地方党委换届：实践经验、问题检视与对策思考

冯志峰

摘 要] 省市县乡四级党委换届工作正在各地有序开展。党委换届目标是锻造高素质干部队伍，不断把中国特色社会主义伟大实践推向前进。地方党委换届工作成效显著，但也存在着重人事安排、轻报告起草，重程序控制、轻选拔效果，重集中统一、轻民主监督，重班子建设、轻长远规划，重换届考察、轻日常管理等问题。必须以思想建设为根本、以党代会报告为载体、以制度建设为关键、以队伍建设为重点、以纪律建设为保障，推出好报告、选出好班子、出台好制度、形成好作风、净化好生态，不断提高党的执政合法性。

[关键词] 地方党委换届；干部队伍；执政合法性

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2017）02-0015-05

我国省市县乡四级党委换届工作正在有序开展。为做好地方党委换届工作，各地按照党中央的有关精神，“以‘零容忍的政治态度、规范严谨的法定程序、科学有效的工作机制、严肃认真的纪律要求”[1]，通过健全组织领导机构，推出主题鲜明务实的党代会好报告、选出忠诚干净担当的好干部、配出团结奋进为民的好班子、换出风清气正心齐的好生态，努力把党建设成始终走在时代前列、勇敢担负历史责任、不断带领人民群众向伟大目标迈进的马克思主义执政党。

一、地方党委换届过程中的实践经验地方党委换届工作已取得很大进展，探索出一些好做法，提炼出一些好经验，形成了一系列行之有效的工作机制。

（一）健全领导组织机构，促进党的领导和业务指导的有机结合

根据中共中央2016年1月印发的《地方党委工作条例》，各地在换届过程中坚持党的领导，经过充分调研，制定可行性方案，健全组织机构，选拔优秀工作人员，深入开展调查研究，划拨专项工作经费来确保“领导力量到位、组织指导到位、工作人员到位、工作部署到位、经费保障到位”的“五到位”，保证换届工作顺利开展。

在领导力量方面，各地依照中央有关规定，成立了地方党委换届领导机构和工作班子，坚持“党委书记抓、抓党委书记”的工作原则，通过抓住“关键少数”，将地方党委换届工作一抓到底，形成了“一级抓一级、层层抓落实、时时抓督查”的工作机制。在组织指导方面，各地在上级组织部门的指导下，通过分批派遣换届工作组蹲点指导换届具体工作，在先行先试中及时总结推广先进经验，共同查找解决换届过程中存在的问题，稳妥有序地推进地方党委换届工作。在工作人员方面，由各级组织部门牵头负责，认真挑选那些党性坚定、纪律严明、业务熟悉、作风过硬的同志参与换届工作，通过专门培训提高他们从事换届工作的能力。在工作部署方面，各地认真落实中央文件政策，严格按照有关规定规范配置干部职数。在具体工作过程中，严格程序规范，把握重点环节，充分汲取民意，使自下而上的换届选举与自上而下的人事安排有机地衔接起来。在经费保障方面，各地按照国家有关规定，划拨专项经费以供地方党委换届工作开支，严格财经纪律，有效保障了党委换届工作的有序开展。

（二）优化工作运行程序，促进制度规范与方式创新的有机结合

各地立足地方实际情况，在规范程序前提下创造性地开展工作，使党委换届工作成为加强党的领导、提升工作水平的运行过程。一是坚持党管干部原则，规范干部提名方式。各地党委通过组织谈话来聚焦干部提名人选，既保证了党组织提名人选顺利通过，又能够通过组织谈心谈话近距离考察干部，以实现“人岗相配”。二是突出干部“德”的考核，重视干部忠诚品格。各地坚持突出“德”的标准，将抽象的“德”细化为具体指标来考察干部，以对党忠诚、服务人民、廉洁自律為重点，多方面、多渠道、多形式加强对干部政治“德”的考核。三是创新换届工作方式，确保干部选拔质量。各地先后出台鼓励干部改革创新、干部容错纠错机制，运用“差额考察比例、个性化考察评价”考察方式，变“伯乐相马”为“赛场选马”，提升选人用人公信度，提高换届工作的效率和质量。

（三）完善民主协商机制，促进选举民主与民主协商的有机结合

党内民主是党的生命，扩大党内民主是搞好党委换届的工作基础。在换届过程中，各地采取“差额提名、差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决”等有效方式来确定换届人选。同时，以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，把推进党内民主贯穿于报告起草、党内选举、人事安排等换届环节全过程。各地对关于建立党代会代表提案工作预案提出明确要求，建立健全代表参与重大决策的制度机制，通过广开言路、拓宽民意渠道，广泛汲取民意，最大限度地把广大党员群众的期待和诉求纳入决策，把合理可行的意见建议吸收进党代会报告，探索强化党代会和党委常委会、全委会民主决策的有效方式，赢得了广大人民群众的衷心支持。

