经济法视角下土地财政与供给侧结构改革

喻 雷

(长沙学院法学院，湖南 长沙 410022)

经济法视角下土地财政与供给侧结构改革

喻 雷

(长沙学院法学院，湖南 长沙 410022)

1994年的分税制改革在带来中央财力增强的同时也导致“事权层层下解，财权层层上移”。地方政府在事权未作变动的情况下税收收益相对减少，使得地方政府需另觅其他财政收入以提供公共产品和满足自身发展需要。但随着城市化进程的深入，土地财政引发的问题也日渐凸显，如影响财政的可持续性、带来经济风险、影响民生、导致权力寻租等。要化解土地财政的弊端，可以经济法角度为切入点，结合中央提出的供给侧结构改革的部署，从劳动力、税种、税制等因素着手，化解土地财政带来的种种弊端。

土地财政：地方政府；财税制度

土地财政是指地方政府高度依靠土地所带来的相关租税收入及融资平台的收入来维持地方财政支出，地方政府通过招、拍、挂等方式出让土地，以地租形式收取土地出让金，并在土地的相关产业上，主要是房地产行业，收取税费，最终依靠土地的租、税、费收入来满足地方政府财政支出的需要。我国的土地财政制度和经营城市的理念是从香港引进的，香港自1841年6月14日起直至现在，土地都是由香港政府租出或以其他方式批出。我国出让土地使用权的具体实践始于1987年，1987年下半年深圳特区作为试点率先开展土地使用权有偿出让和转让，具体做法是国家出让土地使用权及允许土地使用权抵押。随着一系列围绕规范土地使用制度法律法规的诞生，到了20世纪90年代我国土地财政的框架和制度基本构建完成，地方政府的土地财政规模也呈直线上升趋势。

土地财政带来的巨额收益对我国工业化和城市化进程确实起着非常大的推动作用，但是随着时间的推移和我国改革的深入，土地财政的弊端也随之显现出来，如其本身隐藏的不可持续性、带来的经济风险、对民生成本的推高、引起权力寻租等都逐渐浮出水面。要解决土地财政的弊端，必须要对我国的土地财政现象进行深入分析，并从多方面着手，在理论上和实践上深化我国对经济制度的改革，特别是应以2016年中央政府提出供给侧结构改革为契机，实现经济发展和法治建设的双赢。

一 土地财政带来的正效应

(一)土地财政有利于地方政府提供公共产品

我国现在有四级地方政府，公务员队伍庞大，管理的公共事务繁杂，要维持自身的运转需要大量财政投入，这些经费的筹措渠道很多都来源于土地财政所获得的资金。此外，在履行其提供公共产品和服务职能时，地方政府需要投入大量人力、财力和物力，但由于地方政府的预算内收入无法满足这种需求，此时土地财政成为现行体制下地方政府的合法获利手段，地方政府通过出让土地使用权和用土地向银行贷款融资等方式，取得大量的建设资金，这些资金有很大部分用于支持地方的经济建设，比如用于教育、医疗卫生、社会治安等，对地方政府履行职能起到了重要作用。

(二)土地财政拉动经济增长并加速城市化进程

改革开放三十年来，我国经济一直保持着高增长，很大程度是依靠中央和地方政府的引导来推动，小到房屋报建，大到4万亿的中央政府投资的调配，都由各级发展和改革委员会审批，地方政府对经济发展的影响由此可见一斑。土地财政一方面为地方政府带来了大量资金，这些资金有的投入到地方公共设施建设，有的用于补贴地方工业(几乎所有的大型工业项目都有地方政府的大规模补贴，最基本的比如零地价)[1]，客观上拉动了内需，增加了就业，推动了经济的发展；此外，土地财政对加速我国城市化进程功不可没。1978年改革开放以来，在经济高速增长的大背景下，我国城乡壁垒逐渐松动并被打破，城市化进程加快。地方政府将集体土地转化为国有土地后将使用权出让给开发者，在这个过程中，使得城市土地面积不断扩大，城市人口增加，城市人口密度的增加客观上又使地方政府公共服务的平均成本减少，公共服务的效率提高。

