大连港口船舶污染防治法律对策

杜 萱

(大连医科大学人文与社会科学学院，辽宁大连 116044)

大连港口船舶污染防治法律对策

杜 萱

(大连医科大学人文与社会科学学院，辽宁大连 116044)

大连港口在成为城市经济发展中心的同时，也成为船舶污染的高发密集地带和源头。面对大连船舶污染防治立法及监管存在的诸多问题，必须在风险预防原则的指导下，整体构建大连港口船舶污染的全程监管法律制度体系，建立相关职能部门协调管理组织与机制，完善船舶污染防治的相关配套法律措施，构筑大连船舶污染防治的严密法律对策体系。

船舶污染；港口；污染防治；法律；大连

一、引 言

大连是东北地区对外开放的龙头，港口在大连经济发展中一直起着重要作用。港口作为海上运输的重要环节，在成为城市经济增长中心的同时，也正在加速成为大连和附近地区受污染的中心，是船舶污染高发的密集地带和源头。因此，为大连港口船舶污染防治提供全面缜密、具体可行的法律对策，为立法的设计与完善、管理机构的执法与决策提供理论支持和实践指导，对大连防治船舶污染、建设生态港口、实现“生态文明”下的人与海洋和谐发展，均具有重要的理论意义和应用价值。

二、大连港口与船舶污染

大连港历史悠久，是我国四大国际深水港之一，目前已经成为拥有集装箱、原油、成品油、干散货、滚装等现代化专业泊位，集疏运条件优良，基础设施配套齐全，服务功能完善的大型现代化综合性港口。随着大连港口经济的迅猛发展，海上船舶数量和密度急剧增加，船舶造成的海洋环境污染也日益严重。船舶引发的海洋环境污染包括操作性污染和事故性污染。

1.船舶操作性污染

操作性污染是船舶在营运中，必然要产生的操作性排放污染物对海洋环境的污染。其主要包括：(1)船舶冷却水的污染；(2)船舶货舱洗涤水的污染；(3)船舶压载水的污染；(4)船舶生活和卫生用水的污染；(5)船舶垃圾物的污染；(6)船舶对大气环境的污染；(7)船舶噪声污染；(8)船舶有害防污底系统污染；(9)船舶拆解对海洋环境造成的污染。

2.船舶事故性污染

相对于船舶操作性污染，船舶事故性污染是造成海洋环境污染更为重要的因素。船舶由于发生碰撞、搁浅、触礁、火灾和爆炸等严重的海损事故，造成船舶货舱破裂，所载原油或其他有毒有害液体货物等大量外溢泄露，从而给海洋环境造成严重污染和巨大损害。

总之，船舶污染既涵盖传统的物理、化学污染，又涵盖生物污染，比如船舶压载水污染引发的海洋外来生物入侵，污染种类繁多、性质迥异，污染机理复杂，危害后果异常严重，大大增加了船舶污染防治的难度。海洋的严重污染会导致：海水丧失自净能力；赤潮频繁发生；溶解氧大量减少，甚至有的海域会出现无氧区，鱼类大量死亡，渔民失业；海水变色变臭，斑疹、伤寒、肝炎、大肠杆菌等病菌大量繁殖，甚至连海水浴场亦受到污染；海底遍布倾倒的废弃物，致使拖网捕鱼作业难以进行。面对如此严重的海洋污染，必须构筑缜密的法律制度体系防治船舶污染。

