县域内农村义务教育校际均衡发展政策研究

刘玉君

【摘 要】针对当前我国县域内农村义务教育校际均衡发展状况，从强化政策的价值功能，引导义务教育均衡发展，科学制定教育政策。加强教育法律法规政策执行，健全运行机制三个方面提出一些政策建议，希望对我国义务教育校际均衡发展有所裨益。

【关键词】义务教育；均衡；教育政策

1 强化政策价值功能，引导义务教育均衡发展

1.1 加强教育政策导向功能，贯彻县域均衡发展理念

发挥教育政策的导向功能，引导县域内农村义务教育校际均衡发展。首先要提出明确的教育目标。推进义务教育均衡发展的基本目标是：每一所学校符合国家办学标准，办学经费得到保障。教育资源满足学校教育教学需要，开齐国家规定课程。教师配置更加合理，提高教师整体素质。我们在加强教育政策导向功能时，要注意教育政策的导向功能有直接与间接之分。前者指教育政策对其调整对象的直接作用，后者指教育政策对非直接调节对象的影响。我们往往忽视政策的间接导向功能。例如，有些地方在贯彻“基础教育由地方负责”这一政策过程中，曾实施过农村中小学教师工资由乡镇负责的经费管理体制，这一政策的本意是想调动地方乡镇的办学积极性，却致使一些财政困难落后乡镇拖欠教师工资问题更为严重，极大地伤害了教师的工作积极性。我们在看到教育政策直接导向功能重要性的同时，不可轻视教育政策的间接导向功能。

1.2 发挥教育政策分配功能，规范城乡学校布局

发挥政策的分配功能，增加教育经费投入，对资源进行合理配置，加强寄宿制学校的建设，为儿童提供一个合适安全的居住环境。通过大力兴建寄宿制学校，实现县域城乡教育均衡发展。在寄宿制学校建成以后，要加强对寄宿制学校的管理，通过管理来提高学校的教育水平。对于城镇大班额现象，我们应该发挥教育政策的分配功能。首先国家应该颁布相关规定，明确班级人数的上限。各级地方政府应该围绕生源变化，建立学龄人口预测机制，坚持“两为主”原则，促进生源合理分布。加快城镇配套学校建设，协调落实开发企业新建配套学校移交当地政府减免税费政策。提升农村学校教育质量，改善农村学校办学硬件与软件条件，从而稳定农村学校生源，缓解城市学校的压力。义务教育坚持户籍地就近划片免试入学，防止择校热与乱招生。国家可将“大班额”情况纳入区县党委、政府和教委的年度考核指标体系，并作为评估认定义务教育发展基本均衡的重要依据。

1.3 改革城乡教师教育政策，优化县域教师资源

我国目前师资存在两个严重的问题，一个是教师结构性失衡问题，主要表现为教师缺编超编问题，男女教师比例问题，优质教师分布不均等。另外一个是教师流动失衡问题，主要表现为优质教师从经济不发达地区流向经济发达地区。政府要加强宏观调控，通过政策调节教师资源，促进师资流动。各级地方政府必须针对各地实际情况，及时发布相關规定来调节教师资源。对于存在超编现象的地区实行限制引进或不引进教师，而对缺编现象的地区放开引进教师，甚至实行特殊优惠政策。其次，按编制标准足额配备义务教育教师，新增教师优先满足农村学校，城镇薄弱学校需求。建立完善的城乡义务教育学校教师补充机制。最后，实行骨干校长，教师定期轮岗交流制度，促进城乡教师，校长之间之间的交流学习，确保师资配置均衡。教师行政部门应该建立激励机制，鼓励名师到薄弱学校任教。同时应建立体制改革试点，按照区域，比例合理轮流交换，轮岗期间保留原单位人事与工作，待遇不变，这样才能更好的开展，解决后顾之忧。

2 加强教育法律法规政策执行，健全运行机制

2.1 依法治教，落实政策执行

我国政府应该从国家法律法规的层面来规范教育行为，比如建立《教育均衡发展法》等，国家在法律层面对于教育行为进行规范， 使得我国的教育行为能够做到有法可依，有法可循。省级和县级政府也应该根据国家的法律制定相关配套的法规，从各地自身实际状况出发，制定符合当地教育发展的法规。我国东部，中部，西部各省存在差异，各省内部各县之间存在差异，县域内各校之间也存在差异。所以地方教育法规应该依据价值选择，针对这些差距有针对性的进行政策调控，照自身的特点来建立，以能够解决自身教育问题，实现自身教育的和谐发展为目的。只有使教育行为有法可依，有法可循，才能真正的能够推进县域城乡教育均衡发展，才能真正的实现教育公平。

