涉诉信访规范化：现状、问题与出路

王次宝+祝小琴

[摘 要]

党的十八届三中全会明确提出要将涉诉信访纳入法治轨道解决，规范化是涉诉信访走向法治化的重要一环。我国涉诉信访规范化的现状可以概括为具体内容杂、实际操作乱、处理效果差，问题集中表现在启动与受理环节欠缺规制，处理环节呈现非程序化，终结环节主体过度多元，衔接环节对接不够顺畅。实现涉诉信访规范化的出路在于涉诉信访的启动与受理环节应严格界分“诉”与“访”，限定启动主体与时间，完善受理部门与平台；处理环节实现导访入诉，加强协调，合理追责；终结环节明确终结案件范围，完善终结制度，细化惩戒规则；衔接环节完善再审救济渠道，改革相关司法制度与强化多元化纠纷解决机制。

[关键词]

涉诉信访；法治化；规范化；救济机制

中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2017）02-0052-06

“涉诉信访”概念最早由最高人民法院在2004年4月召开的全国涉诉信访工作会议上提出①[1]（P29）。长期以来，愈演愈烈的各类涉诉信访在弥补司法救济缺陷的同时，也导致大量终审裁判难以终结，缠访、闹访、重复访、越级访等非正常信访一再发生。2013年党的十八届三中全会明确了涉法涉诉信访法治化改革的方向，涉诉信访法治化改革也由此正式拉开帷幕。与遍及党政、立法、司法等机关的大信访格局相比，我国涉及涉诉信访的规范性文件效力位阶偏低，除国务院《信访条例》外，其他主要是数量颇具规模、内容结构或雷同或交错的地方性法规、部门规章以及内容庞杂的规范性文件。只有实现涉诉信访的规范化，才能有效推动涉诉信访走向法治化。

一、我国涉诉信访规范化的现状

我国最高人民法院将涉诉信访界定为：“有关当事人以来信、来访的形式向人民法院提出告诉、申诉和申请再审以及当事人向人民法院信访的同时，向其他国家机关信访，其他国家机关接访后，通过一定的方式促使人民法院完成某种诉讼行为。”[1]学界一般认为，涉诉信访指因对人民法院处理的诉讼案件不满所引起的信访，具体包括两个方面：“一是与某一个具体的诉讼案件相联系，当事人要求人民法院完成某种诉讼行为的来信、来访；二是指就某一个具体的诉讼案件，当事人向人大、党委、行政机关等权力部门申诉，期求其他国家机关以一定的方式影响诉讼案件的进程或结果”[2]（P8）。涉诉信访的规范化就是要通过制定涉诉信访的相关法律、法规与司法解释、多部门联合制定規范性文件等手段，使涉诉信访案件的处理有规可循。涉诉信访的规范化也要求制定具体规则惩治以非法手段压制涉诉信访的行为，同时还应针对缠访、闹访、暴力访等非正常信访制定明确的惩戒规则。总的来说，涉诉信访的规范化就是通过制定具体规则来规范涉诉信访的启动、受理、处理、终结、衔接等环节，旨在实现涉诉信访工作的“有法可依”。

近些年来，我国各种社会矛盾愈加凸显，人民法院受理的涉诉信访案件数量逐年攀升，并呈群体化、组织化趋势。为及时处理涉诉信访案件、有效化解社会矛盾、维护司法权威，各类党政机关发布了一系列涉及涉诉信访的意见、办法与司法文件（见表1）。

从表1可以看出，涉诉信访的相关规定主要由中共中央、国务院、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、国家信访局等颁布，包括党的文件、行政法规、司法文件、部委文件等。尽管中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上实现了“有法可依”，但涉诉信访的规范化明显滞后，有关规定还很不完善。

一是具体内容杂。涉诉信访的规范性文件制定主体多、法律效力不一致，实践中对于具体适用的规范类别存在诸多争议。从表1可知，规范性文件多为党的文件，而党的文件政策性强、意在维稳，对法院在审理案件过程中如何衡量维稳和公正审判的关系提出了挑战。现行规范对涉诉信访的法律定性、甄别机制、工作程序、衔接机制等方面均无明确规定，只是笼统规定了原则、任务、标准，没有具体、统一的实施细则，运作起来必然混乱。

