地市级政府提振实体经济政策体系的执行效果分析——以长沙市为例

余 敏

(中共长沙市委党校政法教研部，湖南 长沙 410004)

地市级政府提振实体经济政策体系的执行效果分析——以长沙市为例

余 敏

(中共长沙市委党校政法教研部，湖南 长沙 410004)

地市级政府将提振实体经济作为政策目标，在近年基本形成了较为完备的政策体系，推进政策实施也取得了一定成效。但由于政策体系本身科学性和适用性不够、政策压力施予不强、政策执行中存在体制机制障碍等问题，造成了当前地市级政府提振实体经济政策体系的执行效果还有待提升。应该从完善政策体系、加大推进力度、重视政策监督、拓展执行手段、强化统筹协调等多个维度来推进现有政策体系的执行。

地市级政府；实体经济；政策执行；政策监督

在世界经济再平衡过程中，发展实体经济已成为普遍共识。促进制造业回归，大力发展实体经济已重新成为世界潮流。近年我国经济运行面临不少困难和挑战，结构调整阵痛显现，经济风险逐步释放，在此关键时期经济“脱实向虚”的倾向却比较明显。2013年中央开始加大对实体经济发展的关注，目前已经将“着力振兴实体经济”作为深化供给侧结构性改革的重要抓手。各级党委、政府积极响应中央要求开展部署，本文将主要结合地市级政府实际，针对提振实体经济发展过程中政策执行的相关问题进行分析。

一 地市级政府提振实体经济政策支持体系执行效果的现状

(一)逐步形成了整体性的政策支持体系

以“十三五”为主要契机，从中央到地方出台了各个层级、各个方面的相关政策提振实体经济发展，尤其作为与实体经济发展息息相关的地市级政府比较快速地加大力度开展提振实体经济发展的具体工作部署。现有政策体系既有国家级层面在全国一盘棋背景下由中央各部委出台的政策；又有省级党委政府给出的更为清晰的政策要求；也有地市级政府结合本地产业个性特点出台的专项政策，还有贯彻专项政策的各职能部门的实施细则。而且，不仅有针对企业直接间接成本的降费降税措施，还从促进产业转型、帮助开拓市场、加大人才培养力度、优化实体经济发展环境等多个方面进行了政策安排。有的政策内容着眼于目前的成本降低，同时也会关注企业未来可持续发展的需求，还会着力于本地区未来一段时间内综合发展目标的完成和实现，较为完善的政策支持体系正在逐步形成。

(二)实施开展了较有力的政策推进过程

1.实施细则密集出台。各地级市在本级的政策性文件出台之后，各区县(市)、各职能部门、各级各类园区都在非常迅速的时间内出台了针对性的实施细则。地市级政府政策实施过程中反应最为迅速的是和实体经济接触最为紧密的各个职能部门，尤其是作为实体经济主战场的各级各类园区。除了出台实施细则、组织政策培训，不少园区还根据落实政策精神的主要发力点进行针对性的行动部署。长沙市两个国家级园区在实施细则出台后还专门针对市级政策文本中“军民融合”的专项工作要求印发了《长沙经济技术开发区支持军民融合人才创新创业鼓励办法(试行)》的通知)和《长沙高新区促进军民融合产业发展实施意见》的通知。

2.实施过程全力推进。在中央重实体经济发展的导向明确之后，各类媒体对此都进行了高度关注。而地市级政府在本地的政策出台之后都会在第一时间结合政策体系尤其是最集中的政策内容进行高频宣传和内容解读，也会针对性地进行工作部署和任务分解。在政策实施过程中江苏、浙江的很多城市都是通过党委、政府的主要负责人组织召集多次专项调度落实会议的方式进行推进的。同时，政府督查室至少每季度通报一次各地各部门贯彻落实情况，对落实不力的开展专项督查并提请问责。对涉及面广、企业敏感度高、降本份额重的惠企政策，重点抓推进、抓落实。专项督查以此为重点、跟踪审计以此为重点、专项汇报以此为重点，环环相扣、重点推进。浙江省的多个城市将降低成本专项行动与审计部门的跟踪专项审计、多个部门的联合专项督查、委托组织国家统计局的本地调查队进行专业情况调查等同步进行实施。

