中国荒漠化治理与治理制度创新

文 北川力也吴厚鉴（.北京大学，北京 0087；

2.北京航空航天大学，北京 100191）

中国荒漠化治理与治理制度创新

文 北川力也1吴厚鉴2（1.北京大学，北京 100871；

2.北京航空航天大学，北京 100191）

中国仅荒漠化面积就接近国土面积的三分之一。经过长期的修复和治理，土地荒漠化速度得到初步控制，整体面积呈逐年缩减趋势，但局部区域仍有扩展。要变目前“拉锯式”治理现状为可持续循环模式，治理重心需要从较易治理的荒漠化边缘地区向难于治理的核心地区转移。显然，这是一场攻坚战，无论是政府的政治激励还是资本的利润激励，对于荒漠化治理来说都还存在缺陷。但如果建立“沙镇”，并把政治激励、利润激励有效结合起来，就有可能收到意想不到的效果。

荒漠化 沙镇 治理制度

中国是世界上荒漠化面积最大、分布最广和危害最严重的国家之一。经过几代人的综合治理，部分地区取得了明显成效。截止2014年，我国土地荒漠化和沙化整体得到初步遏制，荒漠化和沙化土地面积逐年减少，沙区功能呈现逐步增强的良好态势，但局部地区仍有扩展。［1］就目前荒漠化治理现状来看，治理速度与社会发展速度不成正比。土地荒漠化不仅加速沙区居民的贫困，还严重威胁着人类健康和社会发展。加快土地荒漠化综合治理，是建设生态文明家园、改善荒漠化地区生态环境，避免产生生态难民的关键，也是促进区域协调可持续发展的战略要求。因此全新布局荒漠化制度和机制具有时代迫切性。

一、荒漠化的成因及危害

中国存在严重荒漠化的问题，成为威胁国家民生、生态安全和社会发展的强势变量。在相当长一段时间内，由于技术与认知的差异，荒漠化问题未得到政府的及时关注，直到上世纪90年代初，中国才在全国范围内开展了首次全国沙化土地普查工作，第一次全面系统地查清了全国沙漠、戈壁及沙化土地面积、分布、类型，至今共进行了五次全国性普查，相关数据统计如下表所示，从整体数据看，中国荒漠化面积惊人，几乎接近国土面积的三分之一。除了1999年度荒漠化面积大幅扩张以外，2004、2009、2014年度荒漠化面积均有缩减，但缩减范围十分有限。自2014年度以后，荒漠化治理步入了新的瓶颈。我国人口繁多，土地有效使用面积有限，随着经济社会需求的膨胀和工业化的加剧，严重制约了社会发展，荒漠化原因主要包括以下几个方面：

历次荒漠化土地监测结果统计

持续荒漠化的原因之一是过度开垦。据有关省（区）数据统计，中国被开垦荒地面积数量多达6.8万平方公里。被开垦的土地由于耕作粗放、广种薄收、管理不善，再加上生态系统脆弱，降水不足，导致作物产量连年下降。一旦放弃耕种或撂荒，没有及时采取相关防治措施，长年累月在风力的作用下土地很快就会被沙化。

荒漠化的原因之二是过度放牧。在人口数量急剧膨胀，市场利益驱动下，牧民会不断增加牲畜数量来满足社会需求，由于相关部门缺乏有效管理和统筹谋局，着眼眼前“政绩”，造成草场超载放牧，草场面积锐减的严重后果。新中国成立以来，牲畜数量从2900万头增加到9000多万头，牧群超载50%—120%，个别地区超载达300%。［2］由于牲畜的过度食牧草，使得草场牧草变得稀疏矮小，而那些牲畜不能啃食的毒性草不断蔓延，导致草场牧草产量与畜生现实需求严重失调。据有关统计，近年来有100多万平方公里的草场发生了程度不同的退化和荒漠化，局部地区呈扩张趋势。

荒漠化的原因之三是过度樵柴。由于沙区交通不便，煤炭运输成本高，价格昂贵，加之牧民生活贫困，所以天然植物就为了主要燃料。由于资源的缺乏，中国樵柴的方式通常是肆意连根带柴整体挖掘和砍伐，而地表生态修复能力脆弱，土壤遭到破坏后，在风力的作用下，固定和半固定的沙地很快就变成了名副其实的流沙地。荒漠化地区现有薪林面积2500多平方公里，虽然每年能提供600多万公斤薪材，但仅占需求总量的七分之一。如果完全取之于天然植物，以此推算，每年要毁坏草原多达20万平方公里。尽管现在大力推荐推行“煤改电”政策，但对于荒漠化地区来说并没有在实际上缓解薪材的压力。