三、大连港口防治船舶污染的现状及问题分析

(一)大连港口防治船舶污染的立法与监管体制现状

1.大连港口船舶污染防治的法律法规规章依据

从中央层面看，大连港口船舶污染防治所遵循的基本法律是我国的《环境保护法》以及《海洋环境保护法》。2010年起施行的《防治船舶污染海洋环境管理条例》是国务院制定的专门防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的行政法规。该条例加强了行政机关对防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的职责，明确了中央和地方交通主管部门的污染检测、污染预警职能。同时规定了船舶污染排放物的标准，明确了污染事故等级，制定了事故应急指挥机构权责、事故报告程序和内容，完善了船舶污染事故的赔偿原则、赔偿责任和免责情形，并建立了船舶油污损害强制保险制度、污染清除作业协议制度和船舶油污损害赔偿基金制度。[1]此外，与防治船舶污染管理相关的国务院条例还包括《中华人民共和国海洋倾废管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》等一系列行政法规。中华人民共和国交通运输部于2010年颁布并于2011年2月1日起施行《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》。2015年，交通运输部修订了《中华人民共和国船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》，从应急能力建设、应急预案制定演练、船舶污染清除单位分级和清污条件要求、船舶污染清除协议签订、应急处置的具体措施等方面进行了规定。

从地方层面看，辽宁省基本建立起沿海海洋环境保护的法律体系。辽宁省于1993年9月通过的地方性法规《辽宁省环境保护条例》，已经过2004年、2006年和2010年三次修订，在保护和改善辽宁省生活环境与生态环境、防止污染和其他公害、保障人体健康方面起到了重要作用。辽宁省出台的第一部关于海洋环境保护的地方政府规章是2006年8月1日起开始施行的《辽宁省海洋环境保护办法》。该办法根据我国《海洋环境保护法》和有关法律、法规制定，为加强海洋环境监督管理、防治污染损害、纠正和处罚污染海洋违法行为提供了法律依据。此外，辽宁省关于海洋保护的地方立法包括《辽宁省海域使用管理办法》以及《辽宁省海洋倾废管理暂行规定》《辽宁省海关与渔业厅关于加强沿海区自然保护区海域使用管理的通知》等规范性文件。大连市还颁布了《大连市防止拆船污染环境的规定》和《大连市海域使用管理暂行规定》等，这些文件均对大连市船舶污染防治起到一定的法律规制和影响作用。

2.监管体系与执法现状

我国有关防治船舶污染的监管涉及部门很多，这是由于我国行政管理长期实行“条块分割”的分散型管理体制，海洋事务管理是按照海洋自然资源属性及相应的产业开发建立起来的行业部门分工归口管理，所以造成目前管理权力分散，管理效果受到严重影响。

根据对海洋环境事务的各职能部门的归类，中华人民共和国环境保护部是负责对全国环境保护工作实施指导、协调和监督的“统管部门”，其他部门属于辅助管理部门。根据其工作性质的差异又可以分为行业分类管理部门和综合调控管理部门。前者包括中国交通运输部海事局、中国农业部渔业局、国土资源部的国家海洋局、国家质量监督检验检疫总局等职能部门，后者包括国家发展改革委员会、财政部等职能部门。大连市政府根据上述职能部门职责划分，也相应建立了地方船舶污染防治机构。除了环境保护部外，上述各行业行政管理部门均有自己管理的执法队伍，在部门权限范围内进行相关执法活动。[2]

(二)大连港口船舶污染防治立法及监管存在的问题解析

1.法律规范适用情况复杂，存在规范内容的缺失

我国《海洋环境保护法》虽然提出立足于保护和改善海洋环境，维持生态平衡，促进可持续发展，但本质上仍注重于防治陆源污染和船源污染等各种污染物对海洋的污染，缺失海洋外来生物入侵的规制内容，没有深层次考虑海洋物种生态安全问题，更没有在海洋生态系统维护的高度，在船舶压载水管理、船舶溢油污染与海洋生物多样性保护之间建立有机联系。

2010年开始施行的《防治船舶污染海洋环境管理条例》仅仅是防治来源于船舶的传统“物理”“化学”污染，基本没有涉及海洋生物多样性和海洋生态系统平衡保护的立法内容，因此无法涵盖船舶压载水携带有害生物物种造成的“生物污染”，更缺失从防治海洋生物外来入侵的维度，实现对船舶污染预防、控制、恢复和责任追究的从“摇篮到坟墓”的全程法律控制。