(三) 土地财政推动房地产业及相关产业的迅速发展

受地方政府大力发展土地财政的影响，近年来我国房地产业成为中国发展最为迅速的产业。房地产开发投资对社会的贡献主要包括四个方面：一是作为投资的一部分，房地产开发投资对GDP增长有直接贡献，成为带动中国经济高速增长的重要动力；二是房地产开发投资通过关联产业带动GDP增长的间接贡献，房地产业的高速发展也带动了其他相关产业的长足发展，与房地产产业密切相关的有水泥、钢材、建筑劳务、运输、家装、水暖空调、电梯、物流等产业，涉及到众多制造业、服务业等第二产业和第三产业，土地财政对拉动这些产业的发展客观上起到了推动作用；三是房地产开发投资通过拉动消费对GDP增长的引致消费贡献，房地产业的高速发展扩大了内需，刺激了民众对房产的消费需求；四是房地产业的高速发展为中国城镇居民的住房条件的改善起到了推动作用。

二 土地财政带来的负效应

(一)土地财政本身的不可持续性

根据我国《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，我国土地使用权出让年限分别为40年、50年和70年，这就意味着，在我国现行的土地批租制度下，地方政府每出让一块土地，都将一次性的收取40、50或70年的土地收益，这种短期的巨大收益必然激发地方政府的卖地冲动，这种卖地冲动又驱使地方政府将数十年后的公共财政提前透支，一旦出现大规模的城市化进程结束、房地产市场周期性变动、可供开发土地无以为继时，土地这种稀缺资源将由供不应求转化为供过于求，土地财政规模将大为缩减，未来的公共财政状况也将面临严峻考验[2]。

(二)土地财政可能引发经济风险

如前所述，土地财政对房地产业的发展推动最为直接，土地财政也使得地方政府的财政状况与房地产业的兴衰紧密联系，因此房地产业的起伏不但将直接影响到地方政府的财政收入，而且将带来一系列经济风险。

首先是房地产业过热可能引发经济泡沫的风险。根据供需原理，当某一行业平均利润过高时，许多企业将涌入同一行业时，会导致行业过热进而导致生产产品过剩，最终引发经济泡沫。我国部分城市存在经济增长点高度依赖房地产业发展的现状，在某种程度上可以说已经出现了对房地产业的不可替代危机，这种危机将可能导致房地产产品过剩，这种过剩到来时，可能最后将以极端的方式加以解决。以日本为例，在其房地产泡沫高峰时期，仅首都东京的土地总市值就可以“买下”整个美国，日本房地产于1992年崩溃，土地价格连跌16年，2006年才有所回升，日本的经济疲软持续了相当长一段时间。

其次是土地财政可能引发金融风险。我国地方政府目前土地财政循环模式为“征地—卖地—收税收费—融资平台抵押土地—再征地”，这使得地方政府和银行与房地产业的利益紧密捆绑，呈现一荣俱荣，一损俱损的态势。目前，我国银行业贷款中抵押贷款比例较高，而大多数抵押物又是土地或房产，但房地产市场的发展是波动的，具有阶段性，不可能持续地高速增长[3]，如果房价大幅下跌，抵押物价值骤降，银行的总资产将大幅缩水，系统性风险将浮出水面。

(三) 土地财政带动地价和民生成本上涨

近年来，在土地财政的影响下，有些城市的房价增长速度极快，脱离了居民收入增长和社会可承受度，安居才能乐业，房价飞涨对和谐社会的构建和社会稳定极为不利。《荀子·王制编九》中论述到“故王者富民，霸者富士，仅存之国富大夫，亡国富筐箧，实府库。筐箧已富，府库已实，而百姓贫：夫是之谓上溢而下漏”。是说能够实现王道的国家，是藏富于民，能够称霸的国家，是让有能力的人富足，仅仅只能勉强维持的国家，是让官僚富足，快要灭亡的国家，则仅仅是国库充足。藏富于民是国家的长存和发展之道，而土地财政刺激房价上涨并带动其他消费品价格的上涨，使得民众的实际购买力降低，生活水平下降，同时又使得大量财富从民间流向地方政府，造成民众贫困而政府财政富余，这种财政政策对建设和谐社会极为不利。

(四) 土地财政影响其他实体经济的发展

由于土地市场与房地产市场的单一延续性，房地产市场的需求实际上影响了土地的供需关系，紧俏的房屋买卖市场连带催生了紧俏的土地卖方市场[4]，地方政府通过对土地市场的控制在直接推动房地产业的迅猛发展，于此同时，房地产业的兴衰也将反作用于地方政府的财政收入。目前有些地方政府的财政来源已对房地产业的繁荣形成了严重依赖，但是这种长期单一的财政收入支撑结构将使得地方财政的投入难以均衡发展。

