吴杨泽
(西南政法大学 法学院, 重庆 401120)
论检察机关的提前介入机制
吴杨泽
(西南政法大学 法学院, 重庆 401120)
检察机关开展提前介入工作的主要目的是帮助公安机关全面、合法取证,以破解证据困境。提前介入工作吸取了冤假错案的教训,可以破解监督难题,是防范冤假错案的制度捷径,并且适应了“以审判为中心”的诉讼制度改革对于强化检察机关证明责任的要求,因而具有一定的实践合理性。与此同时,检察机关提前介入存在着角色与任务相矛盾、捕诉联动模式违反法理、介入范围不明确、监督效果不明显等难题,应当进一步予以完善。
提前介入;侦查监督;引导取证;捕诉联动
interaction
1979年《刑事诉讼法》实施之后,一些地方的检察机关把审查批捕、审查起诉、侦查监督等工作提前到侦查阶段进行,以求提高办案效率,最高人民检察院还转发过相关的工作经验,这可视为提前介入机制的渊源[1]。1983年之后,为了更好地适应“从重从快打击犯罪”的形势需要,全国越来越多的检察机关开始开展提前介入工作。为了促进这一工作机制的规范化发展,1988年最高人民检察院与公安部联合出台了《关于加强检察、公安机关相互联系的通知》,要求对于特别重大的案件、重大集团案件、复杂的大要案、影响大的反革命案件、影响大的涉外案件、公安机关要求或者检察机关认为有必要的案件,检察机关要提前介入。这一时期开展提前介入工作,主要目的是为了节省办案时间,增强打击犯罪的合力。一些学者对此提出了批评,认为检察机关在提前介入中不是注重加强对侦查活动的监督,而是形成了公检两机关共同办案,“这样做极易发生公、检二机关在侦查中职责混淆不清,不仅破坏了分工负责的原则,而且会大大削弱、甚至取消相互制约的作用”[2]。
1996年《刑事诉讼法》修改后,公安机关实行“侦审合一”改革*1997年6月,公安部在河北石家庄召开全国刑事侦查工作会议,部署侦审合一改革,即侦查部门要实现立案、侦查、审讯、提请逮捕、移送起诉一体化。,内部预审部门被取消,公安机关和检察机关的业务关系由原来的“预审报捕”变成了“多头报捕”,办案质量下降*公安部有关人员承认,在侦审合一改革之初,公安机关的办案质量出现滑坡[3]。。为了在审前阶段打牢证据基础,更好地履行批捕、起诉职责,最高人民检察院在全国检察机关第一次侦查监督工作会议上提出了“引导取证”的概念,要求检察机关“全面履行职责,加强配合,强化监督,引导取证”。2002年全国刑事检察工作会议提出要“坚持、巩固和完善‘适时介入侦查、引导侦查取证、强化侦查监督’工作机制”。与此同时,全国一些地方的检察机关开始探索提前介入、引导取证的工作机制,如河南省周口市检察院与该市公安局于2001年出台了《关于在全市公安机关设立指导侦查室的决定》[4],并在淮阳县公安局挂牌成立了全国首家“检察指导侦查室”[5],对于重特大、疑难复杂案件和社会影响大、群众反响强烈的案件,当地检察机关要提前介入、指导侦查。但是,不少学者担心,在“侦查中心主义”的诉讼结构中,“检察有时为了与侦查形成合力不得不在某些侦查监督方面妥协让步”[6]。并且,“引导侦查”在实践中还面临着法律依据不明确、引导效果有赖于公安机关的配合、检察人员动力不足等问题,运行效果并不尽如人意,一些地方的引导取证工作往往停留在“案件分析研讨”层面[7]。
近几年来,随着聂树斌、佘祥林、杜培武等一些冤假错案被相继曝光,如何防止出现新的冤假错案成为社会各界关注的焦点。为此,全国各地的检察机关纷纷探索建立了针对重大案件特别是命案的提前介入机制,检察人员在案发第一时间参与现场访问、现场案情分析会、讯问犯罪嫌疑人、辨认现场、侦查实验等侦查活动,从源头上引导公安机关合法、充分取证*全国各地检察机关对提前介入机制进行了探索[8]。。2013年,中央政法委出台了《关于切实防止冤假错案的规定》(中政委[2013]27号),最高人民检察院和最高人民法院也紧随其后出台了落实意见*2013年7月,最高人民检察院发布《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》;2013年9月,最高人民法院发布《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》。。中央政法委在《关于切实防止冤假错案的规定》第四条中指出:“人民检察院依法对侦查活动是否合法进行监督,及时提出收集、固定和完善证据的意见和建议,必要时指派检察官参加侦查机关对重大案件的讨论和对犯罪有关的场所、物品、人身、尸体的复验、复查。”最高人民检察院在《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》第十八条中也规定:“对命案等重大复杂案件、突发性恶性案件、争议较大的疑难案件、有重大社会影响的案件,应当与侦查机关协商,通过介入现场勘查、参加案件讨论等方式,引导侦查机关依法全面收集、固定和完善证据。”可以看出,近年来检察机关开展的提前介入工作,主要目的仍聚焦于确保侦查取证的合法性和充分性,但介入范围更加广泛,除了可以参加公安机关的案件讨论,还可以直接参加现场勘查、旁听访问等侦查取证活动。