基于工作的重视和推进的有力，从2016年下半年开始各地的实体经济发展都开始呈现稳中向好的发展态势。

二 地市级政府提振实体经济政策支持体系执行过程的主要问题

从中央重视实体经济的发展到各级党委政府提振实体经济政策的密集出台，从分散在各类政策文件的支持条款到较为科学全面的政策体系的初步形成，过程不容易、推进有力度、实施有效果。但是追溯发展过程尤其是聚焦当前地市级政府政策执行的具体情况，还是存在以下较为突出的问题。

(一)政策内容有待进一步完善

1.政策体系的覆盖设计有局限。目前大部分城市的政策火力比较集中，针对的是实体经济中的工业实体经济。但实体经济不仅仅只是工业实体经济，如果只针对工业领域就会带来局限性。以长沙为例：根据统计数据显示，上半年长沙规模以上工业企业的营业费用、管理费用和财务费三项合计为506.72亿元，同比增长10.6%，高出主营业务收入1.8个百分点，其中企业营业费用增长加快，同比增长22.5%，高出主营业务收入13.7个百分点；每百元主营业务收入中的费用为9.66元，同比增加0.15元，其中营业费用为4.03元，同比增加0.45元。根据企业会计科目设置要求，工业企业营业费用包括运输费、装卸费、包装费、保险费、展览费和广告费等经营费用。所以，可以推算统计期间该市工业企业在物流、仓储等环节的成本支出是比较大的，而这些环节的企业就是目前政策体系还没有完全覆盖到的范围。也就是说，这些非工业的实体企业并不能享受到现有的政策体系优惠，其成本难以降低，他们向上游的工业生产企业提供的服务产品价格无法降低，导致工业生产企业的该类成本就无法下降。

2.政策体系的覆盖影响有局限。目前不少城市提振实体经济发展的政策体系主要是针对工业实体经济企业，而大部分工业企业，尤其是规模以上的工业企业绝大部分都集中在各级各类园区。园区对于贯彻执行政策体系做了很多工作，政策宣传比较及时、政策解读比较到位，为园区内的企业提供了较为便利高效的各项服务。但是毕竟不是所有的企业都集中在园区，很多园区外的企业对现有政策的知晓度并不高。有的企业搬到园区后才知道国家有主导产业专项资金，可以支持自己这类民营企业的科技创新。园区外的企业如何能够及时、准确地了解到政策内容，如何高效便捷地享受到政策惠及应该引起重视。

3.政策体系的精准程度不明晰。从现有政策文本分析来看，还是有不少存在政策目标和政策措施不够明晰的问题。第一，政策目标不够清晰。比如，除了补贴的量化做得比较明确之外，降本的量化目标有的城市没有明确体现。部分省份是省级政府有较为明确的目标要求，到地市一级反而忽略了；第二，政策措施不够具体。很多地市级城市出台的文件中都有政策条款比较泛化、缺乏操作性的问题。比如石家庄市发布的《关于振兴工业实体经济的意见》中有以下文本表述：“鼓励通过消化利用批而未供土地、现有集体建设用地、增减挂钩等方式，盘活存量用地，保障民营工业企业用地需求”，但是究竟用什么途径鼓励、如何鼓励却未见有具体部署安排。在长沙市一些市直部门颁布的实施细则中还比较频繁地出现适当奖励、相应奖励等这样含糊的表述。

(二)政策措施的适用性有待提升

在基层社会中，政策执行的结构背景与政策适用性关联很大。所谓政策适用性是指政策规定与基层实际情况的吻合度，如果政策的规定符合基层实际情况，那政策适用性就高，可操作性就强；若政策规定不符合基层实际情况，政策的适用性就低，操作性就弱。政策适用性的高低会影响政策执行的难度，适用性越高，执行难度越小。政策适用性问题主要集中在两个方面。