2.2 改革财政体制，健全经费运行机制

明确投入比例，完善经费分担机制。据2014年《中国统计年鉴》显示，我国教育中央财政支出占国家教育财政总支出的约5.03%，相比2006年6.81%，中央财政支出比例呈现下降趋势。而目前我国各级政府财政实力划分实际情况，中央强于省级，省级强于地市级，地市级强于乡县级。如果中央政府和省级政府能够承担更多的责任，那么无论地方经济发展水平如何，都能够保证儿童接受全国最基本的教育服务从而缩小因地方经济不同导致的地区差异，缩小校际之间差距。同时我国义务教育正外溢性越来越强的特征，如2014年小学阶段非京籍招生数量比例为36.04%。随着人口流动范围的扩大，义务教育的全国性公共产品特征凸显。中央政府和省级政府承担更多财政责任，才能减轻流入地的财政负担，保证流动人口子女能够接受良好的教育，实现校际均衡发展。坚持创新管理，完善转移支付制度。大力推进教育管理信息化，创新义务教育转移支付与学生流动相适应的管理机制，实现相关教育经费可携带，增强学生就读学校的可选择性。统一标准对我国现有的教育转移支付制度进行改革，建立均等化的转移支付制度，实现城乡教育之间的均衡发展。

2.3 提高政策执行主体素质，矫正政策行为偏差

教育政策执行人员自身的素质对于教育教育政策执行的结果有着重要的影响。随着市场经济日益发展，包括区域教育行政部门在内的地方政府官员们的“经济人”的“逐利”色彩正日趋浓厚。而政策执行主体的利益价值观时刻都在影响政策行为，渗透到政策执行的过程中。但最重要的是提高教育政策执行者的素质。从教育政策的主要执行者来说，主要是提高政府有关人员，校长和教师的素质。首先，对于政府人员，需要提高对政策的认识水平和更好地执行政策的主动性，这不仅需要不断学习有关教育政策方面的理论知识，提高理论水平。在执行教育政策过程中体现以人为本，尊重客观规律的原则。提高政策执行的技能，具有良好的有关偏差问题的分析与解决能力。进一步强化政府人员的“公仆”意识，树立为人民服务的价值取向。其次，对于校长和教师而言，应提高他们对于政策的理解能力和在学校管理，教学过程中执行政策的自觉性。将对教育政策的理解转化为学校管理工作要求的能力，在教学过程中按照相关政策精神和要求进行教学改革，开展教学活动。提高政策执行者特别是校长和教师执行相关政策的意识，能动性，创造性，更好地实现教育政策的目标。

2.4 解构监督困境，构建监督检查机制

面对义务教育地方负责责任难以落实状况的“监督困境”，应构建起适合中国行政管理体制的义务教育督导检查机制。我国主要是上级政府对下级政府的检查督导方式，如何使其发挥有效作用，并使得这种检查督导更具有可操作性和低成本性。我们可以将高层政府对义务教育的投入以隐形的方式体现，而低层政府的投入以显性方式体现。

建议中央政府对地方政府的援助，可以转换成教师工资的方式进行。将教师工资的供给责任上收到中央可以起到提高教师社会地位，保证教师工资稳发放增长，实现全国均衡教师工资的作用。世界许多地方早已将教师纳入公务员队伍，如法国，韩国，埃及等将义务教育工资纳入中央财政预算，由中央财政独立负担。建议将学校的校舍扩建，改建，设备的添置等由省，市，县，乡四级政府分担，让每一级的政府都承担起看得见，摸得着的义务教育供给责任。如省级政府承担校舍建设任务，这样能保证全省范围内校舍条件的均衡与协调。地市级政府，县级政府各承担设备添置的一項内容，乡镇政府也可承担与其财力相当的学校硬件设施，甚至村级政府也可承担力所能及的责任。这样的各级政府分担义务教育供给责任的激励督导机制，利于全国范围内促进义务教育的发展。

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[责任编辑：朱丽娜]