二是实际操作乱。涉诉信访当事人作为理性人追求自身利益的最大化，意图通过党委、行政等其他力量干预司法，影响司法裁判的既判力与终局性，以达到自我的预期目的。政府处理涉诉信访问题缺乏法律依据，实践中仍有相当一部分信访人向政府进行涉诉信访，而这涉及涉诉信访案件的管辖权问题，各部门之间难以协调统一，根本原因是涉诉信访缺乏相应的甄别、分流机制。虽然规范性文件种类很多，但由于各规范之间的无序化导致涉诉信访工作的责任不明，党委、人大、政府、司法机关之间“踢皮球”现象屡见不鲜，信访工作的责任追究机制经常处于空转的状态。

三是处理效果差。各部门制定的终结办法实施效果不理想，当事人在信访终结后不断申诉，“终而不结”现象广泛存在，重复访、集体访、进京访的现象持续不断。实践中难以区分哪些信访人是真有冤屈还是无理闹访，普通民众的内心更倾向于同情信访者，导致涉诉信访存在很难处理的一个现实问题：当事人的合理诉求无法得到救济，法官的公正审判无法得到理解。部分法院为了罢访，无底线满足当事人的不合理诉求，包括金钱给付，激发了更多人为经济利益走上信访之路，法院甚至沦为“社会救助站”。

二、涉诉信访规范化面临的主要问题

（一）涉诉信访的启动与受理程序

涉诉信访是某一具体案件的当事人或案件以外的第三人，向人民法院或其他国家机关申诉，由人民法院直接受理或由人大、党委、政府等国家机关受理后转交法院处理的信访类型。涉诉信访的启动主体、启动时间不受限制，导致部分人滥用申诉权。涉诉信访的内容缺乏限制，存在“诉”“访”不分的情形。涉诉信访受理条件、受理程序均没有明确的法律依据。实践中法院处理的涉诉信访事项包括：不服人民法院生效的判决、裁定和调解；对在审或已审案件信息进行法律咨询；投诉法官作风问题；对法院工作提出意见或建议等。上述情况不仅有碍当事人诉权的实现，影响司法裁判的终局性和稳定性，还会造成涉诉信访事项启动、受理环节的混乱。

（二）涉诉信访的处理程序

《信访问题归口分工处理办法》第3条确认涉诉信访事项由人民法院处理。目前人民法院内部尚未形成统一的机构专门处理涉诉信访问题，一般由法院的立案庭、审判监督庭、信访办公室以及监察室分工处理。不同于司法的程序性特征，涉诉信访的处理过程体现了较强的非程序

化。目前我国信访制度中规定的登记、受理、转办、督办、办理期限等类似程式性规定主要是一些操作流程，并非是关于涉诉信访事项处理的程序性规定。实践中涉诉信访有四类解决机制：强制性解决机制、温和性解决机制、补偿性解决机制、拖延性解决机制强制性解决机制指通过剥夺公民人身自由的强硬手段处理涉诉信访问题，如行政拘留、劳动教养、精神病关押、截访、被旅游等；温和性解决机制指通过领导干部大接访、信访扩权、调解等相对温和的手段解决矛盾；补偿性解决机制指通过利益补偿、支持诉求等方式促使信访人放弃信访；拖延性解决机制是指通过签协议、做承诺等方式，阻止涉诉信访人继续上访。。涉诉信访的强制性解决机制在2003年8月1日废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》后，失去了重要的法律依据；温和性解决机制在一定程度上有助于减少信访量，但领导下访受到时间、精力的限制，效率偏低，信访扩权则倚重行政权力解决问题，容易消解民众对司法救济的信心；补偿性解决机制缺乏明晰的补偿标准，势必造成更多民众为了获取更大的经济利益走上重访之路；拖延性解决机制则明显违背诉讼期限，无法从根本上化解纠纷，还容易导致矛盾的激化[3]（P99-104）。2016年10月出台的《信访工作责任制实施办法》堪称信访工作追责的“尚方宝剑”，其最大亮点是细化了各级党政机关及其领导干部、工作人员不履行或未能正确履行信访工作职责需要追责的具体情形及其追责程序。不过该办法内容总体上仍过于笼统，文件效力位阶偏低，能否发挥信访追责的应有效用，尚有待实践检验。

