我国农村水利工程建设与运行管理体制机制改革研究

赵 爱 莉

(山西水利职业技术学院，太原 030027)

我国是一个发展中的农业大国，特殊的自然和社会经济条件决定了农村水利在我国农业和农村经济社会发展中具有特别重要的地位。经过几十年的发展，我国农村水利事业取得了可喜的成就，为改善农业生产条件、提高农民生活水平、保护农村生态环境做出了巨大的贡献。

但同时也应看到，目前我国的农村水利工程还面临着工程老化失修严重、建设和管护经费短缺、工程建设质量不高、工程效益能力不足等一系列亟待解决的问题。要想消除这些制约农村水利发展的短板，必须对我国现行农村水利工程建设与运行管理体制机制进行改革创新，建立农村水利工程良性运行长效机制。

1 我国农村水利工程建设与运行管理现状

目前我国农村水利工程是按照分级管理、统一规划、政府主导的原则进行建设与管理，各级管理机构设置较为健全，形成了一套比较完善的农村水利建设和管理体系。

1.1 管理体系

我国农村水利工作实行统一管理与分级管理相结合的行政管理体制，在国务院统一领导下分为全国及省、市、县、乡级等五级管理体系。同时，与农村基本经济制度(实行家庭联产承包责任制)和村民自治组织体系(设立村民小组和村民委员会)相适应，在五级行政管理体系之下还有村民们自发成立的各类群众性涉水合作组织。

1.2 工程规划

全国性的农村水利相关规划由水利部(或会同相关部门)统一组织编制，报由国务院或国家发改委、财政部等部门审批(或印发)后实施。规划编制工作一般要经过“两下两上”等环节：一是全国、省、市、县自上而下逐级布置规划编制任务，以及自下而上逐级提交、汇总平衡规划编制成果，形成全国规划报告初步成果；二是水利部就全国规划报告初步成果向各省级水行政主管部门征求意见，各省级水行政主管部门向水利部反馈意见，根据相关意见修改完善后提出全国规划报告送审成果。规划审批工作一般要经过技术审查、行政协调、审批等环节。

1.3 项目前期

项目前期工作是农村水利建设项目立项、建设的必经程序和内在要求。根据国家基本建设程序和水利部相关规定，水利建设项目前期工作一般分为项目建设书、可行性研究报告、初步设计报告三个阶段；但对于农村水利工程等点多、面广、量大、单项资金少的面上水利建设项目，项目前期工作可简化执行。目前，各类农村水利工程项目前期工作都不需要编制项目建议书和可行性研究报告，大多实行初步设计(或实施方案)一阶段审批方式，由地方发改或财政部门会同水行政主管部门审批。

1.4 建设投入

农村水利工程建设主要为地方事权，国家层面给予一定的中央投资补助予以支持，剩余部分投资由地方通过多种方式进行配套。总体而言，农村水利工程建设投入管理制度主要有以下两个特点：一是中央补助投资实行分省切块下达，各类农村水利工程中央预算内投资补助资金，都分别通过财政专项转移支付的方式整体切块下达到各省，由省级有关部门分解落实到具体项目；二是实行差别化的投资补助政策，针对不同类型、不同地区的农村水利工程项目实行差别化的投资补助政策和标准。

1.5 建设管理

近年来，水利部先后印发《关于进一步加强水利工程建设管理的指导意见》(水建管[2009]115号)、《关于加强中小型公益性水利工程建设项目法人管理的指导意见》(水建管[2011]627 号)等一系列指导意见和管理规定，不断加强和完善水利工程建设管理制度体系。要求严格执行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制等建设管理“四制”，普遍实行设计变更报备(报批)制度和竣工验收制度。

1.6 运行管理

2013年，财政部印发《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》(水建管[2013]169号)，针对县级及以下管理的农村水利工程和其他小型水利工程提出了一系列改革举措和制度要求。一是明晰工程产权。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，落实小型水利工程产权。二是落实工程管护主体和责任。明确工程产权所有者为工程的管护主体，要求健全管护制度，落实管护责任，确保工程正常运行。三是落实工程管护经费。管护经费原则上由工程产权所有者负责筹集，财政适当给予补助。四是探索工程管理模式。针对不同类型工程特点，因地制宜采取专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式。

2 我国农村水利工程建设与运行管理存在的问题

我国农村水利经过几十年的发展，取得了巨大的成就，探索建立了一套较为有效的管理体制，但由于历史、体制等多方面的原因，也在实际工作中暴露出诸多问题，如工程老化失修严重、缺乏科学的工程建设规划统筹、建设和管护经费短缺、工程建设质量不高、工程效益能力不足等问题，其主要原因有以下六个方面：