荒漠化的原因之四是过度采摘。我国物种多样，在荒漠化地区也不例外，常见的价值性植物有甘草、肉苁蓉、枸杞、琐阳和发菜等。由于这些植物药用价值广泛，市场价格可观，采摘便捷，农牧民为了增加收入，改善家庭生活条件，不得不常年深入草场采挖贩卖。由于采挖时除了要频繁把草皮铲掉，还需要不断挖土刨坑，由于草原气候和生态环境的影响，大大加速了草场风化的进程。据有关统计，每挖10公斤甘草要破坏5.3-7.3公顷草地。内蒙古自治区在1993年—1996年间，因搂发菜破坏草原12.7万平方公里，其中4000多平方公里严重沙化。［3］

荒漠化已经成为中国最严重的生态问题，严重制约了生态环境的可持续发展。据有关统计，近年来因荒漠化造成的直接经济损失高达500多亿元，给国家发展和民众生存带来的危害主要包括三个方面。荒漠化的危害之一：土地生产能力的严重衰退。有关测算表明，每年因沙化流失的土壤相当于33万公顷耕地的30厘米厚的土壤，另外，沙化的土地具有土质贫瘠，干燥，松弛的特征，植物成活率十分低下，严重影响了土地生产力；荒漠化的危害之二：沙尘暴频发。沙尘暴的尘源主要是半沙化的土地，一旦有强劲持久的风来袭，干燥的尘土很容易会被卷起。中国特大沙尘暴逐年增多，20世纪60年代8次，70年代13次。80年代14次，90年代23次。［4］近年来，中国北方每年都出现10余次扬沙、浮尘和沙尘暴，严重地危害了社会的生产、生活和健康；危害之三：加剧了沙区群众的贫困程度。几千年来，中国农民总是不断总结耕作经验，以农耕自给自足，但生产技术相对原始低下。随着当代生物科技的深化和发展，作物产量有了大幅提高，但由于土地沙化、土质干燥、土层贫瘠，加上工业化的迅猛扩张、环境污染加剧、气候极端化等众多自然因素和非自然因素，直接制约了农作物的有效生长，直接减少了沙区农民的收入。据统计，中国少数民族人口9120万，其中78%分布在西部地区，荒漠化给他们的生活以至于生存带来严重威胁。［5］

二、荒漠化的根源及其治理

随着工业化的不断发展，荒漠化已经悄然成为了全球生态环境的焦点，土地荒漠化最终导致土地生产能力的下降、沙尘暴频繁、加剧民众贫困及土地资源丧失。荒漠化产生的根源既有客观因素也有人为因素。归结起来主要包括气候变异和人类活动，其中前者主要包括第四纪以来生态系统的新陈代谢、全球气候变暖、地质运动、极端天气频繁、水文条件变迁、土地盐碱化。后者包括人口急速膨胀，人类活动能力和强度增加，过度垦地、过度放牧、滥砍滥伐、环境污染等。

长期以来，荒漠化的治理很难做到标本兼治，治理速度进展十分缓慢。因此荒漠化治理应该从增强沙区土地承载力，减缓人口压力的视角切入。自中国开始荒漠化治理以来，主要采取两种方法应对。第一种方法是退耕还林，种树种草。这是治理荒漠化最常见的方法，通常在荒漠化严重的农耕地区采用。尽管对治理荒漠化有一定效果，但是一方面，由于气候干旱，植树种草需要花费大量的人力物力和财力，而植物成活率低，成效不够明显；另一方面，由于风沙气候频繁，辛苦种下的树，一场大风就被埋掉了，一切又得重新开始。更为严重的是，植树种草的地步在风沙的作用下，使原本已固化的地表活化而加剧沙化。80年代中期，联合国粮农组织在宁夏西吉县实施了造林种草项目，造林79万亩，种草77万亩，占全县总面积的三分之一，被称为世界最佳人工林。［6］如今林地不足30万亩，草地几乎全部消失，每年林地和草地面积还在不断减少。