（三）涉诉信访的终结机制

建立涉诉信访依法终结制度是涉诉信访工作中的重点和难点。涉诉信访的现行终结规范不够明确具体，接访部门之间尚缺乏统一有效的协调与通报机制。就规范性文件而言，2005年2月中央政法委印发了《涉法涉诉信访案件终结办法》，2005年12月最高人民检察院出台了《人民检察院信访案件终结办法》，2011年5月最高人民法院出台了《人民法院涉诉信访案件终结办法》。中央政法委的终结办法第4条规定涉法涉诉信访案件的终结结论必须由中央或省级政法部门经复核后以书面形式做出，与之配套的人民检察院终结办法、人民法院终结办法分别规定了最高人民检察院或省级人民检察院、最高人民法院或高级人民法院对涉法涉诉信访案件的终结权。由于涉诉信访终结主体多元化，容易造成重复终结或遗漏终结的情形。就人民法院而言，信訪案件终结后上级法院以及其他国家机关交办、转办、督办的现象仍屡禁不止。对于何种案件、何种情况下可以依法终结并无明确的规定，对于终结的标准存在“仁者见仁，智者见智”的情形。总体来看，在涉诉信访的终结上，法院拥有较大的自由裁量权，终结机制的运行还较为随意，终结决定无法实现预期的“终结”效果。

（四）涉诉信访的衔接机制

涉诉信访要与其他救济制度相衔接才能发挥其应有的作用。以涉诉信访与民事再审的关系为例。民事再审是涉诉信访的重要衔接制度之一，我国民事再审程序存在的诸多问题，比如再审不受次数限制、启动主体过度多元化等，这进一步诱发了涉诉信访当事人借助再审制度干扰民事司法的问题。法院决定再审不仅违背了民事诉讼中诉审分离的原则，使审判权过度扩张，还导致当事人因对法院的司法行为不满而进行频繁申诉、上访甚至缠访、闹访的现象，造成两审终审但终审不终的局面[4]。尽管2012年新修订《民事诉讼法》第209条对申请法院启动再审与申请检察院监督再审的关系进行了梳理，似乎有利于解决启动主体过度多元化的问题，但这种“先法院再审审查，后申请检察建议或抗诉”的监督制约模式又导致民事再审制度的效率低下，不符合民事再审程序的立法目的[5]。此外，我国法官在专业审判工作之余兼职接访，党政部门转办、督办信访案件对法官的压力导致后者在审判案件过程中难免会为维护社会稳定而偏重政策与人情，这就在很大程度上导致依“法”办案的虚化，司法公信力受到很大冲击。如何有效衔接涉诉信访与原有再审程序等救济制度之间的关系值得深入探讨。

三、实现涉诉信访规范化的出路

实现涉诉信访的规范化必然要以信访制度的整体规范化为背景。涉诉信访的规范化需要从统一立法入手，完善从启动到终结，再到与其他制度的衔接等一系列规范，并通过具体规范保障涉诉信访的程序化处理，进而引导涉诉信访人通过理性、合法的渠道保护权益，真正推动涉诉信访走向法治化。信访的规范化呼唤全国人大制定一部内容全面、体系完整的《信访法》，提高信访立法的效力位阶，协调各类信访之间的关系，规范整个信访制度的运作架构。就涉诉信访部分的规范化而言，要具体完善涉诉信访的启动、受理、处理、终结、衔接程序或机制，从制度上保障涉诉信访工作的“有法可依”。要“把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去”[6]，逐步弱化涉诉信访的权利救济功能，真正树立司法救济的权威性。

（一）完善涉诉信访的启动与受理程序

1. 严格界定“诉”与“访”。根据最高人民法院2014年3月印发的《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》，诉类事项指“符合法律规定的条件，可以按照诉讼程序解决的诉求，一般包括起诉、上诉、申请再审、申诉等”；访类事项指“信访人诉讼权利已经丧失或者充分行使完毕，仍通过来信来访等形式向人民法院表达意愿，反映与诉讼有关但不能通过诉讼程序解决的问题和事项，或者违反诉讼程序越级向人民法院反映诉求”。“诉”“访”分离是实现涉诉信访规范化的重要一环。