（四）严明干部选任纪律，促进正面教育与反面警示的有机结合

各地在党委换届工作中，坚持严明组织纪律，加大干部选任违规违纪违法的查处力度。一方面，加强思想政治教育化解干部“心结”。各地党委主要采取中心组学习、民主生活会、谈心谈话等形式，帮助党员干部解决工作生活中遇到的实际困难，引导干部正确对待自身“进、退、留、转”，形成思想不散、秩序不乱、劲头不减、工作不断的良好局面。另一方面，各地把严肃纪律作为推进换届工作的有力保障。按照中央提出的“九严禁”要求，严抓主体责任落实，加大干部问责力度，强化监督检查和责任追究，切实做到把严明纪律与地方党委换届工作同部署、同推进、同落实。各级党委书记、组织部长带头公开承诺，对有提名选、考察对象和党代会代表的单位，要求签订承诺书，实现换届纪律全覆盖，在传导压力中推进换届工作。

（五）净化政治生态环境，促进宣传导向与舆论监督的有机结合

面对换届工作的新任务新要求新挑战，各级党委以高度的政治责任感，“全面广泛地宣传中央和各级党委关于换届工作的总体部署、政策规定和纪律要求，把舆论宣传引导贯穿于换届工作全过程，及时广泛宣传改革创新的好经验、好做法，积极回应干部群众普遍关注的重大敏感问题、热点问题”[2]。建立健全网络舆情应对处置机制，尤其是对职位空缺、干部考察、酝酿讨论、公示任职等敏感期，实行重点监测，有效防止和化解不良信息的集聚、发酵和放大，维护社会稳定。积极通过报纸杂志、电视电台、手机网络等媒介，完善举报电话、信访、网络“三位一体”监督举报平台，通过舆论监督、制度监督、组织监督、巡回监督、现场督导、专项巡视等多种形式，构建全方位、全过程的换届监督网络，做到“阳光换届”。

二、地方党委换届过程中的问题检视

换届工作取得了阶段性成效，但仍存在“重人事安排、轻报告起草，重程序控制、轻选拔效果，重集中统一、轻发扬民主，重换届选举、轻长远建设”的“五重五轻”问题。

（一）重人事安排，轻报告起草

在地方党委换届工作中，起草党代会工作报告是“龙头工程”。因为党代会工作报告既是对前5年工作的回顾总结，又是对当地今后5年经济社会发展战略的科学谋划。这就要求通过认真调研、征求意见、集体讨论等环节，推出“求真务实、鼓舞人心、思路明确、群众满意”的高质量党代会报告。但是，一些地方党委将党代会工作报告的起草工作仅仅当作一项会议程序，并没有给予足够的重视。因此，一些地方的新一届党委领导班子在执政过程中，并没有按照党代会报告来推进工作，而是“新官不理旧事”、“重打锣鼓新开张”，重新制定本届党委的执政“蓝图”。这种政策“翻烧饼”的做法，说明地方领导的法治思维亟需加强。

（二）重程序控制，轻选拔效果

在全面依法治国和依规治党的环境下，地方党委领导干部养成了按程序办事的意识。但由于在换届过程中，干部选拔任用机制通常采取民主测评与集中表決相结合的方式，权力传导环节有可能发生“失控”，多数党委成员对于干部任免只要符合程序就赞同通过，集体“失声”，既不得罪人也可使自己免予被问责，使党委书记意见对干部任免具有决定性作用，有可能催生“失范”的行为。

而这种失范行为一旦缺失有效的制约，就有可能异化为“一言堂”，导致权力腐败行为，违背了党中央建设高素质执政骨干队伍的明确要求。

（三）重决策统一，轻民主监督

有些地方党委往往过于强调统一思想，将干部任免决定权集中到党委书记手中，民主监督更为困难。地方党委书记权力过于集中，人大常委会主任、政协主席又因为在人财物方面需要地方党委的支持，更怕地方党委指责他们不支持工作、缺乏大局意识，也就不会过问换届事宜，使民主监督流于形式。为此，各地党委应着力完善民主集中制，运用党内民主科学处理好地方党委与政府、人大、政协的关系，接受民主监督，形成社会共识，才能不断提升地方党委决策的科学化水平。