1.部分政策措施难落实。有的政策门槛高、程序多、成本高，特别是牵涉多个部门的政策，协调难度大，缺少明晰的办事指南，职能界定不清，拖沓扯皮现象时有发生；有的政策需要经过层层审批传达，流转时间过长，给基层和企业预留时间短；有的政策缺乏操作性。部分城市的政策体系中应该具有最强操作性的实施细则都存在不足。比如长沙市商务系统实施细则的部分条款是结合《长沙市现代物流业发展规划(2011-2020)》等已有政策文件制定的，执行时限跨度大，目标标准较为含糊，缺乏具有操作性的政策措施。这些因素都有可能造成企业对惠企政策缺乏应有的关注，争取优惠政策积极性大大降低。

2.部分政策效果被扭曲。目前很多城市提振实体经济发展的政策体系中，大部分政策措施还是采用奖、补的方式实现对企业的补贴和对产业的支持，还是采用企业申报、部门审批的模式。不少企业表示政府的初衷他们都理解，但是很多职能部门，特别是科技、经信、商务、发改、农业等各个系统，每年都有大量的产业扶持资金，动则几百万，甚至上千万、过亿元，都以基金、定投、扶持、补贴等形式给予符合条件的企业，于是，很多别有所图的企业会在中介及第三方的帮助下，政府扶持什么产业就包装成什么产业的企业，以获取各种专项扶持资金。而获得的这些资金其中的30—70%都可能会被中介及第三方获取，拿到钱的企业有很多也不会真正用于发展产业、壮大企业。竞争环境被破坏，不搞科技创新的企业靠拿补贴却比埋头做研发的企业赚得多，如果任其发展很容易扭曲政策效果、扰乱人心、破坏干事创业的氛围。

(三)政策执行压力有待加强

1.政策效果的衡量评估未明确安排。政策实施是一个动态调整的过程,需要根据在不同推进阶段出现的问题和目标任务,及时进行政策的更新调整。但是，目前很多城市政策效果的反馈并不及时，有一些城市的政策文件包括实施细则中都只提到要安排督导检查，并没有明确具体督导检查哪些内容、如何督查、如何评价政策效果、用什么方法衡量评估等等。而且，当前政府体系内部的政策督查督导工作已经不少，有不少业务部门反映，为了应对现有的督查工作已经占据了相当多的有效工作时间。因此，如何既实现提振实体经济发展政策体系督查督导的及时有效，又不会和原有政策督查督导重复撞车，增加业务部门压力，这是必须要解决的一个问题。

2.政策效果的奖罚体现不具体。公共政策执行过程中政策执行压力是影响政策效果的一个关键变量。政策执行压力是指上级政府为执行政策配置的奖惩手段，奖惩越严厉，政策执行的压力越大；奖惩越轻微，政策执行的压力越小。显然，压力越大，执行政策的动力越大；压力越小，执行政策的动力也就越小。尽管大多数政策体系都提到要强化落实效果，要“将检查落实情况纳入绩效考核”，但并没有明确如何奖、如何罚，以及奖罚依据、奖罚标准等等。

(四)制约政策落实的体制机制障碍仍然存在

1.政策权限缺乏影响执行效果。绝大部分城市的政策体系中有大量条款的实施权限都不在市级政府，尤其是降成本的权限。其中，纳税政策是法定的，税收等优惠政策国家已经收紧；降低用电成本的权限在国家能源局、国家电网、省发改委等部门；国土供应和审批等权限已收归省级国土部门；行政事业型收费的立项权在省级，涉企行政事业性收费管理都由省级以上物价、财政主管部门审批；降低融资成本的权限在人民银行、银监、证监、保监等部门；高速公路通行费的权限在省级。以融资成本的政策执行为例，当前实体经济发展过程中反映最为强烈的问题之一是金融支持的缺位和融资费用的昂贵。对于企业反应强烈的突出问题，很多城市专门设计了针对性的政策措施。例如，《关于振兴长沙工业实体经济的若干意见》第七条专门从帮助企业融资、减少企业财务费用等方面进行了制度安排，但是，这些制度安排在实际运行过程当中却遇到了障碍。比如 “取消与贷款挂钩、没有实质性服务内容的顾问、咨询等收费项目，适时组织开展银行收费专项检查，由金融办会同银监部门，对有企业举报并经查实或银监部门检查中发现有此情况的，按规定处罚”[1]这一条，在实际操作过程中，有权力对银行和金融机构进行检查、进行违规行为处罚的是湖南省银监局，市级金融证券办并不能独立执行上述政策。地市级城市这些政策措施的实现很大程度上必须依靠上级各部门，自身缺乏自主性。