(一)提前介入机制吸取了发生冤假错案的沉痛教训
近年来纠正的一些冤假错案,不少是因为出现“真凶现身”“亡者归来”等偶然因素,这引起了学者们的高度警觉。相关实证研究发现,刑事冤案具有被告人涉嫌重罪并被判处重刑、被告人大多处于社会中下层、绝大多数被告人都委托了辩护律师、冤案纠正的原因极其偶然等特点,发生冤案的主要原因包括侦查机关违法获取被告人口供、忽视科技证据、对无罪证据视而不见、轻视辩护意见、伪造证据等[9]。可见,要防止类似冤案的再次发生,需对照冤案发生的原因采取有针对性的预防措施。基于此,检察机关将提前介入的范围限定在命案等重大案件,通过旁听讯问、参与现场勘查、参加案件讨论等行为,不仅可以全面掌握侦查阶段的证据情况,还可以针对重点环节进行监督,防止公安机关非法获取犯罪嫌疑人口供、遗漏现场证据甚至是伪造证据,从源头上把好证据关口,防止不当侦查行为污染证据源[10]。
(二)提前介入机制是防范和纠正冤假错案的制度捷径
对于冤假错案的预防和纠正,学术界对纠正机制研究得较多[11-12]。但是,定罪之后的纠错程序不仅耗时费力,而且纠错效果也未必能令人满意*我国的再审申诉制度存在缺陷,导致错案申诉难和再审改判难[13]。。从结果论的角度来说,与其让当事人遭受长期劳心劳力的痛苦,不如从侦查程序一开始就严格监督,防止冤假错案的发生*提前介入是事前监督,再审程序是事后监督,笔者无意以事前监督代替事后监督,只是想说明,在事前监督机制大有可为的情况下,加强此类监督不失为一种具有诉讼经济意义的制度探索。。检察机关开展提前介入工作,在案发第一时间参与侦查程序,以第三者的身份出现在公安机关和犯罪嫌疑人面前,及时引导公安机关全面提取有罪和无罪证据,并监督公安机关合法取证,这对于约束侦查权合法运行、保障犯罪嫌疑人合法权益、防止产生冤假错案,都具有十分重要的意义。相关的实践探索也表明,检察人员参与侦查程序,对于公安人员的侦查行为具有一定的警示和约束作用*山西省检察机关提前介入命案后,公安民警表示,“有检察官在场,我们更注意文明执法了”[14]。。
(三)提前介入机制可以有效破解监督难题
检察机关是国家的法律监督机关,行使的法律监督权包括立案监督、侦查监督、刑事审判监督以及刑罚执行监督等,覆盖刑事诉讼的全过程。具体来说,在审前阶段,检察机关对于公安机关不应当立案而立案的案件,或者是应当立案而不立案的案件都要进行立案监督;在侦查过程中,无论是有罪证据还是无罪证据都要监督公安机关全面收集。但是,实践中检察机关往往采取的是事后监督模式,即在公安机关提请报捕后才进行书面审查,一方面审查犯罪嫌疑人是否具备逮捕条件,另一方面审查公安机关的侦查活动是否合法。这种等案上门、闭门阅卷的监督模式往往无法及时获得详细准确的侦查信息,监督效果欠佳。通过开展提前介入,检察机关可以对公安机关的立案行为、侦查行为进行全程动态监督,这就有效破解了监督信息获取不及时、不对称的难题,为履行法律监督职责创造了条件。
(四)提前介入机制顺应了“以审判为中心”的诉讼制度改革要求
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出要“推进以审判为中心的诉讼制度改革,确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验……保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用”。依据学理论述,“以审判为中心”的基本涵义是“侦查、起诉活动应当面向审判、服从审判要求”[15]。“审判要求”是什么?笔者认为,核心就是对证据的要求,因为审判过程就是对证据的出示、质证和采纳过程。检察机关作为连接侦查和审判的中间机构,必须在审前程序中发挥对证据的把关作用。如果把关不严,导致违法证据或瑕疵证据进入审判程序,则会对检察机关承担证明责任形成压力。在司法实践中,当原始证据存在缺失或发生冲突,依靠事后的补充侦查、补救措施往往不能奏效,而检察机关和法院因为受到政治、被害人、舆论等各方面的压力,轻易不敢做出决定,出现“放不了、判不了”的现象,导致超期羁押时有发生。为了破解类似案件的证据困境,通过开展提前介入工作,检察机关可以依照审判所需的证据标准监督、引导公安机关取证,为后续程序打好基础。
