大气污染治理中公私合作的国外经验及借鉴

王茹++孙建丽

摘 要：大气污染治理，仅仅依靠政府的力量是不够的，需要公共部门与私人部门通力合作，国外在大气污染治理中的公私合作经验，值得我国学习和借鉴。本文选取了美国、英国、新加坡与日本四个国家，他们的经验分别是：充分利用市场机制，鼓励民间参与和“污染者付费”原则，3P网络部门，环境税、科技支持和诉讼制度。对我国的借鉴是：完善公私合作的法律法规，成立公私合作的专门机构，对污染源精细化的分类和充分利用市场机制。

关键词：大气污染治理 公私合作 公共部门 私人部门

一、引言

国际标准化组织将大气污染定义为“由于人类活动和自然过程引起某种物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到了足够的时间并因此而危害到人体的舒适、健康和福利或危害了环境的现象”。大气污染由于其存在时间长、流动性大、治理困难等特性，其治理是长时间、跨区域、跨部门的过程，单纯依靠政府的力量不能够有效治理，因此要利用私人部门的力量，也就是公私合作。许多学者和机构探讨了公私合作的定义，但目前还没有官方的定义，本文主要采用了欧盟委员会的定义，“公私合作是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务”。[1]在我国，2010年国务院“新36条”中明确提出“鼓励和引导民间资本”参与基础设施建设，由此可以看出公私合作的重要性。但是公私合作引入我国的时间较短，发展还很不完善，要学习国外的先进经验。

二、国外先进经验总结

美国加州和英国伦敦都曾发生过严重的雾霾事件，日本曾爆发过大型的公害事件，这些大气污染问题都被成功解决，新加坡因良好的空气环境被称为“花园城市”。这四个国家在进行大气污染治理时，都进行了公私合作的有益尝试，有了成功经验。因此本文主要选取这四个国家的大气污染治理经验进行分析。

（一）美国：充分利用市场机制

美国在大气污染治理的过程中，充分利用了市场机制，即对企业颁发排污许可证和进行排污权交易。美国大气污染治理的排污许可证制度设计严密，分类细致。针对不同的污染源有不同的排污许可证，因此针对性和可操作性都很强，对于新建或改建的固定污染源，如果常规大气污染物（六种常规大气污染物是颗粒物、一氧化碳、臭氧、二氧化硫、氮氧化物和铅）排放量超过一定值，新建或改建之前需要取得建设许可证。同时，建设许可证分为两大类，针对达标区的PSD许可证与针对未达标区的NSR许可证。针对已存在的现有源，如果常规大气污染物排放量超过一定值，需要取得运行许可证。许可证有一套完善的体系，包括污染源的所有者、排放的污染物名称与数量、各种污染源应达到的排放标准、达标实施计划、采取的治理措施、监测、记录与报告等内容。排污权交易的原理是，在一定区域内，政府通过科学的预算，首先确定该地区污染物排放的总量，为各个企业制定相应的排放指标，然后通过发放排污许可证的方式授予排污单位排污权。[2]企业获得排污指标后，可以先规划污染物的数量，将本企业的污染物控制在标准范围之内，若有剩余指标，可以高价卖给其他排污量多、指标不够用的企业，政府不参与企业买卖指标的过程，市场机制使然。

（二）英国：鼓励民间参与和“污染者付费原则”

英国政府在中央层面负责环境事务的机构是环境、食品与农村事务部（DEFRA），其主要职责是立法，不负责环境政策的具体执行。在地方层面，“地方空气管理”（LAQM）负责地方的环境事务，以及与各地方的环境组织或环保群体进行合作，共同参与到大气污染的治理中。同时，DEFRA也会通过多种方式鼓励私人部门的参与，比如由英国皇室授予某些积极出色的组织或团体“准官方”的地位和“皇家”的称号，或者通过强有力的补贴政策支持环保组织的活动或者环保科学的发展，如皇家铸币局的实验师钱德勒教授进行的伦敦居民住宅煤煙成分的研究[3]。另外，英国政府对企业采用了“污染者付费”原则，要求所有的污染者对其造成的污染直接或间接支付费用，并有责任进行治理，也就是我们常说的“谁污染谁付费”原则。企业若不遵守这一原则，会受到更加严厉的惩罚。此外，英国政府支持民间环境团体的发展，包括一些国际环保组织在英国成立的分支机构。1958年，全国只有200多个团体，到了1975年增加了六倍多。其数量之多、范围之多，超乎想象。

