新型城镇化进程中公共服务精细化治理逻辑——基于重庆南坪的个案分析

王正攀

(重庆行政学院 经济社会发展研究所，重庆 400044)

新型城镇化进程中公共服务精细化治理逻辑
——基于重庆南坪的个案分析

王正攀

(重庆行政学院 经济社会发展研究所，重庆 400044)

新型城镇化进程中凸显的民生问题亟须以公共服务精细化治理进行回应。对重庆南坪街道公共服务改革的个案分析表明：公共服务精细化治理需要以载体重构实现行政流程再造和公共服务的标准化、分类化，以政府为主导构建复合式协作治理框架，形成以需求为导向的公共服务供需匹配配套机制。正确处理政府、社会、市场的关系，是精细化治理的进一步提升方向。

新型城镇化；公共服务；精细化治理

一、引言

“供给侧结构性改革背景下，新型城镇化对于获得全要素生产率的提高以及经济增长更为重要。”[1]借助城镇化跨越“中等收入陷进”进而实现社会转型并进入高收入社会，“这种转型的意义不仅在经济层面，更是社会政治层面”[2]。经验表明，我国的城镇化较多采用“建设中央商务区、旧城改造、新建园区”等模式推动[3]，其结果是一方面城镇化快速发展，另一方面“面临城乡发展差距拉大、城市结构体系失衡等风险”[4]，同时也给城市治理带来了不同程度的压力。随着党的十八届三中全会提出“国家治理”的关键性概念之后，十八届五中全会又提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的目标要求。以此推之，在宏观层面，官方是通过选择“国家治理”以解决经济社会发展领域产生的系列问题；在中观层面，则选择以“精细化治理”破解社会领域日益凸显的公共安全、公共卫生以及社会保障非均等化等问题。因此，在新型城镇化建设进程中，探讨“精细化治理”顶层设计下的公共服务微观治理问题，具有重要的理论意义与实践价值。

二、文献回顾

“精细化”思想最早由“科学管理之父”Taylor为提高效率而提出。Taylor在《科学管理原理》中指出“企业要想获得最高的劳动工作效率就必须选择运用科学完善的管理方法代替传统经验管理，为实现最高的劳动生产率，就必须探索一条科学的管理方法”[5]，其提出的标准化操作方法成为“精细化管理”的具体体现。“质量管理之父”Deming发展了精细化管理思想，他构建的质量管理理论“推崇团队精神、跨部门合作、严格的培训以及同供应商的紧密合作”[6]，不仅拓展了效率提升的方式，更为企业管理质量的提升提供了精细化的操作流程。1950年日本丰田公司以“精益生产方式”管理企业的成本，成为精细化管理的典型代表——通过研究工人现场操作管理逐步扩展到质量管理阶段，进而以实践方式运用到企业生产系统管理的发展历程，使“精细化管理”升级为现代科学化管理的重要内容*现代管理学认为，科学化管理有3个层次：第一个层次是规范化，第二个层次是精细化，第三个层次是个性化。。及至现代，“精细化管理”被定义为“通过规则的系统化和具体化，运用程序化、标准化和数据化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协作和持续运行的管理方式”[7]。随着在企业管理领域的成功，精细化的管理思想、文化以及方法被广泛应用到政府管理、社会治理以及公共服务等公共管理领域。梳理发现，有关公共服务精细化治理的相关研究主要集中在以下3个方面：一是政府管理精细化研究。周志忍认为“政府职能落实需要政府管理的科学化、精细化的革新”[8]。汪智汉等通过分析政府职能精细化管理和流程再造的关系，认为“科学配置与优化整合政府职权和资源，整合、合并、改善、取消相应政府流程是推进二者的主要内容；整合政府管理改革创新、深化三定编制成果、再造行政审批流程是两者重要路径选择”[9]。二是社会治理精细化研究。王巍对社区治理精细化转型的实现条件进行了探讨，认为“公共责任分类清晰化、职能关系形成分类互动结构、基层权威来源明确化是3个基本条件”[10]。王名认为“社会治理精细化是对社会管理模糊化的反思和超越，必须坚持以人为本，实现法治、自治和德治的高度统一”[11]。赵孟营指出“当下要以规范化、科学化、人性化为基本目标整体推进宏观领域的社会治理精细化实践”[12]。王阳、张圣友等分别探讨了上海、深圳罗湖的社会治理精细化实践[13-14]。三是公共服务精细化研究。李晓林以北京公共服务标准化建设实践为例，指出“标准化是落实精细化理念，实现精细化管理的重要技术手段；精细化是标准化追求的目标，是标准化良性运作和优化的结果”[15]。赵敏对政府公共服务供给精细化的路径进行了分析[16]。