（四）重换届选举，轻长远建设

少数地方党委将换届工作误认为是“换届选举”，片面强调干部调整，出现有的领导干部刚刚选举出来就被重新调整任职的现象，一定程度上影响了地方党委换届选举的权威性。由于干部交流频繁，党员干部人心不稳，过于注重个人提拔，将更多的精力经营自己职务晋升而忽略地方经济社会发展。

（五）重换届考察，轻日常管理

许多地方换届工作启动早，准备时间长，但换届工作准备期间基本上是在“空转”，导致实质性操作时间较短。比如，干部考察工作集中在换届前很短的时间内完成，一般仍然采用民主评议、个别谈话等传统手段来鉴别干部的“德”，存在重定性、轻定量的倾向，出现考察环节较为局促、考察工作不够充分、考察方法不够科学、考察材料不够客观、考察识别不够精准的现象，影响到干部选拔工作的质量，一定程度上降低了干部选拔标准。

三、规范地方党委换届的有效对策地方党委换届工作时间紧、任务重、要求高，各级党委和组织部门必须不断提高领导和组织能力，确保换届工作有序稳定开展。

（一）以思想建设为根本，创新发展新理念，提高领导班子的领导力

思想政治建设是党的根本性建设，为党和国家事业的发展提供了强大的精神动力。要在换届过程中锻造一支高素质干部队伍，就必须“深入细致做好思想政治工作，提高干部自身的调适力。要充分发挥党的思想政治工作的优势，把思想政治教育贯穿于换届工作始终”[3]，力求把换届各项工作做深、做细、做实。

坚持经常性、近距离、有原则地深入了解干部，多渠道、多层次、多侧面精准识别干部。要多与干部谈心谈话，改进谈话方法，提高谈话质量，把各级干部的“心结”谈开谈透，观察干部的见识见解、禀性情怀、境界格局、道德品质和综合素质。对个别干部在思想上存在的错误认识，有针对性地做好教育引导工作，化解其心中疑虑，自觉服从组织安排。要充分发挥党委领导把关作用，把加强党的领导、发扬民主、依法办事贯穿全过程，善于通过法律程序实现组织意图，提高党委领导力。

（二）以报告建设为载体，实现发展新突破，提高领导班子的决策力

各地党代会是人民群众了解本地未来五年发展方向的重要窗口，各地党委党代会报告则是未来5年各地党委执政发展战略“宣言书”。

地方党委的党代会报告，必须认真贯彻党中央精神，认真分析“世情、国情、省情、地情”，客观分析本届党委工作进展，系统总结本地在经济、政治、文化、社会建设以及生态文明建设和党的建设各个领域的成效，并清醒地认识本地在发展中遇到的困难，从纵向和横向两个方面比较，找准差距与薄弱环节，科学分析未来五年发展所面临的机遇和挑战，明确经济社会发展主攻方向。

起草党代会报告，应考虑到时间紧、任务重、要求高的特点，明确党代会报告的重点、难点和焦点所在，通过深入细致的调查研究，广泛全面征求意见，充分汲取人民智慧，凝聚社会力量，使党代会报告起草过程既成为集思广益、发扬民主的过程，也成为不断明确目标、理清思路、形成共识的过程，以更宽的思路、更大的信心、更强的能力实现更高的目标。

（三）以制度建设为核心，严明组织纪律，提高领导班子的战斗力地方党委换届必须重点抓好制度建设，努力用科学机制选出好干部。

第一，完善干部考察机制。坚持以德为先，把在应对突发事件、抵御自然灾害、个人进退留转等关键时刻的表现，作为考察干部“德”的关键内容，把在日常生活中的表现作为干部“德”的延伸内容。要把对干部“德”的考察融入“个人述职、民主测评、个别谈话、家庭访察、考察公示”环节中，重点听取“管他的人”、“他管的人”、“他服务的人”和“他身边的人”的意见，听知情人讲知情话，把干部“德”的表现考准考实。为确保考察质量，必须推进绩效管理，制定地方党委执政能力绩效考评指标体系，创新实绩考察办法，通过多功能测评和考察反馈制度，形成综合性考察报告，作为调整干部的重要依据。

第二，严格干部选任机制。根据地方党委换届工作特点，坚持正确用人导向，在政治品质、作风表现、能力素质、廉洁情况等方面严格要求，认真做好干部“培养、选拔、任用、管理、监督”等环节的工作。按照以事择人、按岗选人的要求，对领导班子优化方向、拟选拔职位资格条件和人选产生范围等进行充分酝酿，在此基础上比选择优，研究意向性人选。改进民主推荐方法，构建公平公正选任机制，明确领导班子换届可以进行二次会议推荐；个别提拔任职时，既可以按以往做法进行会议推荐和个别谈话推荐，也可以先进行个别谈话推荐，经研究提出初步名单后，再进行会议推荐。要求把考察情况与干部的一贯表现相互比较印证。加大调整不适宜担任现职领导干部力度，推动形成“能者上、庸者下、劣者汰”的用人导向。