(五) 土地财政易导致权力寻租

在我国城市化进程的大背景下，土地财政刺激了大量工程项目的上马建设，由于许多工程项目的规划、设计甚至投资都是由地方政府主导的，政府官员也由此获得了巨大的资源支配权，而且由于我国的集权体制特征明显，如中央和地方的关系上，权力向中央集中；地方各级政府的关系上，权力向上一级政府集中；在行政机关和事业单位中，权力向主管领导和“一把手”集中，且监督体制的极不健全，使得现阶段这种支配资源的权力难以受到有效监督，因此极易产生权力寻租。而地方政府官员将调配土地这种稀缺资源的权力商品化以牟取个人或小集团利益的权力寻租行为是一场负和博弈，将加大土地资源的稀缺，同时造成社会成本的巨大浪费。

(六) 土地财政导致农民权益受损

在经营城市理念的支持下，地方政府常以低价征收农村中集体土地转变为国有土地，再以高价出让其使用权，以获取巨额的财政收入。在这一过程中，地方政府圈占耕地的现象十分严重，大量的耕地流失，耕地流失将直接危及到我国的粮食及农副产品的产量，造成粮食市场的动荡，而且大量的失地农民将成为国民经济的发展和社会的稳定的不安定因素。此外，农民的集体土地由于不能直接进入一级土地市场，集体土地的价格由地方政府决定，而补偿集体土地的标准偏低，农民的合法权益也无法受到保障。

三 以供给侧结构改革为契机，从经济法视角化解土地财政问题

供给侧结构性改革是指从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。

目前我国供给侧改革主要集中在化解产能过剩、化解房地产库存、帮助企业降低成本三个层面，其中与土地财政紧密关联的是化解产能过剩、化解房地产库存两个方面，从经济法角度观察，这2个层面的改革都有助于化解土地财政问题。

(一)通过相关税种和税收要素的调整，化解房地产相关产业的产能过剩，进而正面影响土地财政问题的解决

土地财政的支持下，我国房地产业的产能一直呈现高增长状态。目前，我国钢铁、煤炭、水泥、玻璃等房地产开发的相关产业严重产能过剩，大量的低质产品无法满足房地产业的开发需求，对整个经济的发展造成较大的负面效应。

要化解产能过剩，提升房地产相关产业的供给链的品质是重要途径之一。国家可以通过在增值税、企业所得税等税种的设计上，适当考虑产品的科技含量，对品质较高的供给品给予一定的税收优惠措施，鼓励房地产相关行业产品技术的革新，这样一方面可以积极的调整产业的供给结构，另一方面也能促进房地产行业的发展，为化解地方政府的税收困难创造条件。

(二)通过对需求的刺激、土地的供给和税制的改革，积极化解房地产库存，推动土地财政税制的变革

1.对人口政策的适当调整可以促进房地产库存的化解。2016年1月1日，我国开始实施“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”后，截至2016年12月底，全国住院分娩婴儿活产数1846万，总和生育率达1.7%，这个比率较原先1.5-1.6有所提高，但对于我国将来面临的劳动力红利减退和社会老龄化问题还远远不能满足需求。新增人口的数量与房地产业的发展息息相关，考虑到对房地产需求的刺激，国家可以考虑三孩政策或者是对于生育二孩的家庭给予一定的精神奖励或物质奖励，以刺激房地产业的新需求。

2.深化改革目前的土地制度，促进土地的流转。土地所有制度和土地使用制度是土地财政形成的内部原因，因此，改变土地财政的现状也需改革我国的土地制度。可以尝试允许集体土地进入一级土地市场，允许集体土地出让、出租和转让，逐步建立以国有土地和农村集体土地使用权“同地、同价、同权”进入土地交易市场的土地管理制度[5]。根据我国《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，集体土地不能直接进入土地市场，需从集体土地转化为国有土地才能进入，而我国的国有土地的经营权又由地方政府独享，地方政府作为集体土地和国有土地的“中介”，有很强的激励使之压低集体土地的征收为国有土地的价格，从而导致集体土地所有者—农民的权益无法得到保障。允许集体土地进入土地市场，能促进集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，解决供需不平衡的问题。

