公共服务供给侧改革的理论范式及实践路径

李洪佳+沈亚平

[摘 要]

以需求理论为导向的供给模式导致我国的公共服务“供给整体不足”和“供给错位”的问题，公共服务的有效供给应从供给侧改革入手进行理论修正与现实探讨。公共价值管理范式与公共服务的供给具有一定的逻辑契合性，可以用来指导公共服务的供给侧改革。借鉴公共价值管理范式，公共服务的供给侧改革可以通过疏通并拓宽公共服务需求表达渠道，完善公共服务的多元主体合作供给机制，强化公共服务供给的法律保障等路径进行。

[关键词]

公共服务；供给侧改革；公共价值管理范式

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2017）02-0068-06

一 引 言

针对我国经济发展的产能过剩、环境压力过大的难题以及传统的需求侧的“三驾马车”推动经济增长的作用式微，中央财经领导小组第十一次会议提出：在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。自此，“供给侧改革”成为当下使用频率较高的词汇之一。所谓“供给侧结构性改革”，指从供给侧入手，针对经济结构性问题的体制性障碍而推进的改革。供给侧改革虽然是针对经济领域提出的，同样也适用于与公众生活密切相关的公共服务领域。随着我国服务型政府的提出，政府开始把提供公共服务放在首位，不断加大公共服务的财政投入，并开展与私人部门和社会组织的合作。尽管我国公共服务的覆盖面不断扩大、受惠群体不断增加，但在旧有的公共服务供给模式逐渐被多元的、复杂的制度安排取代的同时，也出现了一定的问题。比如，公共服务的供需矛盾突出，现有的公共服务供给水平难以满足人们不断增长的需求，公共服务供给结构不合理。由于历史因素以及户籍制度的制约，我国公共服务资源更多地集中于城市地区，农村地区的公共服务资源较少，导致公共服务供给的区域结构不平衡。公共服务的支出结构不平等，政府在投资公共服务的时候偏向于投资维护性公共服务和经济性公共服务，对社会性公共服务投资不足。此外，虽然我国公共服务的供给经历了从计划经济时期的政府对于所有的公共服务职能的大包大揽到20世纪90年代的公共服务的市场化改革，再到十七大提出的“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的变迁，但这种多元供给是一种以政府为中心、以其他组织为外围的中心——边缘结构，是政府可以控制的多元化，政府垄断供给公共服务的局面并没有从根本上发生改变。如此等等，都影响广大人民群众的满意度与幸福感，呼唤着公共服务的供给侧改革。公共服务供给侧改革的主要推动力是政府，需要政府变革现行的行政模式，由回应性政府转变为前瞻性政府，由垄断型政府转变为合作型政府，由管制型政府转变为法治化政府。每一个行政实践都是建立在相应的行政范式基础之上的，政府行政模式的变革需要一种新的理论范式作为理论依据。以创造公共价值作为政府的职能，以合作的网络治理作为公共价值实现手段的公共价值管理范式为政府行政模式的变革提供了新的理论逻辑和思路。因此，公共服务供给侧改革可以借鉴公共价值管理范式，提炼出公共服务供给侧改革的可行性路径。

二、公共价值管理范式

20世纪90年代以来，新公共管理因其模糊了公私部门之间的区别，损害了公平和正义而逐渐走上了下坡路。“新公共管理所倡导的公共企业家精神以及‘新管理主义很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值”[1]。人们开始将注意力从关注效率转向关注公共价值。公共价值概念最早是由莫尔提出的。他在《创造公共价值：公共部门的战略管理》中提出政府管理的最终目的就是为社会创造公共价值。自莫尔之后，公共价值概念开始流行起来，但对此概念并没有统一的定义。凯利等认为，公共价值是政府通过服务、法律制度和其他行为创造的价值 G Kelly，G Mulgan，S.Muers.Creating Public Value： an Analytical Framework for Public Service Reform.Discussion Paper Prepared by the Cabinet Office Strategy Unit， United Kingdom，2002.。斯托克认为，公共价值是政治家、公共管理者和关键的利益相关者相互协商确定的，而不是公共服务使用者或生产者个人偏好的简单叠加[2]。虽然不同的学者对公共价值的定义不同，但他们都认可莫尔的“与私人部门的管理者一样，公共部门的管理者必须努力工作来界定公共价值并创造公共价值。他们应该根据政治环境和任务环境的改变及时调整和重新定位他们的组织，而不仅仅是维持连续性”[3]（P143）。公共价值概念为公共行政学提供了一个新的解释框架。斯托克基于莫尔和凯利等人对公共价值的研究构建了一个新的指导公共行政的范式——公共价值管理范式，一个适应于后竞争主义的、合作的网络治理的公共行政范式。他认为，公共价值管理范式一方面是对新公共管理范式式微的回应，另一方面可以用来指导实践运作中的合作。公共价值管理范式把实现公共价值作为其核心目标，认为公共管理者应与组织内外的利益相关者相互合作来实现公共价值，需要公共管理者建立和维持网络化的运行方式，通过广泛参与和伙伴关系等因素而不是规则和奖励等来推动。