(一)检察机关在提前介入中的主要任务与角色定位之间存在矛盾
近年来一些检察机关开展提前介入工作,主要任务是为了引导公安机关取证。比如山西省检察机关开展提前介入工作,源于该省检察机关发现“命案在冤错案件、久押不决案件、信访积案中占有很高的比例,因为关键证据的缺失常常导致诉讼拖延、程序倒流甚至是错误裁判的产生”,所以希望通过提前介入,确保侦查阶段证据搜集、固定的全面性和合法性[16]。由于受到职权分工的限制,检察机关只能以法律监督者的身份介入侦查程序,“对于公安机关侵犯当事人合法权益的违法行为要予以监督,对于取证不合法、导致打击犯罪不力的行为同样要予以监督”[16]。但是,监督者的重心在于约束侦查权,是监督权对侦查权的反向制约;而引导取证则立足于帮助侦查权,是监督权与侦查权的相向而行,两者之间并不一致。正如有的学者指出的那样,“为加强侦查监督,无疑需要检察机关与侦查机关保持适度的张力”,“若为深化公诉工作,意味着检察机关与侦查机关应紧密配合,适度形成合力”,“两种改革目标和价值选择的冲突性,决定了我们希冀检察机关在此项改革中既与侦查机关紧密配合又能恪守客观义务的良好愿望将难以实现”[17]。鉴于实践中检察机关与公安机关一向“重配合轻制约”的行为惯性,学者担忧检察机关在提前介入中貌似中立的监督者,实际上却和公安机关一道成为打击犯罪的急先锋,忽视对犯罪嫌疑人的合法权益的保护,这种担忧不无道理。
(二)提前介入中的捕诉联动模式存在法理缺陷
关于由检察机关内部哪个部门承担提前介入的工作,实践中存在两种情况:一是由检察机关侦查监督部门派员介入,即单独介入模式*近年来一些地方的检察机关在公安机关设置“检察官监督办公室”,承担提前介入任务[18]。;二是由侦查监督部门、公诉部门分别抽调人员组成检察官办案组,承担提前介入工作以及之后的批捕、起诉工作[16],即捕诉联动模式。关于前者,侦监部门担负着侦查监督职责,由其承担提前介入工作符合本部门的职责定位。但是,侦监部门提前介入并作出批捕决定后,介入工作即告结束,这就导致案件在捕后、诉前这一时间段存在无人监督的情况,不利于对公安机关侦查取证活动的全程监督引导。而对于捕诉联动模式,虽然可以实现诉前监督的全覆盖,但是提前介入、批捕、公诉由同一办案小组承担,并不利于检察权的内部监督制约。特别是对于批捕权和公诉权来说,两者的证据要求并不相同,是由“有证据证明有犯罪事实”的标准逐步过渡到“证据确实、充分”的标准,实践中检察机关由两个部门分别行使批捕权和公诉权,就是为了各自把握证据标准,形成内部制约。捕诉联动模式由同一办案组织承担这两项职权,固然会填补监督空白,但无疑会减少一道内部制约程序,一旦检察官办案组在提前介入阶段形成有罪认识,案件就会一路畅通无阻地进入审判阶段。另外,从人权保障的角度来说,在捕诉联动模式下,犯罪嫌疑人不仅增加了被追诉的风险,一些程序性权利也会受到损害。比如,按照法律规定,犯罪嫌疑人在侦查阶段、审查起诉阶段都享有申请取保候审的权利,如果检察官办案组在侦查阶段作出批捕决定,则犯罪嫌疑人极有可能会丧失在审查起诉阶段重新申请取保候审的机会,这无疑不符合法律精神。
(三)提前介入的范围不明确容易产生不良后果
最高人民检察院对提前介入的范围限制是“命案等重大复杂案件、突发性恶性案件、争议较大的疑难案件、有重大社会影响的案件”。“命案”的范围不难把握,但是“重大、疑难、复杂案件”则需要办案人员进行主观判断和权衡,很难形成明确的客观性标准。比如,认为具有重大社会影响的案件就是重大案件,认为案件事实不明或者是法律适用存在争议就是疑难案件,认为案件法律关系复杂就是复杂案件,但是,其中的“重大社会影响”“争议”“复杂”等词语同样需要运用个人知识进行判断。提前介入范围的模糊特征容易造成两方面的后果,一是检察机关和公安机关由于认识不一致,在实践中很可能发生推诿扯皮现象,消解工作机制的严肃性和规范性,最终导致该项机制被束之高阁、弃之不用;二是容易导致介入范围的扩大化,比如公安机关对于一些证据不充分、“没有把握”的案件,中途以“疑难案件”的理由邀请检察机关介入,希望检察机关能协助“处理案件”。无论出现何种后果,都会严重影响提前介入机制的规范化发展。
(四)提前介入的侦查监督效果欠佳
