不同于助理审判员，其不能行使民事权利义务争议事项即民事纠纷案件的审判权。司法事务官也不同于法官助理，法官助理在法官的指导下履行审查诉讼材料、提出案件争议焦点、归纳和摘录证据、组织当事人交换证据、协助法官采取诉讼保全措施、草拟法律文书以及完成法官交办其与审判业务相关辅助性工作，法官助理不能行使审判权，而司法事务官属于审判人员的范畴，其可以行使审判权。司法事务官制度的设计，有助于法官专心进行审判，更好地保障公民的裁判请求权。我国司法事务官制度的设计也许一时无法实现，目前，在法官员额制改革而导致入额法官紧缺的情况下，作为过渡性的做法是让助理审判员代行司法事务官的工作。