3.深化分税制改革，明确中央与地方的事权。通过形成中央和地方政府事权的一个明细单，明确规定哪些事项归属地方，哪些事项由中央承担，哪些事项由中央和地方政府共同承担，将中央和地方政府所负责的不同事项以法律的形式固定下来，再依据中央和地方政府各自的事权，科学、合理、量力而行的界定支出范围、划分中央与地方政府支出责任。根据目前的分税制框架，可以适当加大中央政府的事权，涉及全国性、跨省和跨地区的重大事项划归中央，如日本的《河流法》、《道路法》中就直接规定即一级河流(主要指对国土保护或国民经济方面具有特殊重要地位的水系)、高速国道、一般国道均由中央政府负责管理[6]，而我国如高铁项目由中央和地方共建，但收益划归中央。如果建设和收益均划归中央的话，可以有效的减少政府间因事权划分不明带来支出责任不确定的“扯皮”现象。又如中国的义务教育经费由基层政府负担，可以考虑纳入中央事权，既可以减轻地方政府的财政负担，又可以减少因地区经济发展不平衡带来的教育投入差异[7]。

4.在税负总量不变的前提下，将土地和房屋开发的税费从强调增量的一次性收取变为注重存量的持续性、阶段性、规范性的税费收取。目前我国土地开发和房产开发的税费十分繁重，比如开发商开发房地产时要交的税收粗略计算就需要一次性缴纳营业税、城建税、教育费附加，土地增值税、房产税、印花税、企业所得税、个人所得税以及契税等。开发的费用成本则更是高昂，从征地、拆迁阶段的地形勘测费；征用土地补偿费；附着物补偿费(拆迁补偿费)；林地补偿费；森林植被恢复费；林地同意使用砍伐费到规划阶段的交通评估费；调规可行性研究费；公示公证费；公示牌制作费；专业报建；环境评价咨询费到到开发成本等费用数不胜数，这些都使得本该细水长流的大量的税收和费用被一次性的收取，从税法法理上来说，一次性收取了建设用地的30、50、70年的使用费用后，不应该再收取其他的土地使用费用，这使得地方政府不得不持续的征收和开发新的土地以满足财政的需要，引发多种社会矛盾。

从税收改革的角度来看，要解决土地财政的问题，可以通过对目前土地开发和房产开发过程中的税费进行规范和调整，在税负总量不变的前提下，通过改革房产税的税收要素，比如多套住房的家庭按照超出的法定面积缴纳一定的住房持有税收，减少或取消土地和房产交易环节的不合理的税负和费用，引导地方政府和公民产生合理的预期，使强调增量的一次性税费的征收变为注重存量保有阶段的持续性、阶段性、规范性的税费。

[1]邵芳卿.放弃土地财政就是自毁长城[J].国土资源导刊，2010，(9).

[2]林燕.土地财政的形成、危害及改革措施[J].行政管理与法制建设，2010，(2).

[3]刘尚希.土地财政不是高房价的罪魁祸首[J].人民论坛，2010，(9).

[4]殷冬明.地财政是不可或缺的吗[J].观察，2010，(4).

[5]陈志勇，陈莉莉.“土地财政”: 缘由与出路[J].财政研究，2010，(1).

[6]魏加宁.日本政府间事权划分的考察报告[EB/OL].ttp://www.drcnet. com.cn/DRCNet.Channel.Web/expert/showdoc.asp?doc_id=199311，2007-12-27.

[7]邵绘春.“土地财政”的风险与对策研究[J].安徽农业科学，2007，(13).

(作者本人校对)

Land Finance and Supply-side Reform from the Perspective of Economic Law

YU Lei

(School of Law, Changsha University, Changsha Hunan 410022,China)

Tax system reform in 1994 enhanced the financial resources of the central government. However, the reform also weakened the power of local governments and decreased their tax income. As a result, it became necessary for local governments to seek other financial revenues to provide public services and meet the demands of development. But with the development of city, land finance problems are increasingly prominent, such as the impact on fiscal sustainability, economic risk, affecting people’s livelihood, and rent-seeking behaviors. We could take the economic law as the breakthrough point, combine the deployment of the supply side structural reform of the central government, and proceed from the factors of labor, tax types and tax system, so as to solve the problems caused by land finance.

land finance; local government; tax system

2017-03-15

湖南省教育厅一般项目“财税法视角下湖南土地财政问题研究”，编号：15C0127。

喻雷(1981— )，男，湖南浏阳人，长沙学院法学院讲师，硕士。研究方向：经济法学、民商法学。

D922.29

A

1008-4681(2017)03-0084-04