2.政策执行协调机制亟待探索。如上所述，很多政策实施权限在地市级以上部门，地市级政府尤其是政策实施牵头单位的市直部门在政策实施过程中更多时候行使的是协调的职能。仍然以降低融资成本为关注点，通过查阅负责实施的市直部门——市金融证券办的法定职责以及银监部门的组织结构发现，银监部门即中国银行业监督管理委员会在31个省(自治区、直辖市)的省会城市以及大连、宁波、厦门、青岛、深圳等5个计划单列市设有36家银监局，大部分地市级城市没有。而且中国银监会对各派出机构实行的是垂直领导管理，和省一级政府在人、财、物等关键问题上没有关联，同样的情况还存在于市直部门与证监、保监等部门之间。他们和地市级政府的关联是通过市金融证券办的职责之一——“代表市人民政府与人民银行长沙中心支行、中国银监会湖南监管局、中国证监会湖南监管局、中国保监会湖南监管局进行联系与协调”来实现的。这种“联系和协调”工作的有效性就直接影响了政策措施的执行效果。目前的体制机制不可能在短时期之内出现大的改变和调整，因此需要探索更有效、常态化的政策执行协调机制。

三 推进提振实体经济政策体系执行效果的对策建议

(一)保持高位推动，加大推进力度

目前我国大量政策的实施都需要多个不相隶属部门之间的合作与支持[2]，而这些不相隶属的部门或官员彼此之间又不能发布具有约束力的命令，为保证各部门在政策实施过程中能“心往一处想、力往一处使”，通常会采取利用某一具有较高权威性的组织来负责某项政策的实施，这一具有中国特色的政策执行特征就是“高位推动”。高位推动通常可区分为两种情况：一种是利用各级党委政府的主要领导人来推动政策的实施；另一种是通过成立×××工作领导小组来推动实施那些需要多个部门配合的政策。实体经济的发展是关系地方社会经济发展的重大课题，而且涉及的部门单位多个，政策实施主体多元，很多地市级城市的政策体系已经进入了政策实施和推进的平台期。所以，不拘泥于具体采用哪种方式，但是一定要保证持续性的高位推动，也就是必须保持由地市级的党政主要负责人亲自进行高位推动工作，通过加大政策执行压力来提升各地区各部门的执行动力。

(二)扩大覆盖范围，完善政策体系

1.进一步提高政策知晓度。要对全市园区之外的工业企业做一个统计，根据统计数据进行精准排查，有哪些企业对现有的政策措施不够了解甚至根本不了解。同时，以区县(市)为单位再组织这些企业进行政策内容的专项培训和解读，再辅以广播、电视、纸媒进行定期宣传报道的方式加大政策宣传的力度和广度，以进一步提高政策的知晓度。

2.进一步扩大政策覆盖面。现有政策体系主要是针对工业企业，尤其是降低成本的政策设计。如果生产性服务业，包括部分经营性服务业的直接成本不能同时下降，就会通过影响工业企业的间接成本而达不到企业最终的政策降本目的，所以要通过补充政策或者调整现有政策的方式尽可能地扩大政策体系中尤其是直接惠企政策的范围，实现生产性服务业尤其是物流行业的降本问题。

3.进一步提升政策精准度。应该由地市级党委、政府确定专门的部门督促责任单位对已经出台的实施细则进行自我完善。将原细则中的政策措施进行梳理完善，实现目标精准化、流程精准化、措施精准化，避免以文件执行文件、以政策执行政策的无效执行局面。

(三)健全督查方式，重视政策监督

通过健全完善督查方式，重视政策监督是近年在政策执行过程中用得比较多的、效果较好的方法。应该尝试将监督贯穿实体经济发展政策体系执行的全过程，进一步加强政策监督的作用。

