关于中国基础研究经费强度的几点思考

王海燕,梁洪力，周 元

(1.中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049；2.创新方法研究会，北京 100038)

关于中国基础研究经费强度的几点思考

王海燕1,梁洪力1，周 元2

(1.中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049；2.创新方法研究会，北京 100038)

中国基础研究经费强度是否合理是当前学术界和政策制定者热议的问题之一。目前，对这一问题的讨论缺少科学的判断基准。本文认为，将基于购买力平价的人均GDP作为国际比较的基准相对合理，并以此为基准，通过与美国、日本等发达国家进行比较，提出到2020年，中国基础研究经费强度应达到12%～14%，并提出了提高基础研究经费强度的几点建议。

基础研究，基础研究经费强度，基于购买力平价的人均GDP

当前对于中国基础研究经费的讨论异常热烈[1-4]，学术界普遍认为基础研究经费与科技经济发展水平不相适应，要求提高基础研究经费，其中，比较典型的观点是中国基础研究经费强度(即基础研究经费占全社会R&D经费比例)不到5%，与OECD国家普遍15%～20%的差距较大，建议到2020年把基础研究经费强度增加到10%或8%。判断中国基础经费强度是否偏低，多高才是合理的，需要澄清几个问题。第一，判断当前中国不到5%的基础研究经费强度高低的依据是什么？第二，将中国目前的基础研究经费强度直接与OECD国家进行比较以确定差距是否合理？第三，设定2020年中国基础研究经费强度目标的依据是什么？回答这些问题，核心是如何选择合理的比较和判定基准。

1 基础研究经费的统计口径

按照中国统计局的定义，基础研究是指“为了获得关于现象和可观察事实的基本原理的新知识(揭示客观事物的本质、运动规律，获得新发展、新学说)而进行的实验性或理论性研究，它不以任何专门或特定的应用或使用为目的。”该定义沿用了OECD对基础研究的定义，“基础研究是一种实验性或理论性的工作，主要是为了获得关于现象和可观察事实的基本原理的新知识，它不以任何特定的应用或使用为目的[5]。”

目前，OECD、联合国教科文组织和欧盟等国际组织以及世界各国对基础研究经费的统计，基本上都是由各统计调查单位(如具体的大学、科研机构、企业等)根据对基础研究定义的理解，从R&D经费内部支出中按照一定比例进行核算，最后汇总得出基础研究经费。也就是说，各统计调查单位的基础研究经费是由“R&D经费内部支出总量”乘以“基础研究经费核算比例”计算得出的，而不是由统计调查单位实际经费支出明细汇总统计得出的。

(1)关于R&D经费内部支出的统计。《中国科技统计年鉴2014》中规定R&D经费内部支出是“指调查单位在报告年度用于内部开展R&D活动的实际支出。包括用于R&D项目(课题)活动的直接支出，以及间接用于R&D活动的管理费、服务费、与R&D有关的基本建设支出以及外协加工费等。”《弗拉斯卡蒂手册》的定义是“指在特定的一段时间内，某一统计单位或经济部门内实施R&D活动的全部经费，不论其资金来源如何。日常支出和资本支出也应包括在内[5]。”从定义上看，两者基本一致。但中国对这一指标的具体解释比较简单，如规定日常性支出是“指调查单位在报告年度为开展R&D活动而发生的人员劳务费，及其各项管理费用和购买非资产性的材料、物资费用等其他日常支出。”而《弗拉斯卡蒂手册》对日常性支出进行了详细解释，指出日常性支出由R&D人员的劳动力成本、其他日常支出和间接支付的日常支出构成，并对每一项指标又做了进一步的细分和详细解释，如解释R&D人员的劳动力成本“包括全年的工资、薪金以及所有相关费用和福利”，对间接支付的日常支出又细分为研究设施的租金、R&D人员的社会保障费用与养老金，以及增值税等，并对每个细分指标也进行了详细解释。在实际统计工作中，R&D经费统计是各国科技统计工作的一个难点，清晰、详细的R&D指标解释是提高统计数据质量的有效途径。如果科技统计指标解释不够详细，统计调查单位会对一些科技统计指标的理解产生歧义。如在调研中发现，中国对于“人员劳务费”这一概念的理解就存在歧义，有的统计调查单位将其理解为“R&D人员全年的工资、薪金以及所有相关费用和福利”，有的则将其理解为“R&D项目(课题)中的劳务费支出”，其已经在R&D项目(课题)经费中有所体现。由于理解上的歧义，导致部分统计调查单位没有或只将部分R&D的劳动力成本计入R&D经费。