（一）政府职能被限定为寻求公共价值莫尔认为，公共管理者的基本价值观应该是创造公共价值，他们需要关注的问题是公共干预能否带来积极的政治和经济影响[3]（P12）。因此，提供公共服务不再是政府干预的理由，而是需要弄清楚这些服务能否带来社会和经济效果、能否实现公共价值。这些问题的回答需要利益相关者和政府官员相互协商讨论和交流。公共价值的确定依赖于政治协商的、集體性的偏好表达，而不是个人偏好的简单叠加。

（二）主张架构一个开放的、关系导向的服务获取机制与新公共管理不同，公共价值管理范式注重公共服务的伦理。奥尔德里奇和斯托克认为，公共服务的伦理包括五个方面的内容：注重绩效的文化，对公共责任的承诺，对所有的服务使用者一视同仁，训练有素管理有效的雇员，对社会福利的贡献[4]（P121）。公共服务伦理要求公共管理者应以开放的心态来确认最好的服务供给者，不管他们是公共部门、私人部门还是志愿部门。尽管在某些情况下政府垄断供给公共服务是有效的，但更多的时候由私人部门或志愿组织来提供公共服务会更有效。通过不同供给者之间公开的竞争以及与公共服务使用者之间的相互协商，可以确保公共服务供给的最终效果。公共服务伦理还要求在服务的供给者和使用者之间建立一种稳定的合作关系。他们不再仅仅关注合同，而是从长远的利益考虑来维持合作关系。

（三）主张建立适应性、学习型的公共服务提供方式公共价值管理范式认为，公共管理者必须认识到外界环境的变化并及时进行调整，从而保证系统有效运作。它要求管理者对目标负责，但其所界定的目标拓展了以往的范式对目标的界定，认为在追求公共价值的过程中，管理者不再仅仅关注是否遵循了既定的程序、既定的目标是否实现，而是他们的行为是否为社会带来好处，就像责任所要求的结果义务与对遵守统一规范之间的差别。遵守统一的规范要求人们的行为必须符合规范的要求，至于行为能够带来什么样的结果则放在了次要的位置。但结果义务则不同，它把结果放在首要的位置，而不管取得该结果的行为是否违反相关的法律规范。公共价值管理范式还要求管理者不断地进行评估和学习，“即使今天它们（公共服务提供方式）是确定的，但明天可能就值得怀疑，因为政治期望和公众需求已经发生了变化。因此管理者仅仅维持他们组织的连续性是不够的，即使他们的组织在解决当前问题方面很有效。他们应该能及时适应变化的环境、具有创新性和试验性”[3]（P123）。与传统的公共行政范式和新公共管理范式强调永久性和稳定性不同，公共价值管理范式注重创新和变革，强调经验学习和不断调整。

三、公共服务供给侧改革的实践路径

公共价值管理范式与公共服务的供给侧改革具有一定的逻辑契合性。公共价值管理范式重新定位了政府在公共服务供给中的职责，认为政府除了要实现公共服务供给的绩效目标外，还应指挥其他供给主体对公众的集体性偏好做出回应。它还解决了公共服务供给中的效率与民主的矛盾问题，认为民主和效率是事实上的伙伴关系，而不是相互妥协。无论是公共服务供给中的分配效率还是技术效率都需要民主的输入，除非人们平等广泛地参与到讨论关于他们对公共服务的偏好的过程中，否则是不可能实现分配效率的。技术效率的获得也不能仅仅通过官僚们或者管理者，而是通过相互学习来共同寻找解决问题的方案。民主和效率这对看似不可调和的矛盾在公共价值管理范式中得到了很好的解决。因此，公共服务的供给侧改革可以借鉴公共价值管理范式，通过三个路径来进行。