荒漠化治理的另一种方法是围栏封育。即把草场分成若干区域，以使围起来的草地因牲畜压力的消除而自然恢复。但随着荒漠化程度的加剧，草地的自然恢复的能力不断下降。尤其是降雨量偏少的地区，自然恢复需5-10年甚至更长。其次，由于围栏封育没有解决人口的压力，所以，未围起来的草场由于人畜压力增大而加剧了荒漠化进程。以往的经验证明，荒漠化治理不仅仅是种草种树和围栏封育，而是要解决荒漠化土地上过重的人口压力。把荒漠化治理与农村经济发展结合起来，形成荒漠化治理的生态体系，无疑是荒漠化治理更为有效的方法。提高荒漠化土地的粮食产量和土地承载力，减缓和消除人口压力。荒漠化地区日照时间长，昼夜温差大，对农业生产非常有利。不利因素是保水保肥性差。随着科学技术的发展，人工调节水肥的技术具有越来越大的可操作性。新技术的应用可以改变沙地水、肥、气、热等要素的组合，使农作物产量大幅度提高。例如，一些荒漠化地区实施地膜玉米技术，提高了沙地的温度，防止了玉米棵间水分的无效蒸发，提高了水资源的利用率，使粮食亩产从100多公斤提高到600多公斤。其次，种一亩地膜玉米可退耕三亩沙化土地，如果改种柠条等治沙牧草，即可遏制荒漠化的扩展。再次，温室和塑料大棚等新技术，可为作物营造适宜的生长环境。在农牧交错带建立一亩塑料大棚，其产出量相当于110—140亩退化耕地。［7］

采取节水保墒的栽培技术。例如，通过间作套种和立体栽培，以提高地表覆盖度；通过分层利用光能提高水肥利用率；通过地膜和秸杆覆盖和衬膜技术，以降低水肥的渗透和散失，增加地温和保肥增墒；通过选种和育种，选择那些经济、耐旱、耐贫瘠、低耗水和高产值的沙宜性品种，利用作物本身的优势遏止荒漠化的扩展。此外，还应当实施“生态移民”政策，改变牧户单一的产业结构，压缩畜群数量，摒弃数量等于收获的错误观念，通过选用优良畜种，优化畜群结构，以牲畜质量达到增收的目标。其次，扩大人工草场面积。人工草场既能弥补天然草场产草量低的不足，又可以为家畜提供优质饲草，对保护生态环境，提高畜牲业生产水平具有重要作用。

产业化是荒漠化治理最有效途径之一。充分发挥荒漠化地区光热、景观、民俗、富余劳动力等资源优势，开发旅游、探险、科考等产业；发展沙区特色种植业，开辟绿色产业，规模化种植具有沙漠特色的民俗医药——甘草、沙棘、锁阳、麻黄等具有顽强生命力的半野生中草药材，等等，把贫困牧民转移到第二产业和第三产业，从根本上缓解人口对土地的压力。运用激励机制让民间资本参与荒漠化治理无疑是产业化最有效的途径。库布其沙漠是中国的第六大沙漠，总面积近2万平方公里。几十年来，亿利集团以甘草、沙柳等植物的种植，绿化了3500多平方公里的沙化土地。甘草和沙柳等植物的生命周期短，即使无人采摘三年后也会自然死亡，必须重新种植。亿利集团利用这一特点，2至3年采收一次，开发培育了一个销售收入在30亿元以上的甘草医药产业。与此同时，他们还开发了七星湖沙漠旅游景区，仅旅游产业每年就创收6000多万元，并使一大批牧民变成为了企业职工。不仅如此，亿利集团还计划使沙漠绿化面积达到10000平方公里，并构建三大沙漠产业：其一是继续推进沙漠生态旅游业。通过开发沙漠温泉、建设温泉酒店、挖掘朔方古城遗址文化等，建成一个国际沙漠旅游胜地。其二是构建以沙柳为原料的生物化产业，建设一个生物化产业基地。其三是利用沙漠光照充足的特点，规划太阳能发电项目，发展太阳能光伏上游产业。

三、荒漠化治理的制度创新

中国以往治理的大多是荒漠化边缘区域，这些区域交通和水源条件较好，治理相对容易，民间资本则更愿意选择商业价值较大的地区。因此，荒漠化治理始终是被动的和防御性的，如果荒漠化治理不向纵深拓展，不打一场全面的进攻战，一旦气候恶化，已取得的治沙成果就会损伤殆尽。长期以来，荒漠化治理难以走出“沙进人退——人进沙退——沙进人退……”的怪圈，因此，新时期荒漠化治理需要有一个更长远的目标，以求取治标治本。日前，荒漠化的核心地段具有面积大，荒漠化程度高，交通不便，水源贫乏的特征，不论政府还是企业都不愿涉足。如果不主动向极度荒漠化地段进军，任何治理成果都是悬而未决的。显而易见，无论政府的政治激励还是资本的利润激励都是不够的，但如果建立 “沙镇”，并把二者结合起来，就可能收到意想不到的效果。