2.管理部门分散交叉，管理空白严重

我国船舶污染涉及的管理部门众多，且管理视野狭窄，管理空白比较突出。我国海事部门作为负责船舶污染防治的最主要部门，还承担着国家水上安全监督、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法等其他行政职能，因而无法专注于船舶污染防治。而在船舶污染防治领域，交通运输部海事局也是一直侧重油舱压载水所含残油对海洋环境造成的油性污染，以及货舱压载水的有毒液体物质、有害物质和来自疫区的含病毒、病菌压载水等非油性污染，对船舶压载水带来海洋生物入侵造成的海洋生态损害尚未纳入其船舶污染防治的核心职能范畴。这种现象表明我国职能部门的海洋外来生物入侵管理存在比较突出的缺位现象。

3.船舶污染损害社会化赔偿机制尚未完全建立

船舶污染造成的海洋环境损害往往属于永久性生态损害，其危害爆发时间大大滞后，危害后果十分严重，需要投入巨额资金进行恢复，受害人很可能因责任人的赔偿能力有限无法得到充分赔偿。因此，船舶污染损害的社会化赔偿机制就显得极为重要。

我国目前船舶污染损害的社会化赔偿机制主要集中于船舶油污损害赔偿领域，初步建立了船舶油污损害赔偿的双重赔偿机制。第一重赔偿，是船舶所有人投保的船舶油污强制责任保险，如果船舶油污损害赔偿超过船舶所有人强制责任保险的限额，则进入第二重赔偿机制即中国船舶油污赔偿基金进行补充赔偿。但是除了船舶油污损害，对于船舶压载水等船舶污染引起的损害赔偿责任却严重缺失，国内尚无可遵循的先例，处于法律空白。

四、大连港口防治船舶污染的法律制度构建与对策建议

(一)在风险预防原则指导下，整体构建大连港口船舶污染从预防、应急反应到控制治理的全程监管法律制度体系

从20世纪90年代开始至今，风险预防原则(precaution principle)在几乎所有的国际环境文件中均得以广泛采用，足见其在国际社会中所具有的高度一致认同性。

“风险预防原则”体现下述核心思想：(1)环境风险的危害被怀疑达到了一定程度；(2)风险预防原则的目的是处理科学不确定问题；(3)不确定性不能成为拒绝行动或延迟行动的理由,法律上的不行动至少是不正当的。[3]

我国对船舶污染的立法必然以体现上述核心思想的“风险预防原则”作为其首要和根本原则，以海洋生态学研究成果为建立的科学基础，实现船舶污染从源头到末端的全程控制和管理，与末端控制这一传统的污染治理手段相比，更加适用于损害过程隐蔽、损害后果严重甚至不可逆转的海洋生态环境损害。

这一原则确立的依据在于很多船舶污染，比如船舶压载水携带的外来物种对海洋生态系统的影响尚具有诸多科学不确定性，一旦入侵成功，形成“生态”爆发，想要彻底根治几无可能，而且用于控制和恢复的费用与代价极大。目前人们对物种知识的有限性，决定了船舶污染防治必须确立从预防、应急反应到损害赔偿与控制治理的“全过程控制和管理原则”，防止出现管理漏洞，构建全程控制管理体系。

(二)建立大连港口船舶污染相关职能部门间协调管理机构与协作机制

1.选择合适的管理模式

理论上讲，船舶污染防治的中央政府管理体制，就是横向维度的管理体制在船舶污染防治领域的具体体现，同样存在三种模式，即集中型管理模式、分散型管理模式和协调型管理模式。

集中型管理模式即对船舶污染防治实行高度集中、统一的综合管理，只由一个部门独立负责所有船舶污染防治的统一管理，拥有管理此项工作所需的完整权力。分散型管理模式即船舶污染防治分散在政府各个不同部门，并且不存在确保各部门采取协调一致的行动的协调体系或机构。协调型管理模式是在分散型管理模式的基础上发展起来的，即指定或建立一个协调机构用以专门就船舶污染防治事宜协调政府各部门之间的关系。

