改革视野下完善司法办案问责机制的研究

陆桂军++王慧曼++刘甜甜

当前上海司法体制改革进程正不断推进，逐步形成了以检察官为中心的办案形式，检察官对案件终身负责。由于检察官检察活动独立性增强，导致检察权运行的秩序需重新架构，在保证检察官在依法独立行使检察权的前提下，对权力实施有效的监督制约成为关键一环，而以强化责任追究为切入点，着力构建一种有效的问责机制则是完善权力制约制度的重要任务和关键环节。

一、检察机关问责机制相关概念

（一）问责

问责中的“问”，是指质询、询问、质疑。即问责主体有权对问责客体进行追问，并要求其作出解释、纠正。

问责中的“责”是指“责任”。责任一词在《现代汉语词典解释》解释为两种含义：分内应做的事；没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失。 因此， “责任”可以从两个方面来理解：第一， “责任”是指份内应做的事；第二， “责任”是指未做好份内之事而受到谴责和惩处。

（二）检察机关问责机制

国内学者陈志斌曾指出，“所谓问责制就是在某项活动中针对相应的权力明确相应的责任，有权力就应有对等的责任，并对相应责任履行进行严格科学考核，及时察觉失责，依据相应的失责度量对当事人追究和惩罚，靠‘问的‘制度化来保证‘权责对等实现的一种机制。”

本文认为，检察机关问责机制是指在检察机关内部实施的，由问责主体和问责客体构成的，通过责任追究，实现检察权责一致的系统的制度。

二、健全检察机关问责机制的重要性

（一）有利于推进依法治国

为加快建设社会主义法治国家，十八届中央委员会第四次全体会议研究了全面推进依法治国若干重大问题，其中就强调“保证公正司法，提高司法公信力。”长期以来，检察机关由于受权力行政观念支配，司法问责制不健全，加上传统观念影响，部分司法人员的故意违反法律法规、重大过失和监督管理失责行为没有受到及时有效的追究。检察机关作为国家的法律监督机关，更应该将检察人员的一切行为都纳入到法律的框架内，对于违规违法行为必须经过法定程序进行问责。因此，完善司法问责机制是依法治国的必然要求，是依法治国的推动力量。

（二）有利于提高司法公信力

就检察机关而言，此次司法体制改革的核心便是建立以检察官责任制为核心的司法化办案模式，回归司法本质。而完善问责机制能进一步增强检察人员的风险意识和责任意识，提高检察官的办案质量，进而减少错案的发生，从而提高司法公信力。

（三）有利于推动司法改革

当前，上海检察机关正在深入开展检察改革试点工作。司法体制改革后，检察官对案件处理的权限明显增大，大部分案件不需要经过三级审批，就可以独立决定、处理案件。因此，在突出检察官主体地位、合理授权的同时，必须有效解决放权和限权这一矛盾，拧紧责任这根弦。而只有完善问责机制才能加強对于检察官办案的事中、事后监督，有利于倒逼检察官努力提高办案水平，保障检察官独立办案，排除不当干预，从而保证司法改革的不断深化。

三、上海检察机关问责机制现状

目前上海检察机关司法体制改革工作不断深入推进，在完成入额遴选工作、实现检察官员额控制目标的基础上，根据上海市人民检察院《关于进一步深化上海检察机关司法体制改革试点工作的意见》，现阶段的工作重点将转移到完善司法责任制，即构建权责明晰的检察权运行机制以及公平合理的司法责任认定、追究、问责机制。

（一）上海检察机关开展司法问责的举措

近年来，上海检察机关司法问责案件共有两起，一起是2008年某区县院办案安全案件，涉案人员逃跑，4名办案人员、2名法警，反贪局局长、分管副检察长均受到问责处分；另一起是2014年某基层院院办案质量案件，办案过程中，铁检院一副检察长出现执法过错，犯罪事实认定错误，后受到问责处分，被免职。

上海检察机关为建立健全司法问责机制，开展各项创新举措，取得初步成效。

1.制定司法问责办法。错案的认定、责任追究机制向来相辅相成，随着政治、经济的不断发展，法治进程的不断推进，错案认定、追责机制也在不断完善中，上海检察机关按照依法治国的要求，逐步制定和完善了问责办法，如2002年上海市人民检察院《关于错案责任追究的规定（试行）》，近年来上海各区县院根据2007年最高人民检察院公布的《检察人员执法过错责任追究条例》规定，制定了符合本地区工作实际的实施细则，如静安区院制定了《关于加强司法办案内部监督制约建立错案责任追究制度的规定（试行）》；闵行区院制定了《闵行区人民检察院检察官办案责任制实施办法（试行）》；宝山区院和奉贤区院细化个案评鉴制度，制定了《个案评鉴实施细则（试行）》。但时至今日，就上海乃至全国而言，错案认定、追责机制尚未形成统一的规范和成熟的制度。

