政府信息公开中公共利益界定之探讨

摘 要 公共利益界定是对公共利益和个人利益之间的一种缓和，是对两者所代表的有着冲突关系的利益之间进行平衡，确保具体行政行为被维持在合理的范围之内。随着政府信息公开的深入，在某方面加剧了公共利益与个人利益之间的矛盾。有人将公共利益看成是个人利益为公共生活安宁进行的妥协和退让，认为公共利益的价值高于个人利益的价值。导致一个完全凌驾于公民个人利益之上的概念却没有明确的界定，有些类似中国古代刑不可知则危不可测的意味。孟德斯鸠有句至理名言“一切有权利的人都容易滥用权利，这是亘古不变的”而且在政府信息公开中，只要涉及到公共利益的滥用，就一定会涉及到个人隐私的泄露。个人隐私的无法弥补性和私密性就导致了一旦个人隐私被泄露，那么对个人的伤害是不可预知的，所以本文从界定公共利益应当明确的两点基础、公共利益界定的必要性以及公共利益进行界定的主体两方面来对公共利益进行探析，并提出关于怎样将公共利益维持在度的范围之内的建议，进一步来阐释对公共利益这个概念的理解。

关键词 公共利益 个人利益 信息公开 权利制约

作者简介：赵嘉贝，贵州大学法学院2014级法律硕士（法学），研究方向：行政法。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.207

一、限制公共利益应当明确两点基础要求

公共利益是一个非常抽象但是在现代法律规范中频频出现的一个“专有名词”。学术界至今为止对于公共利益的研究也算是比较多的，但是至今为止还没有形成确定性结论，但是实践警示我们对公共利益进行界定是迫在眉睫的。笔者认为对公共利益限定研究的最终的目的就是将公共利益这个在当代法律规范中“出镜率”非常高的“专业术语”限定在必要的范围内，为悬在公民头上的达摩克利斯之剑拴上一根绳子，所以对于公共利益进行限定时应当注意以下两点：

（一）正确理解公共利益，公共利益是协商妥协的产物

早期美国的联邦党人将公共利益视为“程序性”的概念，权力制约的实质就是利益的制衡，只有当权力得以有效制约，作为个体利益之综合表现的公共利益才不至于被非圣人的公职人员所侵蚀，公共利益具有可操作性和现实性的，公共利益是一种程序性设计而非共和精神或品性 。但此种认知会导致该理论形成的机制最终会沿着“马太效应”的路线前进，即穷着更穷，富者更富，，那些弱势群体或者基本处于分散、难以聚合状态的民众的利益，注定要被这种公共利益的游戏规则所淘汰。所以，此种公共利益的解读只能导向虚假的公共利益。还有一部分人对公共利益也有人持悲观的态度，认为公共利益都是虚假的，只不过是当权者的一种借口而已。以上都是对公共利益的错误解读，对于公共利益笔者认同20世纪后半叶德国哲学家哈贝马斯的观点，德国哲学家哈贝马斯为代表的法兰克福派提出“商议性政治”追求的是沟通，从沟通中达到共识。笔者认为公共利益是一种妥协，只有沟通得到的妥协才能顺利保证妥协所为的目的能顺利实现，且公共利益是形成公共决策的基础，必须对公共利益进行正确的解读才能保证公共政策的可实施性。

（二） 在以公共利益为理由限制个人利益时必须保证有明确的受益主体

我们所说的公共利益实际是以个人利益为基础的，公共利益必须是能够还原个人利益的，所以说摆脱个人利益的公共利益是不存在的。个人利益经过法律化演变为法律权利 。公共利益是个人在牺牲一定的个人利益的基础上产生的，其最终侵害的是公民个人法律权利，所以对以公共利益为理由来限定个人利益的时候必须要慎重，必须有明确受益主体，这样才能衡量受益主体和所侵犯的个人利益哪个利益更大，才能正确进行取舍。并且对于该个人利益的限制要明确告知是在此次事件中进行限制，具有个案性。而且对个人利益的限制必须告知被限制人和受益人，总而言之就是将以公共利益为理由有损个人利益时必须将各方面明确化，才能正确进行衡量。