这三种模式中，最完美最理想的模式显然是集中型管理模式，分散型管理模式是位于发展的最低级阶段和弊端最突出的模式，协调型管理模式处于二者之间，属于后者向前者的过渡阶段。

然而，集中型管理模式往往过于理想化，与现实情况差距过大，目前世界上几乎没有一个行政部门能够独立承担船舶污染这一涉及诸多性质迥异污染类型的复杂事务的综合管理职能，所以从目前的情况来看，有效避免分散型管理模式的诸多弊端的更加务实的方式就是协调型管理模式这一过渡性模式。建立这种跨部门的有效协调机制能够进行统一领导和事务协调，可以获得更大规模的效益，还可以尽量避免重复建设，做到统一规划、统一布局，缓和部门和地区矛盾，以确保政府各部门之间的充分协作，明确各行政部门船舶污染防治的职责权限以消除职能交叉，适度扩张现有部门职能以填补权力空白，从而改变分散型管理模式的低效能状态。

2.中国海洋外来生物入侵管理协调机构的构建

船舶污染防治是综合性、系统性的管理活动，需要多个职能部门彼此协调，真诚合作，共同实施。

(1)协调组织构建的理论基础。

在专业分工基础上形成的各个职能部门，仅仅关注复杂公共事务的某个方面，因而导致职能部门彼此间的工作重点、信息掌握等情况均差异较大，进而使其不会也无力全面审视全局事务，从而影响公共事务整体绩效的提高。同时，职能部门作为一种政府组织，普遍具有扩张权力、扩大规模的自我膨胀欲望，积极谋求超出其履行职责所必要的特殊利益，对公共事务管理产生诸多不良影响：第一，谋求特殊利益会造成争权夺利；第二，部门间信息封闭协作不畅。

可见，职能部门专业分工虽然能提高本部门局部领域的管理效率，却会损害公共事务的整体效率。职能部门只是关心复杂公共事务的某个方面，形成仅仅关注本领域内事项的部门目标。这种情况无法实现强调公共事务管理全面改进的共同目标。

公共事务的复杂性需要各个部门超越部门目标而以共同目标为基础开展有机合作，因此，必须建立以目标为导向的部门分工与协作原则。目标导向是职能部门基于对共同目标的认同而开展协作。

在目标实施阶段，所有相关的职能部门均应以共同目标为中心来进行管理活动。在目标实施的监督、反馈和修正阶段，更要注重部门间的信息共享和交换，围绕共同目标重新组织进行结构设计，建立部门间专门协调组织，并在职能部门内部设置相应的沟通联络的专职对外协调机构，促进职能部门内部和部门间组织结构更加富有灵活性、开放性和组织弹性，满足部门协作的迫切需求。

(2)中国船舶污染防治的协作组织构建。

①我国船舶污染防治的目标解析。我国船舶污染防治的整体目标(共同目标)旨在预防和减轻我国海域遭受各种船舶污染，保护我国海洋生物多样性和生态环境。这一目标包含不同风险途径、不同阶段和不同层面的管理目标。上述船舶污染防治的多重目标决定了我国承担单一管理功能的诸多职能部门，必须展开诚信友好的全面无缝隙合作，将部门目标与整体目标(共同目标)进行有效整合，将通常作为核心目标的部门目标与作为边缘目标的共同目标恰当统一起来，进而合力共同完成海洋环境管理的复合目标。

②组建船舶污染防治协调工作组。我国应成立部门间协作组织——船舶污染防治协调工作组(以下简称工作组)，其成员应该包括环境保护部、交通运输部海事局、国土资源部国家海洋局、农业部渔业局、检验检疫总局、财政部、教育部、国家改革发展委员会、财政部等管理部门，还应对应我国近海四大海域成立渤海、黄海、东海、南海四个专门工作小组作为工作组成员。工作组由环境保护部、交通运输部海事局担任联合主席，并由二者向工作组提供全职工作人员而成立常设机构——船舶污染防治工作组办公室，设在交通运输部海事局之下。联合主席应被赋予在其认为适当的情况下吸收其他中央职能部门作为工作组成员的权力。工作组负责我国船舶污染防治的部门间协作，促使其采取联合统一行动，并与地方政府、个人团体、生产部门和国际社会等利害关系方密切合作，制定全国行动计划，以预防和减少船舶污染的有害影响。