2. 限定涉诉信访的启动主体、时间与案件范围。涉诉信访主要通过告诉、申诉的方式表现出来，信访主体不受限会导致申诉权的滥用。应将提起涉诉信访的主体限定为与具体案件有法律上利害关系的人，而对无关的主体提起的申诉，人民法院不予受理。提起申诉的时间可以限定为利害关系人知道或应当知道自己的权利受到侵害之日起2年内提出。有人主张为保障司法的终局性，应将信访程序限定在司法救济前，对法院的信访限定为法官审判中的违法违纪或者司法作风问题[7]，这种做法虽然有利于保障司法的终局性，但在实践中缺乏可行性，难以解决当事人通过不断申诉寻求权利救济的问题。笔者赞同逐步将涉诉信访的案件范围限定为当事人用尽司法内救济手段后仍不能解决的事项，把涉诉信访与原有的再审申诉区别开来，使之成为特殊案件的诉讼外补充解决与疏导方式。

3. 完善涉诉信访的受理部门与平台。应设立一个专门的涉诉信访工作部门对信访案件进行甄别[8]。对可诉的涉诉信访事项转交司法部门通过诉讼程序处理，对不可诉的涉诉信访事项移交同级人大或地方党政机关处理，对一般信访事项由该信访部门处理。人民法院应进一步完善网上申诉系统，通过网络受理涉诉信访案件，让老百姓足不出户就可以实现“下情上达”。从2014年起，最高人民法院積极推动网上申诉信访平台和远程视频接访系统建设且取得了初步成效，下一步可以继续摸索借助微博、微信等平台拓宽“网访”渠道。

（二） 完善涉诉信访的处理程序

1. 诉访分流，导访入诉。当事人向法院信访的案件，认定事实、适用法律正确，无法启动司法程序的，要做好当事人息诉罢访的工作。对于当事人信访的事项确实存在错误可能的，经法院审委会决定启动再审程序，进入司法救济程序。导访入诉是解决涉诉信访的一项重要举措。弱化涉诉信访的权利救济功能，才能更好地实现涉诉信访与司法救济的衔接。

2. 加强各部门分工协作。要加强政法部门之间的分工协作，交叉管辖的同一个涉诉信访案件由最先受理的机关处理，对案件的管辖权有争议的报请各自的上级政法机关审查、协调。其他国家机关受理的涉诉信访案件，应及时转交人民法院信访机构依法处理，但不得以交办、督办的方式对法院的处理活动施压与干预。对于依法应由人民法院通过诉讼程序解决的涉诉信访，应尊重法院对该事项裁判的权威性，维护司法救济的公信力。

3. 建立合理的涉诉信访追责机制。涉诉信访应该理性对待，其责任追究制度一方面要实现对信访工作责任的监管与督促，另一方面也要维护司法审判的权威与独立。不能只要出现涉诉信访就推定法官工作没有做好，更不能对案件出现信访的法官采取晋职评优的“一票否决制”。应改革现行人民法院信访问责机制，落实法官信访责任免责制度，使错案责任追究的标准制度化、规范化，给法官减压[2]（P107-114）。对于那些怠于受理涉诉信访、非法限制涉诉信访、不当处理涉诉信访的行为，应落实相关规定的追究机制，细化通报、诫勉、督促限期整改、组织调整或组织处理、纪律处分、刑事追究等责任方式，制定科学合理的考核评价标准和指标体系。

（三） 完善涉诉信访的终结机制

1. 明确涉诉信访案件的终结范围。可考虑将以下情形划定为可终结涉诉信访案件的范围：（1）当事人的诉求合理部分已得到妥善处理，当事人又基于同一事由信访的；（2）当事人无法提出新证据的；（3）当事人的诉求明显不合法的；（4）最高人民法院复查后同意终结的；（5）当事人以缠访、闹访等非正常上访方式受到处罚为由提起的；（6）其他不属于人民法院处理的信访事项。

2. 完善涉诉信访终结制度。该制度应包括听证制度和终结后的公示制度。对诉讼程序已经终结的案件①符合信访终结的前提条件，当事人在无新事实、证据的情况下继续缠访、闹访的，举行信访听证。信访听证由受理案件的人民法院举行，邀请党委、人大、政府、检察院、新闻媒体等多方参与，组成听证评议委员会。听证过程应制作听证笔录，根据听证笔录做出结论，如认为已经得到公正处置的，可依法予以终结。依法终结的涉诉信访案件除在法院系统内公布外，还应报最高人民法院备案，同时向其他机关通报。当事人又上访的，不得作为信访案件处理，其他机关也不得再次转交司法机关，真正确保信访终结的效力。