（三）新加坡：3P网络部门

新加坡进行大气污染治理的一个成功经验，就是实现了公共部门与私人部门之间的通力合作。环境与水资源部是新加坡负责管理环境事务的政府部门，该部门不仅对工业设施进行巡查，而且还与车辆注册和交通警察等部门一起控制车辆尾气排放，此外，还根据不同环境法律开展环境诉讼。[4]治理成功的关键一点在于，在政府伞形环境治理体系下，还专门设立了3P（Public，Private， People）网络部门，从而建立政府部门、私人部门与民众之间的合作伙伴关系。政府不是包干揽干，而是利用了私人部门和民众的力量，即运用了市场化的手段进行综合治理。新加坡政府主要负责规划性的工作，比如：战略制定、组织统筹、指导实施；而一些具体的执行工作，则由私人部门和民众来负责。公共部门与私人部门通力合作，各司其职，共同进行大气污染的治理工作。比如对工业污染的控制，新加坡政府制定具体的规章制度，引导企业参与到大气污染的治理工作中，要求企业安装一定的污染控制设施，并对开展环保设计的企业进行一定的经济补助。政企合作，二者互惠互助，各取其利。

（四）日本：环境税、科技支持和诉讼制度

日本在大气污染治理的过程中，公私合作主要体现在以下三个方面。其一，对于一些使用燃煤和有气体排出的工厂与施工场所，制定严格的排放标准，并对所使用的煤炭、石油、天然气等化石燃料征收“地球温暖化对策税”，又称环境税。征收的税收主要用来激励和补助企业的环保型产品，刺激了企业的转型，也做到了新能源的普及。2010年，日本实施了新一轮的环境税收制度改革，其带来的影响可归纳为三种效应：价格激励效应、政府财源效应、通告效应。[5]其二，充分利用科技的力量，支持企业与科研单位进行技术创新，开发不同的减排设施。针对固有污染源，开发脱硫和脱硝设备，针对移动污染源，开发低排放发动机。这些企业新开发出来的实用减排设备，经政府测验可以使用后，会推广给企业和民众。其三，如果民众认为工业污染损害了自身的健康，可以通过诉讼手段维护自身权利，政府若接到民众的诉讼，会对产生污染的企业进行严格的审查。日本制定了《公害健康损害补偿法》，企业为了避免受到环境诉讼、承担大额的赔偿与损坏自身声誉，会选择接受政府的惩罚，而这些罚金用来向污染受害者提供补偿费用，从而解决了冲突问题。

三、国外经验对中国的启示

（一）完善公私合作的法律法规

公私合作引入我国的时间较短，在大气污染治理领域内的发展还不够完善。法律是一切行为的规范，新事物的引入，更需要法律的约束，不能任其自由发展。公私合作是一种特殊的关系，情况较复杂，目前我国对于公私合作领域并没有相应的立法与规范。法律的空缺，是公私合作发展不健全的主要原因。完善公私合作的相关立法是当务之急，让政府和企业的行为有法可依，有法可循。

（二）成立公私合作的专门机构

为了规范公私合作中公共部门与私营部门的行为，应成立专门的机构进行管理。由于我国特殊的国情，目前没有关于公私合作的相关立法，可以先成立管理公私合作的专门机构，在实践中进行摸索，制定一定的行为规范，如果这些行为规范被实践证明是切实可行的，则可以作为制定法律的参考。

（三）对污染源精细化的分类

许多国外机构在向企业颁发排污许可证与向污染者收取费用时，是分污染源制定标准的。美国在颁发排污许可证时，分为新建源和现有源，同时又在新建源中细分了达标区和未达标区。对于污染源进行分类的做法，体现了精细化管理的细化方法，精细化管理是通过规则的系统化和细化，运用程序化、标准化和数据化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行[6]。对污染源进行细分，并对不同的污染源采取不同的治理措施和收费标准，可以节约社会成本，增加政府治理的公平性，以及更有效地治理大气污染。

（四）充分利用市场机制

政府的职能是掌舵，而不是划桨。政府不能事事包干，而应充分合理地利用市场机制。排污權交易就是利用市场机制的典型例子，政府只负责制定指标，如何完成指标以及指标的买卖与交换，由企业自行决定。为了不花费大笔费用从其竞争者手中买取指标，企业的逐利性使得他们必须进行改革，减少自身排放的污染。市场机制的自行调节，不仅节省了政府的物力财力，而且比政府亲自执行的效果要好得多。

参考文献

[1] The European Commission Guidance for successful PPP[R].2003

[2] 叶林.空气污染治理国际比较研究[M].中央编译出版社，2014-9-1.

[3] 崔艳红.第二次工业革命时期非政府组织在英国大气污染治理中的作用[J].战略决策研究，2015（3）.

[4] 李志青.从多元治理到伞形治理：城市绩效治理的一种当代路径——以新加坡的环境治理体系为例[J].上海城市管理，2016（1）.

[5] 崔景华.日本环境税收制度改革及其经济效应分析[J].现代日本经济，2012（3）.

[6] 汪中求，吴宏彪，刘兴旺.精细化管理[M].北京： 新华出版社2005.