(1)管理主体缺失。部分农村水利工程管理主体缺失，这其中既有长期以来政府重建轻管的认识问题，也有客观上管理难度大，受益主体的农民缺乏管理的积极性的因素。一是政府长期重建轻管，主观上不重视。二是工程点多面广，客观上难以统一管理。三是产权不明确，农民缺乏管理的积极主动性。

(2)缺乏统一的建设规划和管理。随着近年来国家对农村水利建设投入力度加大，涉及农村水利建设的部门有发改、财政、水利、国土等众多部门，造成大量的重复投资，难以进行有效的工程建设监管。一是多头立项，建设资金利用效率不高。二是标准不一，增加工程建设难度和成本。三是部门间沟通不畅，难以有效监管。

(3)立项科学性严谨性不够。按照国家、各省有关规定和办法，农村水利工程有严格的立项程序，但是实际操作过程中由于前期准备不足、筛选方法和程序等问题，仍然存在立项不严谨，不科学的问题。一是缺乏定量、细化的筛选技术标准和有效的竞争性立项机制。二是勘测深度不够、调查不彻底，项目前期准备不足。三是缺乏科学的群众参与制度，群众意见得不到充分重视。

(4)招投标实施过程僵化。小型农村水利建设点多面广，施工地点分散，单个工程规模小，投资规模小，建设定额偏低。部分地区工程投实施过程中没有充分考虑这些实际困难，一刀切要求所有工程均实行招投标制，给工程建设带来了困难。一是环节费用高，增加建设成本。二是招标周期较长，易耽误建设工期。

(5)工程建设和管护资金短缺。县级政府财政压力较大，严重制约着农村水利工程建设和管护的投入，致使部分工程无法按期启动，开工建设的也很难按计划竣工验收，很多农村水利工程主要还是靠受益群众自行解决。一是建设资金地方配套难，资金不能足额到位。二是管护资金筹措困难，资金缺口巨大。

(6)工程良性运行机制尚未形成。农村水利工程维修养护范围包括灌溉、农村饮水、排涝、水库、水保等各类工程设施、设备，数量众多，但从目前的管护效果来看，大部分工程并不理想。一是农村水利工程产权制度改革尚未到位，管护主体积极性难以发挥。二是缺乏可操作的工程管护考核机制，工程项目得不到及时维修与养护。三是工程管护能力有待提高，工程运行效益低下。

3 我国农村水利工程建设与运行管理体制机制改革的思路

当前是我国水利实现跨越式发展的重要时期，也是我国水利改革全面深入的重要时期，必须贯彻落实习近平总书记新时期治水新思路，坚持“政府主导、两手发力，统一规划、分类实施，多方兼顾、突出重点，建管并重、注重实效，因地制宜、尊重民意”基本原则，突出强化宏观顶层调控与基层服务体系建设相结合，突出发挥政府引领作用与社会共同参与相结合，突出事前制定统一技术标准与事后考核检查相结合，建立健全农村水利建设和运行管理顺畅运行的体制机制，全面推动工程建设与运行管理专业化、市场化和社会化，确保农村水利工程建设和运行的良性发展。

3.1 改革创新框架

农村水利建设和管理体制机制改革的框架初步设计分作3个部分。

3.1.1以“省-市(区)-县”三级协商为主要特征的行政管理体制

按照“统筹协商安排部署、分部门立项实施”思路，在农村水利分三级建立协商体制。各级要建立协商机构，对农村水利总体规划、投资规模、投资方向等进行总体协商，统一部署安排。考虑到现阶段投资体制，各个部门的资金来源渠道不同，项目类型的复杂性，可在水利部门为主的基础上，分部门进行实施。这种体制下，一方面可以统筹资金安排，投资重点明确，另一方面可以避免重复投资建设的问题，提高投资效率。如图1所示。

图1 政府各部门间的协调关系

3.1.2 以县为基础的水利建设管理体制

按照“顶层设计、基础支撑、事先标准、强化监督”的思路，构建基层农村水利管理体制框架。

①县水利局组织开展顶层设计，综合考虑上级部署和全县实际，牵头编制全县总体规划和有关专项规划，安排年度投资计划。②基层水利主体形成基层服务机构、专业服务队伍、新型社会主体组成的“三驾马车”，为水利建设提供行政组织、技术和日常管理服务等。③水行政主管部门牵头制定统一技术标准、统一建设规范、统一实施方案，为农村水利建设提供可依照、可遵循的制度规范，无论是政府部门实施的，还是社会企业投资建设的，也无论是政府部门不同部门实施的，都必须按照统一标准设计、施工。四是政府开展对下级以及各类社会主体的考核、评估、检查，确保各类主体按照有关规定、标准开展建设和运行管理，确保各类市场主体遵守市场秩序，维护社会公平。