作者自制

第一，统一领导，分级管理，由中央政府牵头成立“治沙工作领导小组”。自1949年中国成立以来，统一领导、分级管理思想贯穿于中国整个政府事务，也是中国社会治理的基本特征和特有经验。党中央、国务院需部署专人领导“治沙工作领导小组”的工作，做好组织领导、思想领导、人事领导。各省各地区政府依照“治沙工作领导小组”的要求，统一思想，统一步伐，齐心协力，合作治理，一级抓一级、层层往下落实，让“领导权”与“管理分散”有机结合起来。即高度集中的“领导权”约束“管理分散”，“管理分散”又能及时缓解“领导权”集中。想尽办法应对土地荒漠化，增加土地有效使用率，减少沙尘天气，改善农民收入，最终实现防沙治沙工作有序开展和有效落实。

第二，划分和设立“沙镇”行政区。我国土地荒漠化面积广阔，结构繁杂，类型多样。一直以来中国专注于在行政区内成立专项治沙小组应对土地荒漠化问题，缺乏宏观引领，整体布局，由于信息流通不畅，管理聚力分散，再加上部分地区采取技术保护，无形中增加了治理成本，技术传播也受到了极大的制约。因此，我们可以根据社会经济建设和人类生存发展的需要，从荒漠化边缘开始向纵深地区划出大面积沙地，或者围绕具有商业价值的纯沙漠地带建立“沙镇”（如上图所示），由中央政府治沙工作领导小组登记注册，根据实际情况，科学制定荒漠化土地使用法则，对土地使用年限、使用范围做大胆设想和规划。通过制定适度宽松开放的政策，积极引导拥有治沙抱负，热衷于治沙事业，且有经验、有能力的个人、企业或单位从事荒漠化治理。行政区的设立可以实现跨区域协调工作，不仅能让治理经验及时传播，有效地推动各地的荒漠化治理，而且还确保了中央对全国荒漠化治理的统一的指导。

第三，引入民间资本，厘清各方权责。我国的土地荒漠化治理领域一直都是政府投资处于绝对主导地位，理论上和实践上都很少有人对民间资本能否进入和是否应该进入土地荒漠化治理领域这个问题予以重视。随着荒漠化危害的凸显，治理土地荒漠化成为政府的棘手问题。即使通过增加税收、发行国债、扩大政策性金融债券等途径，所筹集的资金与治理荒漠化治理所需的资金之间差距仍然有很大距离，单靠政府承担不太现实。中央政府可利用有限资的资金和长期贴息贷款引入民间资本，引入竞争机制和激励机制，提高荒漠治理大业的供给效率和管控质量。由投资者自行协商组建董事会，成立一个具有独立性强，自主性高且接受中央和民众监督的“沙镇”政府，通过民主协商选出董事长及其他董事会成员。为避免多龙治水，多头行政，镇长由董事长兼任，行政区内的民众组成的治沙大军，形成“沙镇居民”；为了保障“沙镇行政”的独立性和灵活性，董事会与中央政府需要明确各方权责，中央政府不能成为董事会股东，只能提供资本扶持，及时监督 “沙镇”管理、提供参考性建议。相关政府工作人员不能进入董事会，不允许有任何形式的干预“沙镇”政府工作和经营管理的行为。

第四，规划可持续发展型主体功能区。主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。［8］可持续发展型主体功能区的构建将会是我国现代化荒漠化治理的重要发展方向，通过对“沙镇”各种功能评估和确定，并以此作为荒漠化区域防治、开发、利用的核心依据。目前荒漠化未能实现良性发展，主要是缺少治理荒漠化的总体规划思路，对创新治理内涵缺乏必要的认知，未能将荒漠化区域的治理目标、开发时机、社会效益、政治效益、经济效益、生态效益纳入到统一的系统中进行部署实施。因此，主体功能区规划应该全面考量荒漠生态、水文承载能力、区位特征、环境容量、产业布局、人口分布、开发密度等多种因素。当荒漠化治理时机成熟时，可以逐步建立“沙镇”居民点，建设各种公共服务设施，着手发展第三产业，让“镇民”在“沙镇”也能正常，甚至更好更充分的享受到改革开放的社会红利。