(2)关于基础研究经费比例的核算。各国统计调查单位在确定基础研究经费占R&D经费比例时，一般是由实际操作的统计人员根据基础研究的定义及内涵、统计调查单位的性质及以往的统计经验等情况给出一个比例，这一比例是否合适，主要取决于统计人员的专业水平，虽然有些国家提出了一些辅助方法帮助统计人员确定这一比例。中国给出了依据科研项目(课题)经费支出情况计算基础研究经费比例的辅助办法，即首先计算出本单位该年度科研项目(课题)经费支出总额(a)中基础研究项目(课题)经费支出(b)所占的比例(k=b/a)，然后再乘以R&D经费内部支出总额(R)，得出基础经费支出总额(B=R×k)。这是一种相对客观的定量测算方法，可以避免统计人员的主观性判断，具有一定的科学性。由于区分基础研究活动与应用研究活动的难度较大，因此，不管是统计人员根据经验进行判断，还是按照给定的辅助方法进行测算，都会存在一定的误差。

综合上述两方面讨论，尽管在实际的科技统计工作中，一些科技统计指标的解释和对统计人员的培训还有待进一步加强，但整体上看，基础研究经费统计口径与国外基本一致。

2 基础研究经费的基本情况

2.1 基础研究经费的总量与强度

近年来，基础研究经费总量快速增长，而强度一直徘徊在5%左右。自2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要》颁布实施以来，在建设国家创新体系、提升自主创新能力等战略目标的倡导下，全社会R&D经费总量快速增加，年均增长率达到21.7%，基础研究经费支出从2005年的131.21亿元增加到2014年的613.5亿元，总量翻了两番多，年均增长19.8%。从基础研究经费总量的国际排名来看，2012年，中国基础研究经费总量以156.24亿美元排名第3，仅次于美国(804.60亿美元)和日本(204.97亿美元)(数据来源：OECD’s iLibrary，“R&D expenditure by sector of performance and type of R&D”，按购买力平价计算，当年价格)。但从基础研究经费强度来看，自2005年以来，这一比例不断下降，2007年跌破5%，之后虽有小幅度回升，但一直未再超过5%。

2.2 政府基础研究经费投入情况

由于中国R&D经费统计未区分投入主体，无法直接获得政府基础研究投入的具体数据，因此，只能近似使用政府财政投入中与基础研究相关的预算科目替代政府的基础研究投入。限于数据的可获得性，本文选取2010—2014年的相关数据进行分析(见表1)。表1显示，第一，政府一直是基础研究投入的绝对主体，尤其是中央政府对基础研究的支持；第二，政府基础研究投入占全社会基础研究经费比例有所下降，2014年略有回升。从政府R&D经费投入结构来看，2013年政府基础研究经费投入总量从2012年的361.69亿元增加到406.66亿元，增长12.43%，但政府基础研究经费投入占政府R&D经费投入比例并未提升，一直保持在13%左右；2014年，政府基础研究经费投入总量增长15.84%，占政府R&D经费投入比例增长了1.13个百分点，达到14.29%(见表2)。

表1 2010—2014年政府基础研究投入情况

数据来源：《中国科技统计年鉴》和《中国财政年鉴》相关年份数据。

表2 2012—2014年政府R&D经费投入结构

数据来源：根据2013—2015年《中国财政年鉴》相关数据计算。

3 如何评判基础研究经费强度

基础研究经费占全社会R&D经费多大比例才是合理的？中国学者对这个问题进行了探讨。

3.1 判断基础研究强度是否合理的几个典型依据

国内学术界普遍认为中国基础研究经费不足，其判断依据主要有以下几种：

(1)基础研究经费强度的国际比较。这种比较主要是将中国基础研究经费强度与其他国家进行比较，以判断中国当前基础研究经费强度是否合适。基础研究经费强度指标直观地反映了一国基础研究在R&D活动中的地位。比较典型的观点认为中国基础研究经费占R&D经费比例不到5%，与OECD国家普遍15%～20%差距较大，建议到2020年把基础研究经费强度增加到10%。目前，中国学者采用的国际比较主要是与OECD国家当前数据进行横向国际比较。这种在同一时间点上的比较没有考虑到中国与发达国家经济发展水平的差异。此外，也有学者提出在相同的工业化阶段下进行横向国际比较，例如，陈实等学者提出以工业化第二阶段为依据,对比分析中国和美国的基础研究经费强度[6]。相较于同一时间点上的直接比较，这一方法无疑更具合理性，但难点在于如何准确界定各国工业化的具体发展阶段。另外，工业化发展阶段的时间跨度一般比较大，很难进行较为精准的国际对比研究，也难以为设定中国2020年的基础研究经费强度的目标提供参考。