作为现代科学管理理论的重要内容，精细化管理在提高效率、降低成本等方面取得的效果已在工程技术、自然科学等领域得到相对认可。随着理论与实践发展，精细化管理逐步拓展到政府管理、社会治理以及公共服务领域。文献分析表明：相关研究在方法选择上以定性研究较多，结合实践案例展开经验层面的研究相对较少，因而采用以事实为基础的经验研究探讨公共服务的精细化治理问题有典型的理论意义与实践价值。

三、公共服务精细化治理的必然性

(一)社会治理视阈下公共服务走向精细化是必然趋势

党的十八届三中全会将“社会治理”纳入到国家战略高度后，“社会治理”在学术界和实务界得到广泛关注、发展。从内容看，王浦劬指出“社会治理一般涉及的内容主要是社会公共服务、社会安全和秩序、社会保障和福利、社会组织、社区管理等等。所以，社会治理涉及的基本是社会领域的内容”[17]。王宏波等则认为“社会治理基本内容涵盖了整合社会治理机构、培育社会组织、加强城乡社区治理以及构建中国特色的社会治理模式”[18]。可见，广义的社会治理包括国家治理、政府治理、市场治理以及狭义社会治理；狭义的社会治理具体指社会层面的公共服务，如社会保障、社会安全、社区治理等方面。在新阶段，公共服务尤其是基层公共服务的发展需要在社会治理精细化的理念下进一步实现城乡或城市社区基本公共服务的均等化。即从“基本公共服务均等化”命题的提出、发展至“基本公共服务体系”的完善，在民众公共服务需求意愿越来越强烈的背景下，公共服务的治理实践需要更加突出效率上的优化提升和效益上的拓展提高，即向精细化治理方向发展。同时，多元化、合作式的社会治理体系中，在社会力量初步发育阶段，精细化治理要突出政府在公共服务供给能力上的显著作用，也就是坚持政府的主导性地位。

(二)公共服务精细化治理是保障新型城镇化实现的内在要求

“精细化管理”思想和“治理”概念结合下的“公共服务精细化治理”突出体现为：以管理效率的优化提升和公共效益的拓展提高为目标，通过政府行政流程再造、政府职能革新以及社会资源的科学配置、整合与分工，促使公共服务责任分类清晰化、合理化、人性化、标准化，最终实现公共服务体系的高效、良性、协调运行。新型城镇化进程中，强调“以人为核心”，但在城乡二元结构、城市二元结构以及经济-社会二元结构的非均衡现状下，新型城镇化需要依托各自相适应的载体来进行推动。城乡二元结构下的新型城镇化依托农村家庭农场、城郊城市化等载体促进小城镇的特色化、产业化发展；城市二元结构下的新型城镇化往往表现为快速城市化，城市经济快速发展。但是，社会领域的建设滞后、公共服务供给不足，易导致城市群体贫富差距拉大、社会心理失衡以及社会冲突等社会风险。以公共服务为突破口破解上述难题，一是要实现城乡均衡发展，二是要实现城镇常住人口全覆盖。实现上述两大任务，必须创新公共服务供给机制，调动政府、市场和社会等多方主体力量满足不同阶段社会公众公共服务的需求，即需要在以治理理念促进公共服务目标的实现基础上，以精细化的方式保障“人”这个核心的基本生存权与发展权。