3. 细化终结后“重复访”的惩戒规则。对于涉诉信访终结后企图获得非法利益继续上访的当事人，法院先行进行劝导、调解；当事人继续上访的，按照对社会造成的影响给予不同程度的惩处。当事人缠访、闹访构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》的相关规定依法追究刑事责任；情节显著轻微、不构成犯罪的，依照《治安管理处 罚法》给予行政处罚。调解的安抚作用和处罚的威慑作用相结合，才能有效降低涉诉信访终结后的非法上访率，确保终结的公信力。

（四） 完善涉诉信访的衔接机制

1. 完善再审救济渠道。如前所述，涉诉信访以更注重实体正义而忽略乃至牺牲程序正义的方式进行权利救济，很多方面违背了现代法治所要求的“正当程序”的精神，而“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本差别”[9]（P3）。相对于涉诉信访而言，作为诉讼内救济渠道的再审救济显然更符合法治的要求。弱化涉诉信访权利救济功能的一个重要方法就是强化与完善现行的再审救济程序。对生效裁判不服的涉诉信访，人民法院与其他处理涉诉信访的机构应积极引导当事人通过再审这一诉讼内救济渠道来寻求救济，最终实现“诉类”案件最终通过诉讼内的再审救济而非偏轨的涉诉信访救济得以终结。完善再审制度的重点在于对再审程序的提起主体、条件和程序进行限定或完善，应奉行申请再审优先原则，强化当事人、案外人申请再审，取消法院决定再审，限制检察院发动再审[10]（P343-344）。

2. 改革其他司法制度。以“司法为民”原则为导向完善我国现行诉讼制度，可以从根源上减少涉诉信访的产生。（1）改革诉讼费用缴纳办法，通过减少诉讼费用、缩短诉讼期限来降低诉讼成本，鼓励人们通过诉讼渠道解决纠纷。（2）完善法官的培训与考核制度，建立法院内部审判评议制度，提高审判质量，树立司法权威。（3）落实判后答疑制度，保障与帮助当事人正确理解法律，进而息诉罢访。（4）改进法律援助，明确法律援助经费直接由国家财政予以保障，充分调动律师、基层法律服务工作者、公证员参与法律援助，支持各类法学会组织法学工作者开展法律援助。（5）改进司法救助制度，特别要积极探索司法救助与社会救助的衔接机制。

3. 强化多元化纠纷解决机制。与诉讼救济相比，ADR（即替代性纠纷解决）机制具有自愿性、灵活性、非严格规范性的特点，纠纷的解决更多体现当事人的合意，较少引发涉诉信访问题，具有独特优势。2016年6月，最高人民法院发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》明确提出，人民法院应进一步深化多元化纠纷解决机制的改革，合理配置纠纷解决的社会资源，完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。多元化的纠纷解决机制可以分流诉讼案件，更有效地满足当事人的各类纠纷解决与权利救济需求，从而减少当事人对涉诉信访的路径依赖。

参考文献：

[1]胡道才.我国涉诉信访终结机制的建构[J].国家检察官学院学报，2004，（6）.

[2]张永和，等.常县涉诉信访：中国基层法院涉诉信访研究报告[M].北京：人民出版社，2013.

[3]徐艳阳.涉诉信访问题研究——以制度博弈为视角[M].北京：人民日报出版社，2013.

[4]杜爱霞.对完善我国转型期涉法涉诉信访制度的思考[J].中州学刊，2011，（5）.

[5]林越坚，林青青.博弈论视角下民事再审监督机制的程序优化[J].法学，2015，（3）.

[6]于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果[J].凤凰周刊，2004，（32）.

[7]何士青，翟 凯.论涉诉信访的司法终结[J].理论与改革，2015，（4）.

[8]刘炳君.涉法涉诉信访工作的法治化研究[J].法学论坛，2011，（1）.

[9]季卫东.法治秩序的建构[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

[10]江 伟，肖建国.民事诉讼法[M].北京：中国人民大学出版社，2015.