检察机关以监督者的身份提前介入侦查程序,不仅要引导侦查取证,而且要纠正违法侦查行为。但是,检察机关作为受邀参与侦查程序的第三方,对作为侦查程序主导者的公安机关能否进行有效监督,始终让人疑虑。在分析冤假错案发生的深层次原因时,已有学者指出,“引导侦查的方式多为提前介入诉讼,目的是帮助侦查机关尽可能及时有效地收集控诉证据,更快速地批捕、起诉,追求的价值主要是控诉的效率”,“在引导侦查的实践中,检察机关与侦查机关之间的互相制约多被淡化,只留下‘互相配合’”[19]。在我国公检法三机关的诉讼地位尚未发生明显变化的背景下,近年来检察机关开展的针对重大案件的提前介入工作,工作重心同样放置于帮助公安机关取证*媒体报道提前介入工作效果时,也是重点宣传提前介入对于提高诉讼效率的重要意义。,而对于违法侦查行为的监督纠正力度则没有明显改观。以山西省检察机关为例,从2014年至2015年,该省检察机关共介入命案685件,提出引导取证意见539件,提出纠正违法意见15件[16],纠正违法意见的数量仅占介入案件数量的2%。立足于一般的经验性认识,这样的数据并不能说明公安机关侦查行为的规范程度明显提高了,只能说明检察机关的侦查监督工作与人民群众的期待还有很大差距。
(一)明确检察机关在提前介入中的监督者角色和任务
虽然检察机关开展的提前介入工作,源于对工作经验的总结,特别是基于对纠正冤假错案的反思,希冀能通过提前介入帮助公安机关全面、合法取证,防止在后续的批捕、起诉、审判程序中因为证据问题而进退维谷,甚至冤枉无辜。但是,这种理想化期待和司法规律之间有不小的差距。从证据角度来说,案件证据的产生、存留是在不以人的意志为转移的特定时空内展开的,这就说明,无论侦查人员多么尽职尽责,在某些案件中总有一些证据无法取证和固定,给案件的证据链条留下疑问。从职业能力的角度来说,公安人员作为专职的侦查破案人员,其侦查能力无疑要比“坐席办案”的普通检察人员高,外行如何引导内行?至于证据存疑问题的处理,现代司法原则早就回答了上述问题,那就是疑罪从无。回顾近年来纠正的冤假错案,冤案发生的最根本的问题就是疑罪从无的证据原则没有落到实处:侦查机关在相对密闭的侦查程序中,通过刑讯逼供获取虚假口供之后,对于其他有利于犯罪嫌疑人的证据视而不见,甚至有的还伪造证据,以便于和犯罪嫌疑人的虚假口供形成印证,对于这些证据问题,检察机关和审判机关并没有坚守住证据的合法性、充分性标准,而是顺水推舟向前走,结果一错再错。可见,如果要在源头上把好证据关口,检察机关就得谋划如何通过提前介入监督侦查行为的合法性,特别是监督公安机关合法获取犯罪嫌疑人供述和辩解,全面提取有利于和不利于犯罪嫌疑人的证据,这才是检察机关立足于法律监督职能开展提前介入工作的重点所在。因此,检察机关在提前介入中的角色就是法律监督者,主要任务应该是监督公安机关合法取证,而引导取证只是开展侦查监督的一个子任务,是站在“确实充分”证明标准的角度提出意见和建议,绝不是帮助公安机关出谋划策甚至是代替公安机关侦查。
(二)坚决纠正捕诉联动的介入模式
如前所述,捕诉联动的实质就是捕诉合一,这不仅会消解检察机关内部的权力制约,还会严重损害犯罪嫌疑人的权利,必须坚决予以纠正。近年来,随着国家司法体制改革的不断推进,检察机关员额制改革已经在全国全面展开,检察官或主任检察官办案组将取代之前的科、处等行政机构,成为检察权运行的核心载体,以落实“承办负责制”[20]。因此,关于承担提前介入任务的具体办案组织,建议由专司侦查监督或者专司批捕的检察官、检察官办案组承担,以区别于专司公诉的检察官,这样可以在检察官办案组之间形成有效的权力制约,避免出现权力合一、制衡乏力的现象。
(三)按照监督任务规范提前介入的制度内容
一是明确介入范围。提前介入中的命案仅限涉嫌致人死亡,或者是被害人受创严重、极有可能在短期内死亡的案件,对于证据充分的交通肇事案件、其他普通刑事案件、职务犯罪案件,一般不允许提前介入。关于“重大、疑难、复杂”案件的范围,由于主观性太强,建议慎重使用,可以考虑由各地检察机关在全面分析发案特点的基础上,使用具体罪名等客观性词语对介入范围作出明确规定。需要强调的是,对于实践中有的公安机关邀请检察机关介入一些证据不足、把握不准的案件,应当明确禁止,因为这不符合检察机关的介入原则和目的,反而容易对检察机关的批捕、公诉产生“提前锁定”效应,影响检察机关在审前阶段监督者的中立地位。
二是细化介入任务。案发之后,检察人员在接到公安机关通知后必须及时到达案发现场、参加现场访问、案件讨论、旁听第一次讯问并监督公安机关落实全程同步录音录像。如果犯罪嫌疑人在第一次讯问中不承认有犯罪事实,应当继续旁听讯问,监督公安机关合法获取犯罪嫌疑人口供和辩解。介入检察人员应2人以上,并指定负责人。参加提前介入工作时,严禁检察人员主动或者受托代替公安人员实施侦查行为;参加公安机关的案件讨论时,严禁介入的检察人员对案件的后续处理决定作出口头承诺,严禁检察人员公开发表截然不同的意见,以确保介入工作的严肃性和规范性。检察机关介入侦查的主要任务是开展监督,如果发现侦查行为存在违法行为,应当及时制止纠正,并充分阐明自己的观点和依据;如果侦查机关坚持自己的行为,应当明确记录在案,在后续批捕、起诉阶段依法作出决定;如果是重大违法行为,应当及时向检察长报告。