四、重庆南坪公共服务精细化个案分析

(一)改革动因

南坪街道位于重庆市主城区，面积4.5平方公里，属重庆市的都市功能核心区*2013年，重庆市委市政府综合考虑人口、资源、环境、经济、社会、文化等因素，将全市划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区等5个功能区域。都市功能核心区是重庆城市的核心区域，重庆建市以来的政治、经济、文化中心，是开发强度最高、基本上完全城市化的地区。。街道辖12个社区，户籍人口10万人，常住人口24万人。辖区中心地带为重庆市主城区的商圈之一，包括万达购物广场、重庆新世纪百货商场等大型中高端商场、购物中心、会展中心20余个。2001年以前，南坪街道尚有30%的区域为农业区域、26.5%的人口为工厂职工，随着旧城改造、商圈扩容的城镇化方式的推进，南坪街道城市化率在2011年达到100%。近几年，随着街道辖区商贸经济、楼宇经济等经济业态迅速发展，该区域成为重庆主城重要的经济、文化和商贸中心之一。

在上述发展形势下，辖区社会治理的背景发生了重大变化：一是“农转非”人口增多使居民身份发生显著变化。12个社区中，3个社区全部为农转非人口，2个社区超过60%的人口由农转非、铁路职工家属及散居居民组成。户籍人口中的42%为农转非居民。二是人口流动量大、面广。南坪街道常住人口为户籍人口的2.4倍，所在商圈日均人流量达20万人次。三是居民对公共服务需求意愿强烈。根据街道开展的入户调查、开座谈会以及网络调查等多种方式发现，居民对于文化服务、生活服务、养老服务、物业服务等方面的公共服务需求强烈。此外，为解决基层社区的行政化倾向，破解“上面千条线，下面一根针”难题，2014年重庆市委、市政府出台了《关于切实减轻工作负担、加强工作保障强化村(社区)服务功能的意见》，明确提出要“清理社区所承担的不属于其职责范围的行政事务”。“社区减负”政策实施后，一方面原有的街道在社区行政事务需要相关机构或人员来处理完成，另一方面社区如何采取有效的政策、措施或方式方法来回归服务居民本职工作成为亟须解决的问题。

(二)主要内容与过程

为应对上述问题，2012年南坪街道党工委提出了创新社区公共服务体系的公共服务精细化改革与探索，即整合辖区社会资源，构建与社区建设发展相适应的“一中心三基地两平台”的社区公共服务体系，如图1所示。

图1 南坪街道公共服务精细化改革的架构

(1)成立公共服务中心统一办理基本公共事务

2012年底建成使用的公共服务中心主要解决之前各个社区分散的行政事务归置问题。该中心整合了原有的劳动保障所、社保管理所、医保中心、社会救助所等部门，并且归并了原来分散在各个社区办事点的100多项事务。公共服务中心设置独立办公大厅，实行“窗口受理、后台协办”机制，统一承担街道延伸到社区的各项政务工作，如劳动就业、社会保险、城镇低保、民政优抚、社会救助等；同时，街道出资开发了智慧“云街道”系统，以发布、收集民生信息服务。公共服务中心依托信息化手段和标准化建设，采取窗口服务、电话服务和网络服务等形式，面向社区居民提供基本公共服务，标准统一化，按程序规范服务；硬件设施建设实现了信息化和标准化。

(2)建设3个服务基地满足居民公共服务需求

针对社区居民急需的文化、生活、养老、物业等服务需求，南坪街道相继投入300万元成立了文化服务基地、生活服务便民基地和养老托老服务基地，于2011年、2012年和2014年先后投入使用。文化服务基地在街道原有的文化服务中心基础上升级改造，面积840平方米，包括图书室、电子阅览室、文体活动室、排练厅、多功能厅和展览厅，免费对居民开放。生活服务便民基地引进了社会化、专业化的服务机构和项目,为居民提供学龄前儿童托管、青少年培训、心理咨询服务等人性化服务，整合了辖区内家电维修、衣物洗涤、邮件快递等服务资源，居民可拨打服务热线，由管理人员安排人员上门服务，或自行前往相应店面。养老托老服务基地通过引入专业化的养老机构，以政府购买服务方式提供日间托老、全天托老、居家养老等专业服务。