(2)基础研究经费与R&D经费增速比较。这种比较主要是对一段时期内基础研究经费和R&D经费的年均增速进行纵向比较，以判断当前基础研究经费是否合适。这种方法的潜在假设是认为基础研究经费的增速应不低于R&D经费的增速。比较典型的观点认为，2006—2012年，全社会R&D经费年均增幅为22.7%，而同期基础研究经费年均增幅为21.1%，明显低于R&D经费的增速，建议基础研究经费以不低于R&D经费增速的步幅发展。本文对美国、日本和中国基础研究经费和R&D经费增速的历史数据进行了分析，选取了1992—2012年三国基础研究经费增速与R&D增速之差进行比较(见图1)。分析发现三国基础研究经费增速与R&D经费增速并不存在简单的线性关系，而是一段时间基础研究经费增速超过R&D经费增速，而另一段时间则相反。另外，年均增速指标受选取时间的影响较大，如选取1992—2012年数据计算，中国基础研究经费年均增速和全社会R&D经费年均增速分别为18.79%和18.36%，基础研究经费的增速则高于R&D经费增速。因此，认为基础研究经费年均增速应不低于R&D经费年均增速的观点缺乏科学依据。

数据来源：OECD’s iLibrary，R&D expenditure by sector of performance and type of R&D。图1 美国、日本和中国基础研究经费增速与R&D经费增速之差(1992—2012年)

(3)政府基础研究经费强度比较。政府基础研究经费强度是指政府基础研究经费支出占政府财政R&D经费的比例。有些学者通过对该指标的国际比较，判断当前中国基础研究经费偏低。比较典型的观点认为，中国基础研究经费占政府财政R&D经费的比例不到15%，而发达国家一般占到30%～50%，甚至更高，建议10年内将中央财政中基础研究比例稳步提高到30%的水平。这种方法在进行国际比较时仍采用同一时间点上的比较，同时，将未来政府基础研究经费强度目标设定为30%的依据是什么？为什么要在10年内达到？这种判断缺少合理的分析，因此缺乏科学性。

3.2 判断基础研究经费强度的合理基准

判断基础研究经费强度是否合理，需要建立科学的国际比较基准。由于基础研究具有较强的公共属性，而政府的定位是要提供公共产品与服务，所以对基础研究进行投入，对任何一个国家来说，都是政府应承担的责任。实际上，世界各国基础研究投入的主体也主要是政府。政府财政投入必然会受到该国经济发展水平的制约，同时合理的规划也决定了对基础研究的投入应该和国家经济发展水平相适应。因此，本文认为，基础研究经费强度的设定应参照在相同或相近经济发展水平之下其他国家的投入强度，而衡量一国经济发展水平最重要的指标就是基于购买力平价的人均GDP，所以，本文把判断基础研究经费强度是否合理的基准定为基于购买力平价的人均GDP，代替直接、机械的同一时间点的国际比较。同时，根据这一基准，还可以为设定未来基础研究经费强度目标提供参考和依据。

4 基于购买力平价人均GDP的基础研究经费国际比较

4.1 中国基础研究经费强度明显偏低

根据OECD数据，2014—2015年，中国人均GDP(如无特殊说明，下文提到的人均GDP均为按照购买力平价(当年价格)计算的人均GDP)分别为13239美元和13884美元，处于13000～14000美元阶段，与20世纪80年代初的美国、80年代中期的日本和90年代中期的韩国水平相当(见表3)。数据显示，在相似人均GDP时，美国平均基础研究经费强度达到13.27%、日本为12.11%、韩国为12.85%，明显高于中国(2014年，中国基础研究经费强度为4.71%)。

表3 美国和日本人均GDP在13000～14500美元时的

数据来源：人均GDP数据来自OECD Dataset：Level of GDP per capita and productivity;基础研究经费强度根据OECD Dataset：R-D expenditure by sector of performance and type of R-D中各国R&D经费总额与基础研究经费总额计算。下同。