（一）疏通并拓宽公共服务需求表达渠道

公共服务供给与需求的匹配性是衡量公共服务供给有效性的标准。只有有效的需求即被供给者所重视并纳入供给安排的需求才会有相应的供给[5]。长期以来，我国由于“全能政府”的影响，公众的公共服务需求表达受到抑制，导致公共服务的供给存在着“供给不足”和“供给错位”的问题。因此，公共服务供给侧改革应建立顺畅的需求表达渠道。

1.完善现有的制度化的公共服务需求表达渠道。（1）完善基层民主制度。公共服务的直接使用者是公众，

其内容、提供方式等应由公众决定。因此，要保障公共服务的有效供给，就必须完善基层民主制度，让公众的需求能够体现在公共服务的决策中，使公共服务的决策从政府本位向民本位转变。（2）完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在公众的公共服务需求表达方面发挥着重要的作用。要加大公共服务的有效供给，就应进一步推进人大代表选举制度改革，合理划分人大代表的结构，提高人大代表的质量并强化人大代表与公众的联系。（3）完善信访制度。一要健全基层的信访组织，基层是信访的源头也是信访的最终落实点；二要改变官员的绩效标准，把 “上访率”改为“解决率”，防止为了追求低的上访率而拦阻上访群众；三要合理划分信访机构的职能，完善信访体制的整体系统性。（4）完善听证制度。一要扩大听证制度的适用范围，将与公众生活密切相关的公共服務的决策都纳入听证的范围内；二要健全听证代表的选择机制，确保那些可能受到决策影响的人能够当选为听证代表，保证他们的利益不会被忽视；三要提高听证会的透明度，在听证会举行之前应向社会公开举行听证会的时间、地点、听证的内容及听证代表的选举方式，在听证会举行期间允许相关的新闻媒体对听证会进行现场直播，在听证会结束后公开听证会的结论。为了防止听证会“听而不证”，在公开听证会的最终结论的同时，还应向社会公布那些未被采纳的意见并加以说明。

2.积极拓展新的公共服务需求表达渠道。公共服务的供给侧改革除了疏通现有的公共服务需求表达的渠道外，还应建立新的需求表达渠道。借此可以将分散的公共服务需求整合到国家整体中来，使政府能够提供与公众需求相匹配的、实现公共价值的公共服务。（1）发挥工会和行业协会等社会组织的桥梁作用，将公众的需求通过这些社会组织传递给政府。（2）完善巡视制度的公共服务需求表达的作用。巡视制度的强势监督、系统整合等优势能够有效地保障其成为社会公众进行公共服务需求表达的畅通渠道[6]。（3）健全大众媒体在传达公众公共服务需求方面的作用。

（二）完善公共服务多元主体合作供给机制

我国近几年来也开始在公共服务的供给中引入社会力量。但是，政府垄断供给公共服务的局面并没有从根本上发生改变，社会力量只是参与执行政府的目标，没有参与公共服务供给目标的制定。因此，公共服务的供给侧改革要求改变政府垄断供给公共服务的模式，强调政府、市场和社会组织之间的紧密合作，通过多元主体的共同参与来保障公共服务的有效供给。