2.深化内外部监督。上海检察机关内部，包括纪检监察部门、案件管理部门，不断深化检务督察，通过案件评查、处理信访举报等，及时监督和问责检察人员的不规范司法行为以及错案情况。除了内部监督，上海检察机关还进一步完善外部监督机制，提高检察工作透明度和司法公信力。上海检察机关积极开展人大代表、政协委员听庭评议工作、“检察开放日”等活动，推进执法办案的社会评价工作，积极发挥人民监督员的重要作用，进一步拓展人民群众参与检察工作的途径和范围。2015年4月底，上海市人民检察院启动“社会参与评议上海检察改革”活动，聘请43名社会人士担任检察改革评议代表，让民众了解改革、参与评议改革，对其中存在的问题进行实时问责。

（二）上海检察机关司法问责特点分析

1.司法问责常态化。随着司法问责在上海市的不断展开，问责已经渗透到上海检察机关工作的方方面面，被问责的人员有承办人员，也有领导干部，问责内容有办案质量，也

2.司法问责制度化。上海检察机关出台《关于错案责任追究的规定（试行）》、《检察人员执法过错责任追究条例实施细则》、《关于加强司法办案内部监督制约建立错案责任追究制度的规定（试行）》、《个案评鉴实施细则（试行）》等问责办法，这些制度的出台，将检察人员的日常工作与责任联系在了一起，真正实现了权责一致，使得问责更加规范化。

四、上海检察机关问责机制存在的问题

（一）问责立法滞后

问责机制的完善，需要有完善的法律体系作为保障。但至今为止，上海乃至全国还没有一部完整的检察人员司法问责方面的全国性法律，现行的问责主要依据的是《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《检察官法》、《检察人员纪律处分条例（试行）》、《检察人员执法过错责任追究条例》中关于问责的相关规定。而这些文件法律地位较低，仅仅是一些条例。另外，关于问责的相关规定也存在一些内容不统一的情况，比如文件所规定的问责主体、问责客体、问责内容、问责程序等方面还没有一个统一的标准，这些问题的出现，导致在制定司法问责办法时，没有一个统一标准，问责片面、缺乏整体性，甚至有时候还出现一些问责盲区。

（二）问责程序未建立健全，问责处理缺乏

一是问责程序未建立健全。由于还没有一部完整的司法问责方面的法律，因而问责主体、问责客体、问责内容、问责程序等方面还没有一个统一的标准，因而在问责程序的启动上、责任的认定上、问责救济上还没有明确。

二是问责处理缺乏。2015年4月出台的《上海检察机关个案评鉴实施办法（试行）》规定，涉及国家赔偿案件需启动个案评鉴，以确认检察官是否应承担责任，并根据相关规定和程序予以追究。该办法出台后，全市共有2起刑事赔偿案件，没有问责处理的情况。2012年至2015年10月份，上海市检察机关决定刑事赔偿案件共计22件，也没有问责处理的情况。

（三）问责范围不明确

问责范围不明确，缺乏实践操作性。如最高检在2007年公布的《检察人员执法过错责任追究条例》中也未对执法过错的范围作明确的规定。在今年新出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中，虽明确了司法责任的类型和标准，根据检察官主观上是否存在故意或重大过失，客观上是否造成严重或恶劣影响，将司法责任分为故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任，并分别列举了各类司法责任追责的具体情形，但法规总是具有滞后性，这种罗列型的规定不能穷尽所有的司法责任类型，所以应对问责范围进行进一步的细化明确。

五、完善检察机关问责机制的对策

当前，上海检察机关为建构司法办案问责机制开展各项举措，取得初步成效，但为进一步完善检察机关问责机制，还需建立健全各项相关机制。

（一）完善司法问责立法

检察机关问责机制就是对检察人员追究责任的制度，如果没有一个科学、规范、操作性很强的法律法规作支撑，问责机制在实践中就难以发挥应有的制度效应。因此，应在梳理现有法律、规章的基础上，尽快制定一部统一的检察机关“问责法”，确保有法可依。在该法中，要对问责主体、問责客体、问责事由、追责方式等做出统一明确的规定。

（二）明确问责主客体

1.明确检察人员责任权限。只有明确检察人员的责任权限，才能进一步明确问责客体，即向“谁”问责，如果没有相应的责任或责任不明，就无法追究责任。上海检察机关司法体制改革不断推进，现已实现检察人员分类管理，高检院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中也明确了检察长、检察官、主任检察官、业务部门负责人、检察官助理的职责权限。但还应进一步全力消除权力边界模糊、职能交叉、重叠的现象，科学授权，明晰检察官“权力清单”，划清有责与无责的界限，这是启动问责机制、要求检察人员承担责任的前提。

2.增强问责主体问责力度。检察机关的司法问责主体，即由“谁”来问责，有同体问责，也有异体问责，但主要为同体问责，即检察机关内部纪检监察部门、案件管理部门、检委会以及上级机关的问责。之前存在问责主体不能积极主动实施问责的情况，所以应从教育和舆论等方面入手来增强问责主体的内在动力和外在压力，激发问责主体履行职责的积极性和主动性，切实增强问责主体的问责力度。

