思想政治工作助推基层治理法治化建设的路径构建

陈国富

(中共重庆市长寿区委党校，重庆 401220)

思想政治工作助推基层治理法治化建设的路径构建

陈国富

(中共重庆市长寿区委党校，重庆 401220)

作为国家治理的重要组成部分，基层治理是国家治理内容实施的关键场域。不过，当前基层治理却存在着民众法治意识较为淡漠、治理法治化水平不高、社会组织参与不足及与民众需求不相适应等诸多难题。思想政治工作是我们党加强和创新社会治理的政治优势及最主要形式。因此，以思想政治工作为切入点，强化思想政治宣传教育提升基层民众的法治意识，加强教育培训提升治理主体的综合素质和能力，并通过构建良好的基层治理法治环境，完善基层民众参与机制切实保障民众的有效参与，这不仅有益于构建基层价值认同与相互包容的共识，而且还有益于推进基层社会治理法治化建设。

思想政治工作；基层治理；法治化建设

随着改革开放的深入推进，基层社会治理的难度、复杂程度也随之加大，这就使得基层治理的基础性作用越来越凸显。党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，并明确提出了“推进基层治理法治化”的要求[1]。基层治理法治化，意指在党的领导下，依照法律来管理基层事务，使基层的一切事物都纳入规范化、法律化的轨道。国家治理的重心落在基层，思想政治工作作为基层治理的重要组成部分，它既是我党加强和创新社会治理的政治优势，也是加强和创新社会治理的最主要形式。因此，加强思想政治工作，既有益于达成构建基层价值认同与相互包容的共识，在基层形成感召力与社会凝聚力，也有益于助推基层社会治理法治化建设。

一、思想政治工作在基层治理中的作用凸显

(一)思想政治工作有益于巩固马克思主义意识形态指导地位

思想政治工作最根本的作用就在于理论宣传和理论武装。马克思曾指出：“统治阶级的思想在每一时代都是占统治地位的思想。”[2]因此，包括资本主义国家在内的任何一个国家的统治阶级为了维护和巩固其阶级统治地位，都必然会维护和发展其占统治地位的思想意识形态。毛泽东也曾指出：“掌握思想教育，是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。如果这个任务不解决，党的一切政治任务是不能完成的。”[3]邓小平针对改革开放后我国经济社会发展的新形势，指出要改善党的领导，“其中最主要的，就是加强思想政治工作”[4]。他指出，做好群众工作的关键，就是必须把思想政治工作放在重要地位上。在全面建成小康社会新的历史时期，习近平指出宣传思想工作“就是要巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础”[5]。由此可见，作为我们党重要政治优势的思想政治工作，它既是党宣传及灌输马克思主义理论的重要工具，也是坚持马克思主义意识形态指导地位的根本保证。新中国成立以来，我们党始终坚持把马克思主义作为自己的指导思想和行动指南，始终坚持用中国特色社会主义理论体系开展强有力的思想政治工作，从而使全党、全国各族人民有了团结奋斗的共同思想基础。这既巩固了党的执政地位，保证了中国特色社会主义的正确发展方向；也极大地激发了人民群众建设中国特色社会主义的积极性、主动性和创造性，从而有益于实现社会的有机整合，起到夯实我们党的执政之基的作用。

(二)思想政治工作在基层治理中的作用日渐突出

虽然思想政治工作较为注重解决人们的思想意识等精神领域的问题，不过，作为中国特色社会主义实践活动的一部分的思想政治工作，其本身亦是社会治理工作的组成部分。一方面，基层的思想政治工作已成为整个思想政治工作的重要组成部分。市场经济体制改革所带来的资源优化配置的流动性，促使基层民众的流动性相应加大，并随之出现了由“单位人”到“社会人”流动的趋向，从而也使人们在基层活动中的空间增大、时间增多。与此同时，就业岗位及就业方式的多样化也使得原来计划经济体制下的“单位”意识开始淡化，而与此相对应的基层作为每个人必定的生活区域，其作用则日渐突出。这就使得原来一般依托单位才能开展的思想政治工作，现在得以在基层展开。另一方面，随着新旧体制的转换所引发的矛盾以及西方功利主义价值观和不良文化的渗透对基层民众思想的侵蚀，思想政治工作成了基层治理等各项工作的重中之重。而在新型分配方式的驱动下，群体之间的利益差距逐渐拉开，基层思想政治工作的对象和需求在原本就复杂的基础上，更呈现出“生存、享受、发展”的阶梯形构成层次的特点。这种需求上的反差给基层思想政治工作带来了新的问题和新的挑战，也使得基层治理变得复杂。当弱势群体在为生存而拼搏时，比较富裕的群体在享受的同时也在为发展而努力。因此，基层治理应当从实际出发，通过行之有效、有说服力的工作方式方法，把基层民众的矛盾、困难解决在基层。