1.尝试进行分类督查。现有提振实体经济发展的政策支持体系主要由降低成本、促进转型、优化环境、助力发展等几大类政策内容组成，可以考虑针对不同类型的政策采用不同的督查方式进行政策监督。对降低成本类的政策可通过专项审计、官方统计以及专业调查公司进行量化考核督查，助力发展类和促进转型类的政策则通过第三方评估的方式进行重点内容督查，优化环境类的政策应进行企业实地探访、委托入企调查进行获得效果督查。

2.开展专项审计督查。建议地市级党委、政府就现有政策体系的执行情况开展联合专项审计督查。

一是确定针对关键环节和关键内容的审计重点。对降低企业融资成本、规范金融机构收费、降低企业用工成本、改进政府服务等具体措施进行重点关注。选择不同区域、规模、经济性质、行业、类型的企业进行延伸调查，通过抽查企业来检查涉企减负政策措施落地以及政府相关部门的履职情况，重点查证和反映典型问题与事例。专门发布政策跟踪审计工作动态，对区县(市)及不同条线部门抽查企业的名单、抽查的具体事项进行逐一落实。

二是实行将集中实施与业务委托相结合的组织安排。 市级审计部门业务处室的多个审计项目可结合实施，并整合区县(市)审计局骨干力量，在安排区县(市)审计局抽查本区域企业的同时，抽调具有政策、财务、工程审计专长的同志，集中参与市局组织的统一核查工作。部分不涉及保密的基础工作内容也可以委托社会上的会计师事务所和审计师事务所进行。

三是采取“顺查法”和“逆查法 ”相结合的审计方法。 一方面，从地市级牵头主管部门的职责履行入手，检查部门贯彻落实政策要求的具体情况，检查是否存在审核把关不严、随意使用自由裁量权等不作为、慢作为、乱作为等问题。另一方面，从延伸企业入手，通过调查企业发现问题，反证回查相关主管部门，以点带面扩大审计成效。

3.进行第三方评估。第三方评估是当前政策评估过程中较为新颖但是又具备一定探索经验的方法。在具体的政策操作中企业的获得感是提振实体经济发展效果最重要的衡量标准，目前部分地市级城市已经启动了第三方评估的具体部署，比如长沙市就已经出台了《长沙市全面深化改革第三方评估实施办法》。有经验的城市应依据现有文件要求，尽快引入第三方评估，委托国内知名的调查公司或咨询公司，以执行效果为重点，开展事中评估、事后评估，并对政策措施的成效、问题、风险进行评估，同时提出对策建议。

4.建立双轮驱动，用好督查结果。督查的目的是为了促进政策的实施，督查过程中发现的问题、阶段性督查形成的结果必须要转化为刺激下一步政策执行的行动才有价值[3]，因此，建议结合督查结论，采用奖惩并举的双轮驱动。

一方面，将督查过程中整理的工作典型经验做法进行通报表扬。除了带有精神鼓励性质的荣誉表彰外，还应该考虑在奖励中予以实质性的激励安排，比如可以在市级权限范围内，甚至可以由市级政府向省一级申请，对完成得好的区域和部门采取多项奖励措施，包括奖金奖励、资金返还、项目审批优先、未来某些工作实行“免督查”等方式。地级市党委、政府可以考虑出台《××市委、市政府办公厅关于对落实××政策措施成效较明显区域和部门予以激励支持的通知》文件。

另一方面，针对督查、跟踪审计过程中发现的庸政懒政怠政和不作为问题，要求各区域、各有关部门在规定时间内报送整改方案、报告整改结果。在整改过程中，还继续进行跟踪督查，督促这些区域和部门加快整改进度、落实整改措施。同时，对于整改不力、未能按时有效完成整改任务的地区和部门，对其主要负责人进行约谈。

(四)畅通执行渠道，拓展执行手段

中国有着复杂的人际关系和组织网络，多元参与者的目标与期望可能是有分歧且冲突的，因此，在纵向和横向上的政策执行具有高度动态和复杂的特征，导致中国的公共政策往往具有层级性与多属性的特点[4]。为了适应这种特点和属性，地市级党委、政府要更加重视政策执行手段、渠道的创新探索。