第五，建立镇民代表大会制度。长期以来，中国的人民代表大会制度具有广泛的政治效应。建立镇民代表大会制度旨在完善沙镇治理体系、提升沙镇治理能力、促进沙镇治理的民主政治建设，以此适应沙镇政府统筹治理的需要，使其成为真正的沙镇治理的基础制度，最大限度释放出其应有的政治效应。在荒漠化治理进程中，人民代表大会制度扮演着异常重要的角色，沙镇领导应将该制度放在治沙工作的重心上，适时择机召开全镇人民代表大会，使其形成常态化制度。认真学习和落实大会代表的各项法则，通过民主选举产生镇民代表大会常务委员，由中央政府治沙工作领导小组直接领导（如图所示），但主席和副主席不能由政府委派，只能在选举产生的委员中产生。各委员必须维护人民代表大会制度的基础性和权威性，不能以任何形式撼动它的地位和权威。同时，还应当通过人民代表大会制度的自身改革增强沙镇治理能力和镇民社会保障能力，依照“沙镇”的生态、经济和文化的特点，制定相关条例和法规，并将其充分运用于当前中国荒漠化治理事业中。

第六，建立镇民代表大会常务委员会。该委员会是镇民代表大会的常设机关，由委员长，副委员长若干人，秘书长，委员若干人组成。委员会不但要对中央政府治沙工作领导小组负责，而且还要对镇政府或董事会、镇长或董事长负责，接受其领导。委员会还需把镇民在政府工作和企业经营管理中的各种要求、意见和建议及其他信息形成工作报告，及时传递给镇长或董事长，以便董事会和镇政府进行及时决策。同时委员会需要积极履行相关条例和法规的制定权，相关条例和法规的解释权，对沙镇工作单位的监督权、对沙镇单位工作人员的任免权、对沙镇生活中重要问题的决定权等。

第七，沙镇人民代表大会常委会接受镇民监督。镇民代表大会制度是沙镇治理的基础制度，是实现沙镇民主的重要保证，接受镇民的监督也是沙镇治理对保障“沙镇”民主具有重要的作用。镇政府或董事会、镇长或董事长对镇民大会常委会的领导，受中央政府治沙工作领导小组委托下的领导和监督。其一，镇民大会常委会正副主席要列入中央政府治沙工作领导小组的编制之中，支付其工资，享受各种待遇。镇长或董事长无权解聘该常委会成员。只有董事会和中央政府治沙工作领导小组才能行使解聘权。其二，镇民大会常委会成员是纯粹的“镇民”，一旦进入政府或企业的管理层，就必须退出镇民大会常委会。如果镇长或董事长不作为，镇民大会常委会可向董事会和中央政府治沙工作领导小组提出弹劾意见，并由中央政府治沙工作领导小组和董事会敦促镇长或董事长整改，从而使荒漠化治理和政府工作健康发展。

四、结 语

土地荒漠化治理是当前世界各国生态文明建设中的重点、热点话题，是一项极具战略性、挑战性、社会性、公共性的系统工程，是建设生态文明，社会文明、造福子孙的主要着力点，在现代化社会建设进程中，治理土地荒漠化，保护生态环境，就是保护人类赖以生存的空间，就是保护生产力，保护国家民生。建立“沙镇”不仅是荒漠化治理和沙镇生存环境的简单结合，而且还是当地长远经济目标以与精准脱贫的有效结合。通过统一领导，分级管理；设立行政区；引入民间资本，厘清权责；规划可持续发展型主体功能区；建立镇民代表大会制度及常务委员会；接受镇民监督等一系列举措，紧紧把荒漠化系统治理与人类的未来联系起来。高效把控荒漠化的多元化治理，对于实现生态与人类、社会与发展、经济与改革的可持续发展，促进沙镇区域整体与局部有序布局的战略要求具有重大的现实意义。

［1］中国荒漠化和沙化状况公报［N］.中国绿色时报，2014-06-15.

［2］樊胜岳，高新才.中国荒漠化治理的模式与制度创新［J］.中国社会科学，2013（06）.

［3］张凤荣.大陆沙漠化状况、成因及其防治对策［A］.土地利用与城乡发展——2000海峡两岸土地学术研讨会论文集［C］.2000.

［4］王丛虎，白建华.我国荒漠化治理中的问题及对策建议［J］.天津行政学院学报，2015（04）.

［5］卢琦，杨有林.全球沙尘暴警示录［M］.北京：中国环境科学出版社，2001：148

［6］李红玉，王京.荒漠化治理的问题与对策［J］.山东财政学院学报，2014（01）.

［7］佟艳，樊良新.我国西北地区荒漠化防治的对策浅析［J］.草业与畜牧，2011（03）.

［8］国务院关于印发全国主体功能区规划的通知［N］.国务院公报，2011-06-08.

责任编辑：唐 琼

F205

A

1008-6323（2017）01-0027-06

1.北川力也，北京大学政府管理学院博士研究生。2.吴厚鉴，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生。

2016-01-01