3.1.3以发挥政府主导，社会主体积极参与的建设和运行管理机制

在建设领域方面，建立项目申报-审批-建设-竣工为主要流程的工程建设机制。以政府为主导，吸收社会参与全过程的建设管理，要建立以下五个机制：①政府多个部门共同参与规划编制；②在项目审批过程中征求社会主体的意见；③扩展资金投入渠道，特别是给社会主体投资提供渠道；④规范项目的组织实施，设计同一的建设标准；⑤监督投资主体建设过程。如图2所示。

图2 建设管理机制

在设施管护领域方面，落实管护主体-运行管理-资金补助为主要流程的工程设施运行管理机制。以政府为主导，吸收社会参与全过程的管理，要建立以下四个机制：①明确工程的所有权、管理权、经营权等；②社会主体实施管护过程；③落实项目的运行管理经费；④考核监督。如图3所示。

图3 运行管理机制

3.2 实施路径

农村水利体制机制的改革需要一个循序渐进的过程，按照目前的实际和工作安排，实施路径分作以下4个阶段(见图4)。

图4 实施路径

3.3 保障措施

为配合完善上述改革思路，结合农村水利工程建设和运行管理改革重点任务，提出改革保障措施如下：

(1)建立政府主导、社会参与的工程建设管理体制。以转变政府职能为指导方向，在现有体制基础上建立或重构农村水利工程建设管理体制，强调政府主导和社会参与，明确相关管理主体的权限、责任和义务。

(2)建立财政主导、多元筹资的工程投融资体制。积极采用调整财政支出结构、扩展资金渠道等多种方式做好各级财政投入在农村水利建设中的主导作用；采取让渡收益、水价改革、税收优惠等多种手段，鼓励和吸引社会资本参与农村水利工程的建设和运行管理；支持农民以“先建后补”或“民办公助”等方式参与小型农田水利工程建设；引导金融机构进行产品创新，从信贷、保险等多方面支持农村水利工程建设的发展。

(3)建立法人负责、统分结合的工程组织实施方式。根据农村水利工程的不同项目类型、规模及分布特点等，以建管一体的原则组建项目法人，全面负责项目的组织实施；因地制宜，根据项目类型、大小等特点利用独立、委托、打捆的办法灵活应用招标投标制；完善合同制和监理制，确保工程建设进度、质量和安全。

(4)建立产权明晰、责任明确的工程运行管理体制。以省水利厅为主，负责制定相关的管理制度、政策和标准，各级水行政主管部门细化和落实具体的实施办法；根据工程设施的规模、使用年限、完好状况等，合理评估工程资产，并发放产权证书；根据不同农村水利工程类型、规模、性质等明确管理权和使用权，切实落实工程管护责任。

(5)建立社会化、专业化、市场化的多种工程管护模式。因地制宜采取专业化集中管理和社会化、市场化管理等多种管护方式；从“以事定费”逐步过渡到政府委托购买或竞争购买的政府购买水利公共服务模式；通过承包、租赁、股份合作等对小微型农村水利工程实施市场化模式；组建用农民水合作组织对村内联户、村集体兴建或跨村工程实现自管模式。

(6)建立稳定可靠、使用高效的工程 管护经费保障机制。严格下达落实农田水利资金，为农村水利工程管护经费提供基础财政保障；建议设立农村水利工程水价附加，作为农村水利工程运行维护的重要资金补充渠道；通过开展多种经营、分成工程经营权转让收益、鼓励社会捐助等多种方式拓展工程管护经费筹集渠道，弥补工程管护经费的不足。

(7)建立奖惩分明、科学考核的工程管理监督机制。制定科学、可行的农村水利工程管理考核评价指标体系，并以此制定农村水利工程管护的奖惩办法；坚持行政监督和社会监督并举，常态化农村水利工程建设与运行管理情况的审计和问责，利用各类公众平台公开、公布有关资金使用情况，接受社会监督。

4 结 语

农村水利建设和管理体制机制改革是一项系统性、前瞻性和综合性工程。只有遵循正确的指导思想，坚持基本原则，结合农村水利工程建设和运行管理改革重点任务，综合考虑体制改革的基本要求，统筹各种复杂关系融入发展的总体框架，提出实施路径和切实有效的改革措施，才能实现体制改革的目的，形成农村水利建设和运行管理顺畅运行的体制机制，推动工程建设与运行管理专业化、市场化和社会化，确保农村水利工程建设和运行的良性发展。

□

[1] 龚孟建. 社会学视野下农村水利工程管理制度改革研究[J]. 中国农村水利水电，2008,(5).

[2] 何寿奎，李军毅，洪 迪. 小型农村水利工程建设发展机制探讨——以重庆部分区县为例[J]. 节水灌溉，2013,(1).