(三)思想政治工作能够为基层治理提供思想保障

思想政治工作作为中国特色社会主义国家意识形态建设的重要内容，既是中国共产党的优良传统和政治优势的体现，也是我国的社会治理区别资本主义国家社会治理的重要特征之一。我国基层社会治理是中国特色社会主义制度下的社会治理，它反映着基层最广大人民群众的根本利益，因而需要思想政治工作为其把握政治方向。首先，思想政治工作能够最大限度地协调不同利益群体之间的矛盾。思想政治工作通过充分而有效的沟通、协调，为不同利益群体找寻到思想认同的“最大公约数”，并通过人文关怀的价值取向对人的内心和精神状况等的关注，引导人民大众用理性和平和的心态对待社会矛盾、化解社会矛盾。其次，思想政治工作有益于促进人们对政治理想的认同。思想政治工作通过培养共同的政治意识，不断增强社会的凝聚力和社会心理承受力，实现有效的社会整合，使不同利益群体都能实现“共赢”发展，充分地调动各行各业群众的积极性、主动性，为经济社会持续健康发展提供强大的精神动力和智力支撑。在基层治理中强化思想政治工作，有益于在全社会形成中国特色社会主义共同理想，确保经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设沿着中国特色社会主义方向前进。而把思想政治工作融入基层社会治理之中，能够充分发挥思想政治工作的稳定控制功能，并通过对基层各阶层社会主体进行有效控制和疏导，理顺群众情绪，防范各种社会危机，提高基层社会治理的实效性。

二、基层治理法治化建设存在的治理难题

(一)基层民众的法治意识较为淡漠

随着全面深化改革的深入推进，基层民众参与社会治理的积极性与主动性虽然有所提高，但他们的责任及权利义务观念并没有随之而增强，并且大多数基层民众关心更多的仍然是对其自身影响较大的经济问题，而并非民主政治及其他方面的问题。因此，大多数基层民众在深层次意识中并没有主动参与社会治理的动机和要求，更没有把它看作是自己的权利和义务，对基层治理参与不足，也缺乏参与的积极性和主动性。由于缺乏有效的思想政治教育，一些基层民众精神空虚，几乎没有什么精神支柱，其理想信念也出现了动摇。更有的基层民众见利忘义，一切向钱看；而一旦有了钱，就追求物质享受，寻找感官刺激，并在出现集体或区域经济与个人利益的矛盾时，往往把个人利益摆在第一位，要求集体或全局利益服从个人利益和局部利益。这些都为封建迷信、伪科学甚至反动思想在基层的传播蔓延提供了可乘之机。由此可见，基层社会治理的思想阵地马克思主义不去占领，非马克思主义的观念必然会趁虚而入。

(二)基层治理法治化建设水平不高

当前，基层治理法治化建设仍然存在着一些问题。这首先体现在基层党组织对基层社会治理法治化重视不够。譬如就基层农村村务公开来说，有的行政村根本没有设置村务公开栏，而有的行政村即使设置有村务公开栏，但公开的内容不及时或不全面。有的基层行政村议事、决策的民主化程度仍然不高。虽然现在基层农村普遍设有村民参事议事机制，制定了民主决策和议事程序等项制度，但由于制度不够完善及未能村村普及等，导致一些相关制度在实施过程中存在着群众知晓率不高及落实不到位等问题，甚至有的制度在制定出台后就一直停留在“纸面”上，根本没有付诸实施。更有甚者，一些基层干部根本不尊重村(居)委会自治的法律地位，做了许多不属于自身职责范围的事；而有的基层党组织对党务、村(居)务的重要决策等问题，喜欢独断专行并信奉权大于法的观念，仍然在做着替民做主的事情，对推进基层治理法治化存在较大的抵触情绪。由于所受教育程度存在着差异，基层大多数民众了解掌握的法律知识有限，他们普遍缺乏法治主体意识，不知道如何正确行使自己的权利，再加上少数基层干部在工作中仍然以老办法、老经验、老套路来处置变化中的基层问题，因此基层社会治理法治化体制机制建设任重道远。