三是规范工作流程。检察人员介入的案件,应当制作介入文书,将案情简介、介入行为、侦查监督的内容和理由等情况记录在案,归档备查。业务管理、检务督察、派驻纪检监察等职能部门要畅通控告、举报、申诉渠道,建立提前介入信息反馈机制,如果发现检察人员存在不及时介入、泄漏侦查信息、妨碍侦查、违规承诺等行为,要严肃追责。如果介入案件办理出现冤假错案,应当按照最高检察院的错案责任追究办法进行处理。
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(责任编辑 冯 军)
On Prior Intervention Mechanisms of Prosecutorial Organization
WU Yang-ze
(Law School, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing 401120, China)
The main purpose of prior intervention conducted by Prosecutorial Organization is to assist public security organization in comprehensive and legal evidence-taking in order to solve the evidence dilemma. By learning lessons from unjust, false or mishandled cases, prior intervention work is a not only a systematical shortcut to avoid unjust, false or mishandled cases which can solve difficult problems on supervision, but also is adaptive to the requirements of the “judge-centered” litigation system reformation to strengthening the burden of proof of prosecutorial organization. Therefore, it is practically reasonable to certain extent. Meanwhile, due to existence of such problems as contradiction between role and task of prior intervention, violation of the theory of law of the arrest and Indictment interaction mode, unclear scope of intervention, unobvious of supervisory effect, etc., prior intervention of prosecutorial organization should be further perfected.Key words: prior intervention; investigation supervision; inducting investigation; arrest and indictment
2017-01-08
吴杨泽(1981—),男,山西河津人,博士研究生,研究方向:刑事诉讼法学、司法制度。
吴杨泽.论检察机关的提前介入机制[J].重庆理工大学学报(社会科学),2017(2):87-92.
format:WU Yang-ze.On Prior Intervention Mechanisms of Prosecutorial Organization[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science),2017(2):87-92.
10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.02.012
D926.3
A
1674-8425(2017)02-0087-06