1.创新公共服务的供给主体。公共服务供给侧改革不仅要对传统的公共服务供给主体——政府的职能进行重新定位，还需要发展其他的供给主体。首先，政府职能的重新定位并不意味着政府从公共服务领域完全退出，而是创造了新的任务环境，需要政府发展新的能力，掌握和控制服务供给的过程，对公共服务的供给实施有效的管理。一方面，政府需要调动市场和社会组织参与公共服务供给的积极性。政府应减少对经济的微观的直接干预，通过规则制定维护市场秩序的稳定，解决“市场失灵”，维护公众利益。政府还应给社会松绑，激发社会组织参与公共服务供给的积极性和能动性。改变过去的政府权力一元化及国家与社会一体化的局面，实现多元化的利益群体和社会组织与国家共存[7]。另一方面，政府不再是公共服务的唯一供给主体，在与其他供给主体交往的过程中政府也不再是高高在上的领导者，但因为政府是公共利益的代表，它需要协调不同供给主体间的关系，扮演着中介者和监督者的角色。其次，除了需要一个强有力的政府外，公共服务的有效供给还需要健全的市场供给机制和完善的社会组织。政府应建构有利于私人部门参与公共服务供给的制度，完善公共服务市场准入的信息公开制度，使得私人部门能够通过公平、公正的竞争招标制度获得公共服务领域的市场准入权。清晰的产权是私人部门参与公共服务供给的基础，鼓励私人部门参与公共服务的供给还需要有一个健全的产权制度。只有将产权清晰化，界定清楚谁有所有权、谁有支配权、谁有经营权等，才能够吸引私人部门参与公共服务的供给。政府在保护私人部门提供公共服务的产权基础上，还应该通过税收优惠或财政补贴等方式保证他们的利益得以实现。除了鼓励私人部门参与公共服务的供给外，政府还应积极发展社会组织，分步撤销社会组织的业务主管单位，重新定位社会组织的登记管理机关。应通过加大政府对社会组织的扶持和社会组织不断提升自身的能力，提高社会组织在公共服务供给中的作用。

2.完善合作目标的协商机制。公共服务的多元主体合作供给必须有一个详细、明确的供给目标。明确的目标使得不同的供给主体清楚地知道他们为什么要相互合作，可以避免人们对要完成的任务的误解并降低人们的不合理期望，更重要的是能指引合作主体的行为导向网络目标。为了确保共同的目标得以吸纳，参与主体不仅要保证自己的目标与整体的目标相一致，还要确保自己的目标与其他参与者的目标相一致。但对整体目标的一致认识并不像想象中那么容易获得，公共服务合作供给的过程其实就是不同供给主体的目标和利益诉求相互博弈的过程。为了使不同的供给主体间达成一致目标，应为他们提供一个自由的利益表达平台，使他们通过相互沟通和协商确立共同的供给目标。

3.健全合作过程的协调机制。公共服务多元主体合作供给不仅指多个主体参与到公共服务的供给中，还需要多个主体通过互动的协调机制来构建他们之间的紧密合作关系。真正的合作不能通过外部强加，它发挥作用要依靠多个互相发生影响的行动者之间的互动，在特定的政策领域中彼此之间相互支持，每一个主体都贡献自己相关的知识或者其他资源。达尔和林德布洛姆指出四种互动协调形式：多头政治，科层制，市场和协商。多头政治是指通过多种力量组成的多头政治来进行统治，其核心是制约政治领导人的行为。科层制是官僚组织的主要协调方式，通过自上而下的行政命令和层级结构来进行协调。市场的协调是通过价格杠杆来发挥作用。协商则是通过行动者之间的商议形成互动来调整行为[8]。公共服务合作供给的不同主体在合作的过程中仍保有自己的利益和自主性，因而多头政治、科层制和市场的协调方式并不适用。公共服务的有效供给需要不同的供给主体在相互信任的基础上，通过信息共享、共同解决问题等协商的方式来协调彼此的行为，形成一个优势互补、利益共享、风险共担的局面。

4.建立合作责任的分担机制和责任追究机制。责任是公共服务合作供给面临的最艰巨问题。公共服务合作供给强调不同的供给主体的功能整合，在合作的过程中没有明显的委托人与代理人，也没有主导一切的权力机关，容易造成没有人负责的局面。明确不同供给主体的责任能够防止他们之间相互推诿扯皮，增强合作供给的回应性和责任性，还能防止政府对其他供给主体的随意干预，保证非政府供给主体的自主性。除建立责任分担机制外，公共服务合作供给还应建立责任追究机制。虽然政府作为公共利益的代表扮演着公共服务供给的最终责任者的角色，但并不排除其他供给主体在提供公共服务的过程中承担一定的责任。当公众对所获得的服务不满意时，公众可以直接向服务的提供者追究责任，也可以选择追究政府的责任，但无论采取哪种方法，政府都应该是最终责任的承担者。如果服务的提供者不能兑现或公众追诉行政责任时，政府仍将负责。如果公众选择直接向政府追究责任，那么政府应该先承担所有的责任，然后再向服务的提供者行使追偿权。