(三)民众及社会组织参与基层治理不足

近些年来，随着网络社会及信息时代的高速发展，基层民众对于政府的各项活动表现出一定的关注，并且参与的积极性也较高。但这充其量也只是少数人的活动，而且对这些活动的参与也只是在关系到自身利益时才表现出积极性，而大多数人根本不关心基层社会治理及公共事务，没有把参与基层的社会治理作为自己的一项权利，也没有更好地利用这项权利来表达诉求和化解矛盾。基层公众由于自我教育、自我管理及自我服务能力都存有缺陷，致使其在参与社会治理过程中达不到应有的效果。再加上基层社会治理法治化建设还只是处于发展的初级阶段，民众参与基层社会治理还远远跟不上法治化建设的要求。这不仅体现在民众参与渠道不畅层面，也体现在群众利益诉求表达渠道未能得到有效畅通等层面，从而导致基层信访工作问题较为突出。政府与公众沟通协商的平台也比较欠缺，特别是在政府职能转变方面，部分基层公务员缺乏与社会公众平等合作、服务公众的理念，甚至个别地方的公务员以所谓“畏惧之心”来搞社会治理，以所谓“施舍之心”来搞社会建设。而作为连接公众与政府有效沟通的社会组织，由于受管理体制比较落后、官办色彩较为浓厚及公信力不足等方面的影响，致使部分社会组织先天发育不足、后天营养不良，并使其在引领基层公众参与社会治理创新中的作用受到严重制约。

(四)基层思想政治工作现状与民众需求不相适应

随着人民群众物质生活水平的不断提高，基层民众对精神文化生活的需求也不断增强，并且不同身份、不同年龄、不同文化层次的居民需求可谓五花八门：有的希望基层能经常组织开展活动，提供健身场所；有的则要求基层在推进家庭和睦、邻里和谐方面拿出措施；有的非常想了解卫生保健、心理健康及政策法规方面的知识；年纪大的希望老有所为、老有所乐；年轻的希望学习一些谋生技能等等。显然，这些诉求对基层的社会治理提出了新的更高的要求。与此相对应的是，当前基层思想政治工作对象比较多地集中于离退休人员和基层社区积极分子两个群体，手段主要依靠黑板报、宣传栏等传统工具，新鲜的载体、现代化的工具拿不出来，工作效率低，效果也很不明显。而基层在传达宣讲党的路线方针政策过程中，一般只停留在灌输、说教的层面，不仅形式呆板，而且内容较为生硬，针对性也较差，根本无法深入到基层民众的内心世界。有的基层社区与一些商业机构共同组织开展的活动，虽然也打着义务为民服务的旗号，但商业味太浓，居民群众兴趣不大、参与不积极，结果成了“社区搭台、商家谋利”，既费了力，民众却并不买账。基层社区作为居民自治组织，主要职能是搞好社区服务，当好党和政府与人民群众之间的桥梁，但目前基层社区在职能上的“机关化”现象却十分严重，其原因在于相当一部分政府部门按照“进社区”“下社区”的思路，把其基本职能交由社区承担。