(3)搭建两类平台调动社会力量参与公共服务治理

一是搭建“V空间”志愿服务组织孵化平台。该平台于2013年6月投入使用，除免费为入驻社会组织提供办公场地和办公硬件外，还联合多家社会组织和政府部门为入驻社会组织提供能力建设和项目支持。与此同时，该平台积极协调入驻社会组织到南坪街道各社区了解调研社区居民需求，协调资源支持入驻社会组织扎根社区开展志愿服务活动。平台的日常工作委托入驻的1家社会组织参与管理，目前该平台已有超过15家社会组织作为入驻接受培育和孵化，主要涉及社区服务、应急救援、农民工帮扶、聋哑人群扶助、环境保护等领域。二是搭建社区“互助会”自治组织平台。南坪街道2013年7月借助专业社会组织力量，在辖区的多个社区试点建立居民自治组织“互助会”。“互助会”可根据居民兴趣小组成立、可依托楼栋成立，也可根据社区居民某一公共事务成立，如物业服务互助会、垃圾处理互助会等。“互助会”的建立激发了社区居民参与社区治理的积极性和主动性，如参与低保工作、发展社区生态经济、丰富社区文化生活等等。

(三)改革与探索效果调查

2015年12月，由笔者参与的“基层公共服务治理研究”课题组深入南坪街道进行实地调查研究。为客观评价该地进行的公共服务精细化治理改革，课题组对该街道的公共服务精细化改革探索进行了调查。效果评价的研究数据采集来源于问卷调查。发放对象为南坪街道辖区户籍居民、流动人口、社区工作人员、相关社会组织人员。问卷采用分层随机抽样的方法进行，以实地入户、微信、互联网等方式发放。共发放问卷600份，回收问卷550份，其中有效问卷516份，有效回收率86%；回收的有效问卷采用SPSS18.0进行数据统计和分析。为确定满意度评价的维度，课题组组织相关专家在进行头脑风暴的基础上制定了南坪街道公共服务精细化治理的满意度调查问卷。问卷包括4部分，基本信息、对公共服务精细化治理方式的总体评价、对“一中心三基地两平台”的分项评价，共11个细分的维度指标，每个指标包括“赞成、一般、不赞成”或“满意、一般、不满意”选项；开放问题，即对公共服务精细化治理的意见。

(1)对公共服务精细化的治理方式总体满意

总体调查主要从信息获取、参与度、需求满足、便捷性以及服务水平5个维度进行调查。从加权平均来看，样本对南坪街道公共服务精细化治理方式总体评价中“赞成”比例达到75%，具体如表1所示。结合实地访谈可以推断，南坪街道公共服务精细化治理改革的方式与之前相比，居民的满意度获得了较大程度的提升，但仍有进一步提升的空间。

(2)对“一中心三基地两平台”分项调查的满意度有差别

分项调查主要调查样本对“一中心三基地两平台”的满意程度。调查结果显示：76.2%的样本比例对“公共服务中心行政效率的提升”持“满意”态度；62.4%的样本比例对“文化服务基地的服务效果”持“满意”态度，65.1%的样本比例对“生活服务便民基地”持“满意”态度，64.7%的样本比例对“养老托老服务基地”持“满意”态度；41.1%的样本比例认为“志愿服务组织孵化平台有助于社区公共服务水平提升”持“赞成”态度(48.8%的样本比例对该项判断持不确定性的“一般”态度)，表明居民对社会组织孵化平台的作用持模棱两可态度比例较大，说明社会组织的作用发挥有较大的潜力；77.6%的样本比例对“社区互助会运行效果”持“满意”态度。

表1 公共服务精细化治理方式的各维度评价

五、重庆南坪公共服务精细化治理的逻辑探讨

重庆南坪的公共服务精细化改革与探索，是当前治理与新型城镇化双重视阈下以社区为载体促进公共服务精细化供给的典型路径探索，具有自身的特殊性，同时又有一般意义上的普遍性。