1.建立常态化的对接机制和相应机构。短期内，我国现有的行政运行架构不会发生根本性变化，地市级政府面临的对上对接协调工作将在一段时间内仍是常态。因此，建议地市级党委、政府考虑出台制度要求，明确什么样的情况，以及什么样的问题由哪个部门、哪个层级的干部负责进行对接协调，避免工作的无序和重复，提升工作效率。

同时，上位政策资源对接工作繁琐而复杂，如果没有专门的对接机构和专职人员从事这项工作，那么在对接过程中就很有可能会由于衔接不够而出问题，甚至半途而废。针对上位政策资源，地市级政府可考虑设置专门对接机构，从政策对接需求最强的部门选配懂业务、善协调的工作人员，落实必要的经费搭建对接队伍，建立沟通渠道，密切关注上位政策和规划的变化，及时做出汇报、反馈、调整和应对。

2.完善部分政策的实施路径。可以考虑将各级政府、各相关部门的部分扶持资金“改拨为贷、改补为贷”。每年将各条块的部分资金进行集中，以低息甚至是免息贷款的形式，扶持一大批实体企业，第二年、第三年又分别扶持第二批、第三批实体企业。在第三年末与第四年初，收回第一批实体企业的扶持资金，连同第四年的扶持资金，扶持第四批实体企业，以此循环。注意避免骗补、骗奖的情况，增加资金使用的公平性和有效性。

3.在涉及缺乏实施权限的政策领域申请试点。地市级政府在很多政策的实施过程中缺乏必要的政策权限是全国的共性问题，此类问题需要突破。因此，可以考虑在这类具体操作有难度的政策问题上通过安排前期执行基础比较好，或者自我意愿比较强烈的城市进行试点的方式，进行如何突破体制机制障碍的先行先试探索，上级政府和部门尝试让渡更多的试验权力，以找到解决问题的途径。

4.在有自主权的方面加大力度。地市级政府在制度性交易环节还是有较大自主权可以有所作为的，主要途径是优化政府服务，提高行政审批效率，以此节约企业的相关办事成本。因此，对于优化环境类企业的政策措施还应加大执行压力，以获得更大成效。

5.建立重点目标的月报统计制度。通过月报工作制度，及时了解重点政策目标(比如降低各项成本)的工作动态，跟踪分析政策落实情况。

[1]中共长沙市委.长沙市人民政府《关于振兴长沙工业实体经济的若干意见》[Z].长发[2017]9号.

[2]朱水成. 政策执行的中国特征[J].学术界，2013，(6).

[3]江六一，冯德连. 我国中部地区城市群的产业结构比较研究——以皖江城市带与长株潭城市群为例[J].湖南商学院学报，2017，(2).

[4]贺东航,孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学,2011,(5).

(责任编校：简小烜)

AnalysisofImplementationEffectsofMunicipalGovernmentBoostingRealEconomyPolicySystem

YU Min

(Teaching and Research Department of Politics and Law, The Party School of Changsha Municipal Committee of CPC, Changsha Hunan 410004, China)

With boosting the real economy as a policy goal, the prefecture level governments have formed a relatively complete policy system in recent years and obtained some achievements in the process of policy implementation. But there are some problems as follows: the policy system is not very scientific and applicable, there are some difficult issues related to the path selection of policy implementation, and there are institutional obstacles in the process of policy implementation. These problems have caused that the implementation effects of municipal government boosting the real economy policy system remain to be improved. We should promote the implementation of the existing policy system from such aspects as improving the policy system, strengthening the promotion, attaching importance to policy supervision, expanding the means of implementation, and strengthening coordination.

municipal government; real economy; policy implementation; policy supervision

D601;F120

A

1008-4681(2017)06-0044-05

2017-10-09

长沙市科学技术协会决策咨询课题，编号：KT20170301。

余敏(1977— )，女，湖南长沙人，中共长沙市委党校政法教研部副教授。研究方向：区域公共政策、党的建设理论。