第三，健全干部监督机制。组织人事部门应当及时收集整理纪检监察、审计、信访、巡视、督导等执纪监督方面的信息和网络舆情反映的干部有关情况，建立干部监督信息档案。通过巡回督查、开展现场督导、加强随机询查等舉措，“点对点”地向有关责任人员询查换届纪律执行和监督措施落实情况。积极创新网络监督方式，通过“12380”电话、网络、微信、短信和信访“五位一体”举报平台，全天候受理举报。

（四）以队伍建设为重点，提升执政水平，提高领导班子的执行力党员领导干部执政能力由多种要素构成，如年龄、经历、知识和气质等。这就必须“以提升党委班子成员个体素质为前提，以改善领导班子群体结构为关键，以实现领导班子整体功能最大化为目标”[4]，坚持从实际出发，着眼于班子稳定、增强功能和事业发展，坚持人事安排自上而下、换届选举自下而上，确保换届工作方向对、目标明、政策准，做到在“年龄结构上实现梯次配备、知识结构上实现系统配套、经历结构上实现优势互补、气质结构上实现刚柔相济”，最大限度地发挥执政合力。

注重秉承“重品行、重实干、重基层、重公认”的用人导向，着重选拔善于统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的战略实干型人才，特别是经济管理、产业结构调整、外贸商务服务、基础设施建设等方面的专家型领导人才进入各级领导班子，引领经济社会科学发展。

（五）以纪律建设为保障，形成良好作风，切实增强领导班子的亲和力和惩戒力严明纪律是做好地方党委换届的有力保障。“这就要求必须把严肃换届纪律作为事关换届成败的大事要事来抓，将严明纪律贯穿地方党委换届全过程”[5]，严格按党的政策办事、按规章制度办事、按组织程序办事，以最坚决的态度、最过硬的措施、最扎实的工作正风肃纪，净化政治生态。

第一，严格纪律检查。要根据《关于防止干部“带病提拔”的意见》，坚持教育在先、警示在先、预防在先，组织各级班子认真学习有关通知、案例、通报，明白中央“九严禁”纪律内涵。坚持把严格纪律检查落实到换届工作的每一个程序、每一个环节、每一个步骤，加强事前预防、事中监督、事后监管，紧紧盯住重点时段、关键环节和风险点开展巡回精准督查。要强化重点检查，做到干部档案“凡提必审”，个人有关事项报告“凡提必核”，纪检监察机关意见“凡提必听”，反映违规违纪问题线索具体、有可查性的信访举报“凡提必查”，让违法违纪行为无处藏身。

第二，落实主体责任。针对“过去搞好搞坏一个样、这是能力问题，现在搞与不搞一个样、这是态度问题”的现象，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》等党内法规和有关规定，各级党组织必须全面从严治党，切实履行好主体责任，带头严守换届纪律，加强对换届工作的领导，坚守好换届纪律这条底线。各级党委书记是换届工作第一责任人，要真抓真管、敢抓敢管、善抓善管，把工作部署到位、把措施安排到位、把责任压实到位。各级班子成员要认真落实“一岗双责”，抓好对分管部门、分管领域的监督，抓严抓实换届监督工作。

第三，坚持严格问责。为有效治理“为官不愿为、为官不敢为、为官不能为”等不良现象，坚持把严格问责作为严明换届纪律的关键利器。建立干部选拔任用纪实制度，对选拔任用过程进行倒查。对于换届过程中出现的违法违规违纪行为，必须坚持聚焦全面从严治党，突出管党治党政治责任，抓住典型问题，勇于铁面问责，敢于较真碰硬、层层传导压力，让失责必问、问责必严成为常态，发挥震慑警示效应，唤醒责任意识，不断提高党的执政能力，始终成为中国特色社会主义事业的领导核心。

参考文献：

[1] 习近平.以“零容忍”“零懈怠”保证换届的风清气正[DB/OL].[2016-03-19].http：∥blog.sina.com.cn/s/blog_6a4484f50102w5vi.html.

[2]中组部党建研究所.关于省市县乡党委换届工作的成就与经验[J].求是，2012，（21）.

[3]肖立伟.党员干部要正确对待换届[J].党建文汇（下半月），2011，（7）.

[4]宋 阳.对企业领导班子整体结构优化的思考[J].活力，2013，（21）.

[5]张天杰.纪律“硬杠杠”贯穿换届工作全过程[J].四川党的建设（农村版），2011，（8）.