三、以思想政治工作助推基层治理法治化的路径构建

(一)强化思想政治宣传教育，提升基层民众的法治意识

由于历史的和现实的原因，基层民众的法律意识还不是很强，并且在他们心目中，法律往往是惩戒性的，而对于法律的保护性却认识不足。这不仅会妨碍其运用法律保障合法权益，也不利于他们遵纪守法。因此，基层思想政治工作的重点，一是要培养和增强基层民众的法治意识。在不断加强对基层民众法制宣传教育的同时，积极为他们提供具有针对性和实效性的法律服务，培养基层民众的法治意识，引导其依法处理个人事务、依法理性表达个人诉求。二是基层干部要严格依法行政。提高基层社会治理主体的思想认识水平，使其自觉地将社会主导意识形态作为基层社会治理的思想基础。基层干部是基层思想政治工作的中坚力量，他们是基层治理法治化建设的实践者和推动者，基层干部依法行政问题既涉及到怎样保障基层民众的权利，也是基层思想政治工作的重要内容。执法者的违法行为要比其他任何人的违法行为影响和危害更大，不仅会严重损害法律的权威，而且还会对社会公正的实现造成极坏的影响。因此，基层干部只能行使法律所赋予的权力，其所有行政行为都要于法有据，确保法律的严格实施。三是基层思想政治工作要加强正确的舆论导向，确保基层社会治理沿着社会主义方向前进。要使基层治理工作获得广大人民群众的认同，思想政治工作者就必须走群众路线、深入到基层，关注每一个村、每一个社区、每一个家庭，深入细致地开展工作，细致耐心地解读党的方针政策，并使每一个社会成员将其内化为自己的道德准则和行为规范，从而把基层治理纳入法制化和制度化轨道，让基层社会治理在人民群众的参与中不断充实和完善。这不仅是加强和创新社会治理的题中应有之义，也有益于充分发挥思想政治工作的社会治理功能。

(二)加强教育培训，提升基层治理主体的综合素质和能力

列宁曾经指出，社会治理主体是由“专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的”[6]。江泽民也曾指出“党的思想政治工作本质上是群众工作”[7]。因此，基层治理主体的素质和能力就显得非常重要。虽然改革开放以来，国家通过公开招录大学毕业生、在职培养等手段培养了大批政府公务人员，并极大地改善了政府人员的学历构成比例，但在基层政府工作人员中，大学本科学历尚未普及，更谈不上高层次学历人才和专业技术人才。目前，基层治理尚缺乏兼具理论素养、实践经验和开阔视野的人才。所以，提高基层公务员的综合素质和能力是提升其治理能力的首要途径。其做法是：一要在各级党校及行政学院(校)开设基层思想政治工作及社会治理专题课程，作为基层干部培训的重要内容。通过对基层干部进行培训和轮训，提高其运用思想政治工作以加强社会治理的能力和水平。对于基层治理来说，专业型人才固然重要，不过全才、通才也是不可或缺的。通过培训，使基层公务员不仅通晓本专业知识，而且兼具经济、法律以及管理等领域的知识。二要通过系统培训增强社会治理人员从事思想政治工作的能力。思想政治工作者要通过深入基层实践锻炼，提升从事社会治理工作的技能。要整合宣传、文化、科技、卫生、教育、体育和工青妇等部门的人力资源，充分发挥思想政治工作对基层民众的引导、教育功能，引导基层民众主动参与思想政治及基层社会治理工作，着力扩大思想政治工作的覆盖面，不断增强基层思想政治工作的实效性。

(三)健全村(居)民自治，构建良好的基层治理法治环境

一是要完善村(居)民自治制度，使基层村(居)民在行使法律赋予的权利中逐渐提升对依法治国的认知。提高基层村(居)委会成员及居民的法治意识，以法治、德治、自治“三治”的融合，着力解决原有村规民约操作性不强、合法性不够、执行度不佳的问题，激发基层村(居)民知法、守法和护法的积极性。二是要全面落实“四民主、三公开”制度，推进村(居)务活动的规范化、民主化、法制化。全面落实基层村(居)干部的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，严格执行党务、村务和财务定期公开制度，接受群众监督[8]。对于涉及群众切身利益和群众普遍关心的问题，如土地征用补偿及分配等事项，通过村(居)务公开栏向村(居)民公开。三是不断完善基层党组织的议事和决策机制。基层党组织及村(居)委会决策的民主化、科学化，有益于解决农村(居)“两委”干部工作决策中不民主或各自为政的问题。把重大村(居)务的决定权交给广大基层民众，既可以推动思想政治工作的开展，也能使村(居)民了解决策制定、决策实施、资源配置等相关信息。这样，就会大大提高基层社会治理法治化建设水平。