(一)公共服务精细化治理实现的条件

对南坪个案的分析表明，效果调查虽然未实现100%，但基本上各项指标70%～80%的调查结果显示居民在满意度上持基本认可态度，说明公共服务精细化治理在民生问题解决上取得的初步效果值得肯定。其实践取得一定程度的成功主要得益于以下几个方面的因素：

一是快速推进的新型城镇化“倒逼”当地必须提升公共服务的有效供给能力。南坪所辖区域快速推进的城市化速度，以其辖区居民身上、生活方上和商圈附近流动人口的增多对公共服务需求的日益提升使得治理方式不能按照原来的方式进行，必须根据形势变化提高公共服务有效供给能力。

二是党委及政府的管理者结合实际的创新意识。不因循守旧、不盲目推进，在改革方案提出以前，相关的改革方案设计者分别到沿海等经济发达地区进行了不同程度的学习与总结。

三是“精细化治理”概念的提出为宏观、中观政策上的要求提供了指导方向。治理走向精细化，一方面是治理在实践领域进一步发展的必须，另一方面对于基层尤其是社区层面的贯彻落实，充分发挥治理的社会效益，需要在精细化、具体化、本土化上做深、做广。

四是社会力量的初步培育与发展为精细化治理提供了基本条件。一方面，近几年社会组织的不断发展为社区公共服务治理提供了重要的主体基础；另一方面，群众参与社区治理积极性的提高也是重要原因。

五是该地有着政府财力强、区位条件好等资源上的优势。如前所述，南坪处于重庆市主城核心区域，街道辖区商业活动频繁，商业往来较多。因此，南坪街道办事处不仅在财政收入上相对来说较高，而且作为主要商圈范围内的基层政府，该街道在投入上也会得到上一级政府的支持，这一条件在一定程度上是该地独特的优势所在。

(二)公共服务精细化治理的经验启示

南坪“一中心三基地两平台”的公共服务精细化治理实践，是当前各地公共服务治理和社会治理探索的又一生动体现，其主要结合“精细化”思想开展的治理实践，在理论与经验层面体现了公共服务精细化治理的目标逻辑，具有一定的实践应用价值。

(1)以载体重构实现行政流程再造和公共服务的标准化、分类化

当前阶段，在我国基本公共服务仍然依靠政府为主体或主导进行有效供给的情况下，依托行政管理机构或相应载体直接满足社会公众需求是基本常态，诸如基本的社会保险、就业服务、社会救助、义务教育等等。但是，在不同的社会发展阶段，特别是不同的技术手段和公众观念更新前提下，有形的或是无形的基本公共服务提供方式、方法或手段需要随之不断创新。精细化治理首先突出效率提升和效益的拓展，这要求提供公共服务的载体来进一步适应。重庆南坪通过对原有分散的平台进行整合、优化，打破了原有的基本行政流程，即是城市社区治理时代发展的需要，也契合了公共服务精细化治理的本质。同时，建构的“一中心三基地两平台”治理架构，以需求为导向分类向居民服务，使公共服务提供各有分工又达到一定标准，实现了公共服务的标准化、分类化，也有利于公共服务效率和效益的提升。

(2)坚持以政府为主导构建复合式的协作治理框架

无论是对改革背景的把握，还是改革方案的制定，抑或是实践探索的推进，政府在公共服务精细化治理过程中始终起着主导性的关键作用。2012年底至2014年，南坪街道从最初政府主导投入资源建立“公共服务中心”“生活、养老基地”以及搭建“V空间”和“互助组”两类平台，这一过程实质上是从政府的单一主体供给逐步演变为政府、社会组织、社区居民共同参与的合作式治理架构，在一定程度上体现了政府引导社会力量参与公共服务治理的逻辑。在目前南坪街道的公共服务治理框架中，政府主要负责基本公共服务提供，两类社会组织平台以调动社会力量参与社区公共服务为目标，各自承担着社会力量中社会组织和居民群体的职责任务，分工明确，各司其职，初步形成了以政府为主导，社会组织、社区居民积极参与的复合式协作治理格局。