4.2 合理设定2020年中国基础研究经费强度

到2020年，中国基础研究经费强度达到何种水平才是合理目标？回答这个问题，首先要预测2020年中国的经济发展水平。党的十八大报告提出“确保到二○二○年实现全面建成小康社会宏伟目标”和“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比二○一○年翻一番”[7]。据此，专家预测2020年中国人均GDP将达到9000～10000美元[8-9](此处人均GDP为人均名义GDP = GDP总额 / 总人口)。这一数值将比2014年7575美元的人均名义GDP为增长18.81%～32.01%。如果按照购买力平价(当年价格)折算，2020年中国人均GDP将达到15730～17477美元(以2014年中国基于购买力平价的人均GDP13239为基数，分别按照18.81%与32.01%两个增长比例进行核算。)，美国、日本和韩国分别在20世纪70年代末、80年代初和90年代末达到这一水平，而三国平均基础研究经费强度在这一时期基本保持在12%～14%之间(见表4)。因此，到2020年，中国基础研究经费投入强度的合理目标为 12%～14%。

表4 美、日、韩人均GDP在15000～18000

5 中国基础研究经费强度偏低的原因分析

根据上述分析，从纵向比较来看，中国基础研究经费强度呈现下降趋势，在相似人均GDP水平下进行国际比较，基础研究经费强度也低于美、日、韩等国，主要原因有二：

一是政府基础研究投入不足。由于基础研究的公共属性，世界各国政府均是基础研究投入的主体，担负着增加基础研究经费的主要责任。目前，中国政府对基础研究重视程度不足，政府基础研究经费强度远低于相似人均GDP情况下的美国，如当前中国政府基础研究经费强度在14%之间，而美国在相似人均GDP(13000美元左右)时，其政府基础研究经费强度一直保持在20%左右。

二是基础研究经费数据存在被低估的可能。根据调研，目前中国高校R&D经费统计工作一般由科研管理部门负责，其对科研项目以外的经费使用情况不是十分了解，同时，由于R&D经费内部支出指标定义不明确且缺乏详细的指标解释，再加上R&D活动统计培训不足，在实际统计过程中，出现了部分高校R&D经费中未包含R&D人员工资，以及部分高校对间接用于R&D活动的管理费、服务费、与基础研究有关的基本建设支出等项目未按比例进行分摊到R&D经费等情况，而且这部分费用非常可观。根据美国国家科学基金会“高等教育研发调查”的统计结果，2011年美国高校研发经费中人员工资、福利支出高达42.8%，场地租赁费、管理费等间接成本高达24.5%[10]。另外，中国“985工程”“211工程”等相关专项经费未列入R&D经费，这些专项经费早期主要是解决和满足高校基本条件和基本设施的建设，用于R&D活动的经费并不多，未列入R&D经费统计之列，但近几年“985工程”“211工程”专项经费主要用于具有研究功能的平台和基地建设以及相关的科研课题，因此，自2004年开始，高校“科技活动经费情况表”在“主管部门专项费”中增加了“平台建设经费”“人才队伍建设经费”“其他学科建设经费”三项统计指标，但并没有用文字的形式说明哪些统计指标的支出应纳入“R&D经费”。因此，中国高校R&D经费总量被大大低估，这势必影响到基础研究经费统计数据的准确性。

6 结论与建议

6.1 结论

影响各国基础研究经费强度的因素很多，比如，各国在全球产业分工的不同 决定了各国对基础研究、应用研究和技术开发的阶段性需求不同，从而影响到一国对基础研究的重视程度。中国作为制造业大国，处在全球产业链的中后端，这决定了R&D经费大部分用于应用研究和技术开发，而发达国家往往需要战略性知识储备，尤其是在具有引领性的科技与产业领域。但是，最关键的因素仍然是一国所处经济发展阶段，最能客观反映经济发展阶段的指标是基于购买力平价的人均GDP。所以，在可量化、易于比较的前提下，要衡量一国基础研究经费多少，应在相似或相近人均GDP条件下，进行基础研究经费强度的国际比较。根据这一比较基准，中国基础研究经费偏低是不争的事实，到2020年达到12%～14%比较合理。另外，中国科技统计工作充分借鉴了联合国教科文组织(UNESCO)和OECD有关科技指标的设计，与国际上关于基础研究经费的统计口径基本一致，但在具体统计指标解释和相关培训方面仍存在某些具体指标解释不详细，容易产生歧义，且基层统计人员专业培训不足，也影响了基础研究经费统计数据的质量。

