政府投资项目绩效审计的难点及完善

卢俊华

摘 要 政府投资项目具有规模大、投资多、民众关注度高等特点，加强项目绩效审计是政府投资项目顺利开展的重要保障。当前，政府投资项目绩效审计工作虽取得了一定成果，但仍然存在诸多难点。基于此，本文分析了政府投资项目绩效审计的难点，并有针对性地提出了几点完善策略，以期对提升政府投资效益有所帮助。

关键词 政府投资项目 绩效审计 审计难点 完善策略

一、政府投资项目绩效审计的难点

（一）难以把握审计介入时间及深度

政府投资项目多为公益性和公共性比较强的非经营性项目，对于这类项目，采用传统的竣工决算审计方法的效果并不理想，且时效性滞后。用审计全覆盖的要求来衡量，这种传统审计方法无论是在工程的前期决策审计上，还是在设计过程的跟踪审计上，专业性都比较差，而且对于工程前期审计、概算审计、设计审计以及可实施性分析等领域都未涉及。相关施工方普遍认为施工期间的造价控制是审计成果的主要体现。往往在项目完工后，工程进行竣工决算验收需要审计报告时才进行审计。由于政府投资项目的审计介入相对滞后，此时项目建设均已完工，施工现场不复存在，时效滞后，不利于事前、事后审计的评价监督。这些都是导致投资项目出现诸多缺陷的主要原因。

（二）绩效评价的指标难以量化

政府投资项目范围广、资金量大，相较于经济效益更注重社会效益，不仅各项目侧重点不同，且政府责任及投资目标在经济转归中的定位也不一致，因此即使是对于同类项目的投资，因其所处社会环境、地理环境不同，绩效评价的衡量标准也不尽相同。绩效评价指标难以量化在一定程度上对政府审计机关的工作造成了困难。例如，在灾后重建的投资项目中，不同地区的重建项目政策不同，即便认真落实发改局批复的投资总概算，仍会出现送审金额远大于总概算的情况，这主要是受到了工程增量、评价指标难以量化的影响。

（三）绩效审计的作用难以充分发挥

对于政府投资项目的审查，不仅要着眼于项目合法性、可行性、真实性的审计，还要注重对项目经济性、效益性、效果性的评价，在此情况下，审计人员的业务知识、研究能力对绩效审计作用的发挥具有至关重要的影响。当前，审计人员的知识结构相对单一，审计方法相对传统，运用各种专业知识的整合能力不足，导致审查重点有所偏颇。比如，将揭发违纪违规现象作为审计的主要内容，审查工作的侧重点在建设单位、施工方以及采购部门的财务收支、概算落实、施工监管、工程造价控制等方面，而对于投资项目的环境、经济效益缺乏深入的审计。再加上工作经费、机构工作人员编制等因素的影响，使得政府投资项目绩效审计的实际作用有限。

（四）审计风险得不到有效控制

一方面，绩效审计缺乏完整的法律法规依据，审计法中对绩效审计只是简单提及，而关于审计原则、目标、程序等无明确规定及要求，这也在一定程度上加大了政府投资项目绩效审计的难度和潜在风险。另一方面，部分投资项目缺乏健全有效的内部控制制度，不规范管理现象屡有发生，所提供的项目资料不完整或缺失，甚至与实际情况不符，致使审计人员在工作中判断错误，最终导致审计存在风险。审计人员的专业能力不足、工作经验欠缺、风险管控能力不强，也是导致政府投资项目绩效审计存在风险的原因。

二、政府投资项目绩效审计的完善策略

（一）实现审计关口前移

政府投资项目的投资额度大、周期长、涉及环节多，对此，必须将审计关口前移，丰富、深化审计内容，深入进行绩效审计，严格预防、管控、监督，审计介入的范围要扩展到项目设立、可行性分析、初期设计、图纸设计、建设施工、竣工造价结算等投资项目的各环节，严格加强各个环节的经济性、效益性审核，及时发现问题、解决问题，从源头上避免决策错误，实施全过程监督审计，及时提出审计建议，积极落实审计整改。总之，要充分发挥审计部门的作用与功能，加强事前、事中及事后监督，杜绝违规操作，确保工程决算真实性，从而提升审计质量，避免国有资产损失浪费，提高国有资产的使用效益。

（二）建立健全审计指标评价体系

审计指标可分为专用指标、通用指标两种。专用指标主要指立项前的预期目标、经济效益、社会效益以及与破坏生态环境相关的效果性、可持续性发展指标等。通用指标是指适用于各类项目的指标，包括效率性、经济性、合规性指标等。在审计过程中，审计人员可根据立项论证数据、报告，与相关专家、工作人员进行商讨，利用绩效理论，得出与该项目审计相符的专用审计方法、评价指标等。若项目出现特殊情况，需对审计指标做出调整时，应确定替换指标。对于审计工作中出现的好方法、好经验，审计人员要及时进行概括、分析、归整，并将所得结论登记到绩效审计体系中，为后期完善审计体系、改进审计技术等提供借鉴。

三、注重落实审计整改，完善相关法律法规

（一）审计程序管控

应加强对政府投资项目绩效审计工作的整改，严格把控审计程序，加强对四级联审制的实施，从项目申请、预算表报送、资料复核到立项审批，应安排审计人员和相关技术人员进行严格分管，做到层层把关。

（二）完善规章体系

与传统审计不同，绩效审计对知识、技术的要求相对更高，且绩效审计并非简单的财务审计，其需要从长时间的实践中总结经验教训，逐步加以改进。因此，建议政府尽快从审计总则、评价标准、审计程序及计划、质量控制等角度入手，制定政府投资项目绩效审计准则，并开展审计试点。对于审计试点成功的地区，应总结其成功经验，结合当地实际情况，率先制定地方性的绩效审计指南。

四、注意防范审计风险，加强审计队伍建设

（一）防范风险

审计机关要加强对审计人员风险意识的灌输，使之在审计过程中时刻保持风险意识，并依据各审计程序内容制定相应的风险防范措施。此外，还要加强对内部质量控制制度与责任追究制度的建设，促使审计人员严格执行相关审计条例，以提升审计质量，减少审计风险。

（二）队伍建设

一支强有力的审计队伍是绩效审计工作有效开展的重要保障，审计队伍的建设需从以下几方面入手：一是创建学习型审计小组，组织审计人员进行业务学习，引导其将个人事业发展和国家审计事业发展融为一体，不断提升个人的业务水平；二是重视专业化建设，审计部门应加强对审计人员的专业化建设，扩宽审计人员的学科领域，包括工程类、财经类、项目管理类等，培养兼具财政、法律、管理、计算机等多方面知识的专业化审计人才；三是创建专家队伍，选择优秀的审计人才组建一支审计专家队伍，通过不同人员的组合搭配，起到扬长避短、提升整体审计水平的作用。

五、结语

政府投资项目绩效审计是审计机关对社会经济资源配置、利用及管控情况进行依法评估、审核的重要手段，对避免国有资产流失具有重要意义。今后，应不断加强政府投资项目绩效审计工作，提升政府投资项目效益，促进国有资产合理配置。

（作者单位为深圳市龙岗区审计局）

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