(3)形成以需求为导向的公共服务供需匹配配套机制

公共服务精细化供给必须以需求为导向，避免公共服务资源的浪费与重复，才能实现效益的最大化。重庆南坪的公共服务精细化治理实践，一是通过官方的组织调研，了解社区民众需求和心声；二是通过专业社会组织的参与管理，了解民众需求，把握需求动态变化；三是通过“互助会”反映。前一种属于官方性质公共服务需求机制，后两种是以社会组织为中介的公共服务需求机制。在复合式治理架构下，这样的两种公共服务需求机制形成了南坪公共服务精细化治理中特殊的供需匹配机制。可以判断，不仅在公共服务治理中需要充分发挥社会组织在提供、管理乃至公共需求反映中的作用，而且在社会治理中，对社会民众各方面需求的把握同样需要官方机制与社会组织参与机制的双方配合。

(三)公共服务精细化治理的提升方向

从实践的不足之处来看，南坪以政府主导、分类服务以及调动社会力量参与的一系列改革举措，在政府治理和社会治理的转型处理上，政府公共服务与社会化、市场化的公共服务边界确定上仍然值得商榷：

一是基本公共服务与非基本公共服务的政府职能边界尚未完全理清。对于养老、文化等社区居民反映强烈的公共服务需求一般认为并不属于基本公共服务范畴。因此，作为街道的政府一方依托公共资源试图解决部分非基本类公共服务需求并不具有理论上的推广价值。

二是对志愿服务组织孵化平台的引导体系需要进一步健全。搭建社会组织孵化平台是社会组织力量弱小初期政府采取的建设性做法，但如何引导、管理以及具体明确政府职能与孵化的社会组织的权责仍需要在实践运行过程中健全和完善，调查中48.8%的样本对于该平台是否有助于社区公共服务水平提升持不确定态度。因此，要更好引导社会组织的有效参与，使其科学、合理、便捷地承接政府委托的公共服务[19]。

三是社区互助组的自治模式仍需要进一步观察。从短期来看，设立社区互助组对于在社区居住时间较长、年龄较大、生活压力较小的居民具有较大的吸引力；但从长期来看，是否能够全方位地促进社区居民广泛参与到公共服务体系中，仍有待时间上的检验。

上述3个问题实际上反映出公共服务精细化治理过程中政府与市场、政府与社会的关系处理问题，这些方面是后续研究需要深入分析的内容，同时也是进一步提升公共服务精细化治理效果的关键所在。

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(责任编辑 魏艳君)

Route Options on the Refinement Governance of Public Service for New-Type Urbanization——Taking Nanping in Chongqing as an Example

WANG Zheng-pan

(Research Institute for Economic and Social Development, Chongqing Academy of Governance, Chongqing 400041, China)

The social and livelihood issues highlighted in the new-type urbanization need to be responded by the idea of the refinement governance of public service. Taking an example of Nanping in Chongqing, it finds that: firstly, “the refinement governance of public service” needs administrative process reengineering, basic public service standardization and classification; secondly, the governance framework of cooperation construction with government lead should be established; thirdly, a mechanism of demand and supply and demand matching could be formed. In future, ration ship of the government, society and market need to be dealt with correctly in practice to maximize the governance efficiency.

new-type urbanization; public service; refinement governance

2016-10-02 基金项目：国家社会科学基金青年项目“新型城镇化进程中地方公共服务供给机制创新研究”(15CGL073)

王正攀(1985—)，男，河南邓州人，助理研究员，博士研究生，研究方向：公共服务治理与社会发展。

王正攀.新型城镇化进程中公共服务精细化治理逻辑——基于重庆南坪的个案分析[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(2):56-62.

format：WANG Zheng-pan.Route Options on the Refinement Governance of Public Service for New-Type Urbanization——Taking Nanping in Chongqing as an Example[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(2):56-62.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.02.008

C939

A

1674-8425(2017)02-0056-07