（三）强化公共服务供给的法律保障公共服务的供给应建立在法制的基础上，通过法治化的途径，使公共服务的供给获得稳定的法律保障。虽然我国已经建立了包括法律、法规和部门规章三个层次的公共服务供给法律体系，但存在着法律体系碎片化、相关的法律缺位等问题。因此，公共服务的供给侧改革应强化公共服务供给的法律保障，完善公共服务供给的相关立法并对相关的法律进行整合。

1.加快公共财政立法。公共财政与公共服务供给关系密切。公共服务的有效供给需要公共财政给予经济支持。然而，我国的公共财政支出存在着“缺位”、“错位”、“越位”等问题，不同层级政府的公共服务财政支出与财政收入不相匹配，公共财政支出结构与公众的公共服务需求不相适应，转移支付制度缺少规范性。因此，为了实现公共服务的有效供给，必须用法律来调整公共财政关系，合理划分不同层级政府间的财权和事权，明确不同层级政府的财政支出义务，规范不同层级政府间的财政转移支付制度。首先，以立法的形式明确划分不同层级政府间的财权和事权。目前我国中央政府和地方政府间的财政收支划分的法律依据主要有《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。这两部法律都過于笼统，缺少对政府间事权和财政支出范围的具体规定。借鉴世界发达国家的经验，可以通过完善《中华人民共和国预算法》或者制定《中华人民共和国财政法》明确不同层级政府间的公共服务责任和公共财政支出的范围，保证各级政府依法履行公共服务职责。其次，加快制定财政转移支付法。在建立起规范的中央政府对地方政府的转移制度的基础上，制定不同层级的地方政府间纵向的转移支付制度和不同地区间的横向的转移支付制度。明确转移支付的法定程序，包括转移支付的决策程序、审批程序、支付程序和监督程序，防止转移支付的随意性和人为性。

2.建立规范、权威的公共服务供给法律体系。我国现行的规范公共服务供给的法律条文较多，但都分散于各种法律规章中，如《中华人民共和国反垄断法》、《中华人民共和国物权法》，且法律条文不规范，甚至有些法律条文相冲突。公共服务供给侧改革应通过纵向梳理中央政府和地方政府的与公共服务供给有关的法律法规，横向梳理不同地方政府的与公共服务供给有关的法律法规，制定一部完整的、具有权威性的《公共服务供给法》，使公共服务供给做到有法可依。

3.修订促进社会组织发展的法律法规。我国现行的政策法律对社会组织的约束大大超过了对社会组织的扶持。因此，公共服务的供给侧改革应修订促进社会组织发展的法律法规。首先，应出台一部《社会组织法》来统领与社会组织有关的其他的规章制度。目前我国关于社会组织的制度规定层次不高，还没有上升到法律的层面，只是一些行政条例或执行办法。因此，应通过制定一部社会组织法来替代原有的立法层次较低的行政法规。其次，政府应针对不同的社会组织分门别类地制定相应的规章制度。我国的社会组织比较复杂。按照组织性质，社会组织可以划分为公益性社会组织和互益性社会组织；按照组织体制又可以把社会组织分为会员制和非会员制。这两种划分标准具有一定的关联性。会员制的社会组织如行业协会等通常是维护组织成员的共同利益或追求共同兴趣的组织，从组织性质上来看他们大多属于互益型的社会组织。而像基金会这类非会员制的社会组织，从性质上看基本上都属于公益性的组织。当然，这两个标准并非完全重合。因此，应在《社会组织法》的指引下，对不同类别的社会组织建立分类监管的行政法规体系。

参考文献：

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[4]Rod Aldridge，Gerry Stoker.Advancing a Public Service Ethos[M].New local government network，2003.

[5]王 蔚，彭庆军.论农村公共服务需求表达机制的构建[J].湖南社会科学，2011，（5）.

[6]马 静，岳 军.巡视制度在我国公共服务需求表达中的应用研究[J].社会科学研究， 2014，（6） .

[7]齐卫平，王可园，唐兴军.转变政府职能的三个认识维度[J]. 江汉论坛， 2013，（9）.

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