(四)完善基层民众参与机制，保障民众有效参与

只有基层民众参与的社会治理，才是真正的社会治理。一是要探索建立基层民众参与社会治理的机制，确保民众能够制度化、规范化参与社会治理。通过建立基层民众参与的代表选拔机制，细化民众参与决策的流程设计，保证参与代表构成的合法性和科学性，提高民众参与的普及面和参与话语权，防止出现主要利益相关者被代表的现象。二是要强化民众对基层治理的监督。通过基层民众对参与基层政府社会治理政策实施情况的监督，将基层民众的满意度作为对政府社会治理绩效考核的重要指标，从而提高民众参与社会治理的热情和积极性，发挥民众治理主体的能动作用。三是要拓展基层民众参与社会治理的方式和渠道。通过强化民众参与平台建设，推进基层社区治理、社区自治，也可通过提供更多的社会治理项目，为更多的基层民众参与搭建舞台。而随着网络社会的发展，基层治理也可以运用信息技术如开展智能物业的APP终端应用、电子政务、电子家政等互联网络社区服务，以及建立居民短信统计和投票平台，加强基层管理人员与居民、居民与居民之间的交流，让居民随时可参与基层治理。

总之，基层社会治理离不开思想政治教育工作。不过，思想政治工作助推基层治理法治化建设却是一个长期的过程。由于缺乏有效的思想政治教育，不少基层民众关心更多的仍然是经济问题，而不是社会治理及其他方面的问题，而培养和提高基层民众的法治意识也还需要一个过程。思想政治工作融入基层治理之中，必须与解决基层民众生活的实际问题结合起来，这样才能获得基层民众广泛的认同和支持。基层思想政治工作的重要之处就在于，通过见微知著了解基层民众的意见和需求，及时地把握基层社会的动态和趋势，从而更好地处理各种思想问题和社会矛盾，为基层治理法治化建设营造良好的社会环境。因此，要积极把握住基层社会治理规范的政治方向，传播主流价值观，将基层社会治理纳入法制化和制度化轨道，让基层社会治理在人民群众的参与中不断充实和完善，这不仅是加强和创新社会治理的题中应有之义，也有益于充分发挥思想政治工作的社会治理功能。

[1] 十八届四中全会公报[EB/OL].[2014-10-24].http://www.js.xinhuanet.com.

[2] 恩格斯.马克思恩格斯选集:第1卷[M].北京：人民出版社,1995:98.[3] 毛泽东选集:第3卷[M].北京：人民出版社，1991:1094.

[4] 邓小平文选:第2卷[M].北京：人民出版社，1994:365.[5] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014:153.

[6] 列宁选集:第4卷[M].北京：人民出版社，1995:31.

[7] 江泽民文选:第3卷[M].北京：人民出版社，2006:95.

[8] 文丰安.当前我国基层协商民主机制创新之理性审视[J].重庆理工大学学报(社会科学),2016,30(8):109-115.

(责任编辑 张佑法)

Ideological and Political Work in the Administration Boost Grassroots Legal Construction

CHEN Guo-fu

(Party School of Changshou District Committee of the CPC，Chongqing 401220，China)

As an important part of the national governance, grassroots governance is the key field of governance content implementation. However, in the current grassroots governance, there are many problems, such as public awareness of the rule of law is more indifferent, and the rule of law governance level is not high, lack of organization and participation in society are incompatible with the needs of the people. Ideological and political work is our party’s the most important form and political advantage to strengthen and innovate social governance. Therefore, the ideological and political work as the starting point, strengthening ideological and political education, enhancing the legal awareness of grassroots, strengthening education and training to enhance the overall quality and ability of a governance body, and building a good grass-roots governance legal environment, to improve grassroots participation mechanisms to effectively guarantee the effective participation of the people, are not only beneficial to build grass-roots tolerance and mutual recognition of the value of consensus, but also conducive to promoting the local governance and legal construction.

ideological and political work；grassroots governance；legalization of construction

2016-06-10 基金项目：重庆市决策咨询与管理创新计划项目“依法治市视域下长寿社会治理创新研究”(cstc2015jccxB00042)

陈国富(1971—)，男，副教授，法学博士，研究方向：马克思主义经典著作、马克思主义中国化。

陈国富.思想政治工作助推基层治理法治化建设的路径构建[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(2):110-115.

format：CHEN Guo-fu.Ideological and Political Work in the Administration Boost Grassroots Legal Construction[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(2):110-115.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.02.015

G41；D64

A

1674-8425(2017)02-0110-06