6.2 建议

第一，持续加大政府对基础研究经费的投入比例。近些年来，中国全社会R&D经费快速增长，其中企业占比超过70%，由于政府和企业诉求不同，因此，政府仍需进一步加大R&D投入的规模。另外，基于相似人均GDP国际比较的数据显示，中国基础研究经费强度比较低，从研究均衡性和国家长远发展来看，政府应进一步加大对基础研究的支持力度。一方面，应加大对自由探索类基础研究的财政支持力度，以培养一支能长期、稳定从事基础研究的研究队伍；另一方面，应加大对面向科学前沿和国家战略需求的基础研究的投入力度，以增强原始创新能力，抢占科学制高点。

第二，进一步加强科技统计指标的科学性与规范性。统计工作是一项基础性工作，落实创新驱动发展战略，制定有效的科技政策，以及进行科技咨询和决策，都需要建立在准确可信的数据基础之上。针对目前中国部分科技统计指标界定存在歧义、解释不够详细等问题，建议以《弗拉斯卡蒂手册》为基础，尽快制定清晰、详细的科技统计细则或操作手册，明晰指标的确切含义，特别是加强对R&D人员、R&D经费等关键指标的解释，使其更加科学、规范。

第三，强化科技统计培训工作。科技统计工作的专业性较强，统计数据的质量在很大程度上取决于统计人员的专业水平和态度。目前，基层科技统计人员的专业水平普遍不高，且流动性较大，为此，需要进一步加强对科技统计人员的有效培训，针对统计工作中的难点，如区分R&D活动与非R&D活动、基础研究与应用研究，以及R&D活动间接经费分摊统计等，通过专题培训和典型案例分析等方式，帮助基层科技统计人员更好地理解统计指标的定义与内涵，以打造一支专业能力强、人员相对稳定的科技统计调查队伍，进而提高中国科技统计数据的质量。

[1]基础研究该投多少钱(四问基础研究②)[N/OL].人民网-人民日报，2014-05-09，http://scitech.people.com.cn/n/2014/0509/c1007-24994813.html.

[2]中国基础研究经费在国际上处于最低水平，该涨了！[N/OL].人民网-人民日报，2014-03-28.http://edu.people.com.cn/n/2014/0328/c1053-24759697.html.

[3]专家热议“加强基础研究‘面包’会有的”[N/OL].科技日报，2015-03-26.http://digitalpaper.stdaily.com/http_www.kjrb.com/kjrb/html/2015-03/27/content_298060.htm?div=-1.

[4]王利政.中国基础研究经费来源分析及政策建议[J].科学学与科学技术管理，2011，32(12)：26-31.

[5]经济合作与发展组织.弗拉斯卡蒂手册:研究与试验发展调查实施标准[M].2版.北京：科学技术文献出版社，2010.

[6]陈实，王亮.基于研发统计数据的中国基础研究投入强度判定[J].中国科技论坛，2014(9)：5-10.

[7]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗[R].胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告，2012.

[8]2020年的中国人均GDP[N/OL].经济学人，2012-10-21.http://www.economicdaily.com.cn/a/201210/11046.html.

[9]财政部副部长：2020年中国人均GDP将达1万美元[N/OL].http://news.sohu.com/20150727/n417559971.shtml.

[10]李朝晨，仲平.中美基础研究投入统计体系比较分析[R].科技部研究报告，2015(9).

(责任编辑 沈蓉)

Discussions on Basic Research Expenditure Intensity of China

Wang Haiyan1,Liang Hongli1,Zhou Yuan2

(1.School of Public Policy and Management，University of Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049,China；2.Innovation Method Society，Beijing 100038,China)

It is a hot topic about whether the basic research expenditure of China is appropriate.It is difficult to make the international comparison for lack of reasonable criteria.This paper puts forward a new international comparison criterion based on per capita GDP(PPP Dollars-Current prices)，and concludes that basic research intensity of China should reach 12%～14% by 2020.And some suggestions to promote the basic research intensity are given.

Basic research;Basic research intensity;Per capita GDP(PPP Dollars-Current prices)

创新方法工作专项“科技政策研究的关键方法、工具集成与示范推广”(2013IM010100)。

2016-06-14。

王海燕(1973-)，女，河北人，中国科学院大学教授，博导；研究方向：科技政策、创新战略与创新方法等。

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