（三）建立健全问责程序

问责程序，即“如何”问责。作为法治社会，程序成为健全法制的必备要素，程序是人治与法治的重要区别，它避免了问责过程中人为因素对问责的影响，使问责更加公正。因此要建立健全问责程序，规定谁来问责，如何判定失责，失责当受何种处分，增强可操作性。具体应包括问责的启动程序、责任的认定程序、责任的追究程序以及问责的救济程序，以达到用程序来保证问责机制的高效法制运行。

1.启动问责。问责的启动是指问责的开始，即进入问责程序，涉及两个方面，一是启动的时间；二是决定启动的人。高检院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中对启动问责机制的情形进行了规定：“对检察人员承办的案件发生被告人被宣告无罪，国家承担赔偿责任，确认发生冤假错案，犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、伤残等情形的，一律启动问责机制。” 对于符合启动问责机制情形的，即应由纪检监察部门、案件管理部门、控告申诉部门在发现上述情形的第一时间依职权向检委会提出启动问责机制，并提出相应依据和初步审查意见。

2.认定责任。涉及办案质量的案件，应由案件管理部门、控告申诉部门第一时间依职权向检委会提出启动问责机制后，由案件管理部门组织个案评鉴，提请个案评鉴委员会进行评鉴，作出评鉴意见，确认检察人员是否应当承担责任。对于提请检委会进行个案评鉴的案件须设置一定“门槛”，必须符合《上海检察机关个案评鉴实施办法（试行）》中规定的启动个案评鉴的“七种情形”，防止检察人员将职责转嫁到检委会的“不作为”行为。

涉及办案安全的案件，尤其是自侦案件，应由纪检监察部门启动问责机制并进行调查核实。应当承担责任的，纪检监察部门应当报请检察长决定后，移送市检察官惩戒委员会审议。

3.实行责任追究。责任追究，即追究责任的手段，这是问责的结果，是问责程序机制的处理阶段，司法问责的惩戒作用之一就表现在责任的追究上。对应当承担责任的检察人员，检察官惩戒委员会需根据查明的事实和法律规定对检察人员作出无责、免责或给予惩戒处分的建议。

高检院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中对于责任追究措施也有具体规定：对经调查属实应当承担司法责任的人员，根据《检察官法》、《检察人员纪律处分条例（试行）》、《检察人员执法过错责任追究条例》等有关规定，分别按照下列程序作出相應处理：

一是应当给予停职、延期晋升、调离司法办案工作岗位以及免职、责令辞职、辞退等处理的，由组织人事部门按照干部管理权限和程序办理；

二是应当给予纪律处分的，由人民检察院纪检监察机构依照有关规定和程序办理；

三是涉嫌犯罪的，由人民检察院纪检监察机构将犯罪线索移送司法机关处理。

4.问责救济。检察机关问责制尚未形成一套完善的制度或机制，在问责过程中，难免出现偏差或错误，但我国现行的救济法规中对受到处分的检察人员的救济办法却处于薄弱状态。这不仅对被问责的检察人员是不公平的，更不利于问责机制的法制化、规范化，因此要不断完善救济制度。依据高检院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的规定：“当事检察官有权进行陈述、辩解、申请复议。检察人员不服处理决定的，有权依照《人民检察院监察工作条例》等有关规定提出申诉。”但对于具体的问责救济却没有明确、详细的制度规定，为此，要尽快完善与问责法规相配套的救济制度，明确救济途径、程序，使问责救济沿着规范化的轨道前进。

（四）培育新型司法问责文化

1.强化异体问责机制。现代管理理论认为，有效监督和问责必须依赖于同体问责和异体问责同时发挥作用。同体问责即检察机关内部对检察人员的问责，它是一种来自组织内部的问责；而异体问责指的是人大、新闻媒体、社会公众的问责，它是一种由外部主体所构成的监督和问责。当前，检察机关问责机制主要是同体问责，但在同体问责下，由于问责主体和客体毕竟处于一个系统当中，必然会产生各种复杂关系，容易导致淡化监督关系，削弱问责力量。所以应适时强化异体问责机制，如深化信访举报、检务公开等工作，拓宽异体问责渠道。

2.司法问责理念教育。司法问责机制要真正实现良性运行并充分发挥监督和警示作用，对检察人员进行司法问责理念教育是不可或缺的。由于制度安排总会存在一些失灵地带，而检察人员的道德和素质支持则能够弥补制度设计上的不足。检察机关应加大宣传力度，通过实施问责理念教育加强对检察人员的理念教化和行为引导，使问责理念通过宣传等方式深入人心，引导检察人员牢固树立“有权必有责、用权受监督、失责必追究”的观念，营造一个强调负责任的环境。