③职责任务与组织架构。工作组的职责使命应定位于：防控船舶污染风险；监测预警海洋环境情况；研究监测、管理、控制和/或清除海洋环境危险或损害的方法；在成员间协作开展船舶污染防治联合行动和活动；向公众和利害关系人提供有关预防和管理船舶污染的教育培训和信息通告。

④合作机制：科层协调机制和自治协调机制并用。工作组应当综合运用科层协调机制和自治协调机制，使二者有机融合，协同发挥作用，完善我国船舶污染防治部门间协调机制。

(三)完善船舶污染防治相关配套法律措施

1.设立船舶污染防治技术研发专项资金

船舶污染防治立法必须以科学技术作为依托，通过设立专项科研基金或专项拨款为船舶防污染技术研发提供稳定的财力支持，并及时把科研成果上升为技术标准、技术性条款，反映于船舶污染防治立法之中，借助立法形式或制定发展战略将最新技术应用于船舶防污染，使技术与立法二者形成良性互动。

2.建立涵盖立法与决策、执法与管理、司法活动及意见反馈等法律不同实施阶段的公众全程参与机制

环境保护公众参与原则在船舶污染防治领域，则指公众有权通过一定途径参与一切与船舶污染防治相关的活动。首先，设立公众船舶污染海洋环境信息知情权保障机制。全面保障公民环境知情权的实现，对政府课以公开信息的义务，赋予公众按照法定程序申请获取环境信息的双向信息公开权利，并给予公众环境知情权受到侵犯时获得法律救济权利。其次，建立公众立法决策参与制度。在船舶污染防治机关法律、规章、决策、方案、行动计划的制定过程中，公众依法以自愿的方式，通过各种途径依据明确设定的参与程序发表意见，影响国家立法决策的活动。再次，完善环境行政管理和执行参与制度。最后，健全公众参与意见反馈机制。

3.逐步建立完善的船舶污染损害赔偿机制

船舶污染造成的海洋环境损害对人类社会危害巨大，甚至有些是不可逆转的永久性生态损害。因此必须在大胆借鉴船舶油污损害赔偿的基础上，构建船舶污染的社会化损害赔偿机制。广泛吸收海洋经济学、海洋生态学的最新成果，科学地建立量化海洋生态损害价值的评估模型，合理确定损害赔偿范围和赔偿路径，设定科学的损害评估程序和评估方法，将船舶污染海洋生态损害赔偿范围限定于“已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用”和评估费用，建立海洋生态系统污染监测体系，形成海洋生态系统的信息数据库，为船舶污染海洋生态损害的认定与评估提供科学准确的计算依据。[4]

[1]顾秀丽.我国海域船舶污染综合防治研究——基于有效规制的视角[D].上海：上海交通大学，2012：35.

[2]救捞系统首位全国人大代表金锋建议：整合海洋环境执法部门[EB/OL].(2017-03-07)[2017-03-13].http://news.163.com/17/0307/07/CETK5A9H000187V E.html.

[3]陈海嵩.风险预防原则理论与实践反思——兼论风险预防原则的核心问题[J].北方法学,2010,4(3):14.

[4]杜萱，李志文.船舶压载水引发海洋生态损害的评估和认定[J].清华法治论衡,2015(2)：213-214.

2017-03-18 基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目资助“国际航运环境风险规制的法律应对与制度更新”(15YJC820010)；辽宁省社会科学规划基金项目(L14DFX034)；2016年度大连市法学会法学研究课题(DLFXH2016C012)

杜 萱(1978-)女，博士，副教授；E-mail：dxuan01@163.com

1671-7031(2017)02-0012-05

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