“不出事”的治理理念探析

杨哲

【摘要】中央出台系列“组合拳”切实改进干部作风，规范了干部手中的权力，受到了各方关注，广获赞誉。但是，一些干部认为多干不如少干，能推则推、能躲则躲、能拖则拖，看似中规中矩，实则对工作缺乏主动和热情，对事业缺乏担当和勇气，既耽误了群众事情，又破坏了党风政风。“不出事”或许已经成为基层政府工作的标准与信条，但是深挖起来，“不出事”意味着不让事件超出基层的处置能力，不引起上级政府和媒体的重视，这一行为逻辑的目的是不影响地方政绩。“不出事”不是以问题为导向，认真倾听群众诉求，积极解决群众的难题，而是一种消极不作为的行动逻辑，这一逻辑更有可能衍生出；“不出事”不是真正的相安无事，而是将问题掩盖，令其择日而发，且有可能威力加倍。

【关键词】不出事；政府工作；管理体制

一、“不出事”的行动逻辑具有以下几个特征

机械性。基层政府对于民众的各种行动的回应方式趋于单一而机械。比如面对上访群众的倾诉，基层政府习惯于“震慑”（列举解决这一问题的种种困难，总来上访就会成为被打击的对象等等），“打太极”（市级信访部门推给区里，区级信访部门推给相关职能机关，相关职能机关再推到市里），“给实惠”（信访部门或者相关职能机关会对信访老户解决部分问题或者给予部分补偿）等；对于到市、跑省、进京的越级上访户，基层政府善于采取尾追堵截的策略；对于在敏感时间节点（如两会、全国性庆典等）上访的，基层政府会找专人寸步不离的贴身监控，适时地将信访人劝回。这些方法的可以适用于任何一个上访人，上访人的具体情况可以被忽略。

权宜性。基层政府为了应付信访事件而产生的短期、临时的应对策略。如一些信访问题中反应的群众诉求最终不是通过司法或仲裁途径者解决的，而是通过政治权利调用社会资源予以解决，无形中将信访问题上升为政治问题，而政治问题往往经济化，最终通过经济补偿令上访人息诉罢访。特别是在一些重要、敏感时间段内，基层政府的工作人员会一改往日严肃，端茶送水、促膝长谈、好言相劝，假意答应上访人的诉求，令上访人暂时放弃上访打算，从而平安度过敏感时期。

运动性。运动一词沿袭了革命时期的行动逻辑，其发生的方式如同海潮一样，并非持续进行，而是呈现出进退相间、时起时落。正是遵循了这一行动逻辑，在如“两会”、“反法西斯战争胜利纪念日”等重要事件节点之前，各级地方政府都会神经紧张，制定策略、列出名单，对目标上访人进行威慑和安抚工作。这一突击行为显示出了临时性、目的性，虽然能取得立竿见影的效果，但往往只是令问题蛰伏起来，重新蓄势待发，治理的长期效果很不理想。

目的性。“不出事”的行动逻辑的唯一目的即为实现稳定的秩序，改良行政过程从而获得更好的结果并不在一些地方政府的考虑中。这种“不出事”逻辑会破坏出行政过程中的合法性、正义性。就像一些基层政府在面对群体性信访事件时，会破格动用大量政府资源，甚至会出现强硬对立、暴力执法等现象。

特定性。“不出事”的最终目的是不出引起上级政府的关注的事，即便有些事情拉低了地方政府的治理水平，影响了社会稳定程度，也同样不会引起地方政府的注意。对于某些事情引起了媒体的关注，但只要还未引起上级政府的重视，这也同样可以被认为“没出事”。因此，“不出事”行动的唯一准则就是上级政府的注意力，其他都不算“事”。

二、“不出事”逻辑的困境

“不出事”逻辑最大的问题是规避了矛盾和冲突本身的发生机制，以冲突性的事件和行为作为评判稳定的简单依据，并以消除这种事件和行为作为社会管理的目标。地方政府社会管理的考核、组织和执行等都是围绕这种导向而展开的，从而使得地方政府重“堵”而轻“疏”，重结果而轻过程，重硬件投入而轻机制建设。实际上，正如李普塞特所言，一个社会的稳定或不稳定不能由它所产生的满足程度或挫败程度来判断。尽管在“不出事”逻辑作用下，地方社会可以保持表面的和短暂的稳定，但是，由于矛盾和冲突并没有得到真正的解決，甚至可能在地方政府刻意压制和掩盖下产生集聚效应，而一旦这些矛盾和冲突集聚到某一临界点，就有可能集中喷发出来，从而对地方社会的稳定产生巨大的冲击，“不出事”的逻辑最终可能导致“出大事”的结果。打破这种困境，需要创新地方政府社会管理的体制，这对于构建社会主义和谐社会意义重大。

地方政府的“不出事”逻辑根源于中国压力型的体制，这种体制体现的是自下而上的单向式的责任模式。不改变这种压力型体制，地方政府的“不出事”逻辑就难以真正改变。而要改变这种体制，就必须把地方民意更好地引入到地方政府的责任体制中来，让地方政府不仅对上而且要对下负责。“地方政府不仅仅是为中央国家服务的目的而设立的，更重要的是，从本质意义上来说，它是包含了地方民众所认为的民主生活交往方式的集大成者。”作为地方政府社会管理行为的直接对象和地方公共服务的接受者，地方民众被排斥在地方政府责任体系之外显然不符合现代地方治理的基本理念。而地方民众对地方政府的社会管理的评价更多的是从切身利益的感受和公平公正的感知，把地方民意引入地方政府的责任体系中来，有利于地方政府更多地关注矛盾和冲突的产生过程，而不是仅仅关注“不出事”的简单结果；也有助于地方政府更加强调公共服务的提供而不仅仅是管理的职能。

三、地方政府社会管理体制的创新

地方政府应该把社会管理的重心放在建立各种有效的利益表达机制和协调机制上。近年来社会矛盾冲突事件呈现上升趋势，根源在于缺乏有效的利益均衡机制。有效的利益表达和协调机制是现代多元社会中各利益群体和利益集团实现自身合法利益的重要途径，通过有效的利益表达和协调机制，社会的不同利益之间进行有效的博弈、妥协和协商，最后实现利益的整合，实现各方的利益均衡。因此，可以说，利益表达和协调机制是调节社会利益关系，实现社会和谐的重要纽带，是保持社会基本公平和正义的重要平台。地方社会包括了一系列不同的组织网络，正式的政治领导角色应该是去识别这些网络，协同处理地方政策问题或者建设新的网络，以解决特定政策问题的意愿和能力。他们的政治角色不是传统意义上的引导和控制，而是通过协调和建立合作去保证他们应该负责的地方的福利。地方政府应该充分认识到这种重要性，积极建设有效的利益表达和协调机制，这是地方政府未来社会管理工作中新的任务与挑战。