二、对公共利益进行界定的必要性

（一）防止政府权力滥用的必然要求

公共利益作为我国法律中“出镜率”非常频繁的一个专业术语，可以将其理解为一种法律限制，在《论自由》中，密尔认为人的行为分为两种：涉己行为和涉它行为。其中有伤害别人的行为才是法律检查和干涉的对象，才可能受到法律的惩罚，总而言之，只有涉他行为才称得上法律限制，社会干预个人的行动自由唯一之目的就是“自我保护”，只有这样，法律对社会成员的限制才是合理的。同时也将法律看成一位大家长，一个公序良俗的维护者，每个受其约束的个人所做的使人愤怒、羞耻或惊恐的淫荡或者放肆的行为，都是公然侮辱公众的道德信念，都是对公共秩序的破坏。为了维护公共秩序，就出现了公共利益这个限制性的概念，对于公共利益，德国学者雷察得在《公共利益与行政法的公共诉讼》中提出公共利益就是一个相关空间内关系大多数人的利益，与其相对的概念就是个别利益，公共利益就是对某个时刻某个环境下对个别利益的限制，这里面还包含了法律道德主义原则，基本思路是：一个人的行为只要违背了一个社群所接受的道德准则，就应该受到法律的禁止或者惩罚。在一个人的行为给社会、公共、不特定他人造成不好影响或者直接消极损失的情况下，就应当对其实行直接的制裁。

但是，作为出镜率非常高的专业名词，竟然也是个“三无”产品：无确定概念、无具体法条、无相关限制。公共利益作为一个高度抽象型概念，却因为社会秩序维护的需要，成为了政府限制公民权利最“得体”武器，虽然我们上文也说为了实现公共秩序，为了公序良俗的维护，针对涉他行为，將权力赋予公机关对社会生活进行维护，但是随着社会的发展，公共利益变得越来越复杂，范围越来越宽泛，即可能是公共利益又可能同时也是个人经济利益；而且公共利益和商业利益的交叉越来越多，公共利益的范围越来越广泛。种类越来越繁多，使得现在只要是涉及到“公共利益”的地方都成为“老大难”问题，不管是物权法中关于公共利益的认定还是在政府信息公开中关于公共利益的认定等等，都是一个难以解决的问题。美国环境思想家哈丁在其1968年发表的《公共地悲剧》中，有这么一段经典的话经常被引用“理智的牧人将得出结论：对他们来说，最明智的做法就是为牧群多增加一头牲畜……这个结论对每一位牧人都适用。每一位理性的牧人都是公共地的共享着，悲剧就发生了。每一位牧人都陷入了一个迫使他无节制的增加牲畜数量的机制当中—但是牧人所处的环境是有限的。在一个信奉公共地自由的社会里，每一个人都追逐着自己个人利益的最大化，于是毁灭是所有人奔向的目的地。公共地的你又将毁灭一切”。 如果每个人都以圣人的标准要求自己，那么这个社会根本用不到政府、暴力机关等等这些强制性机构，所以，每个人都不是圣人，政府机关工作人员也是一样，期待政府机关工作人员以圣人的标准自律的期待可能性是非常小的，而且就像孟德斯鸠的至理名言所讲“一切有权利的人都容易滥用权利，这是亘古不变的”，所以，对可能被滥用的权力，最好的办法就是对其进行限制。

（二）符合法律保留原则的必然要求

同时笔者还认为使用“公共利益”这个概念是违反依法行政原则中的法律保留原则。法律保留原则指的是行政行为只可以在法律有相关规定的情况下才能作出，法律没规定就不可以作出相关行政行为。就是说行政主体的具体行政行为只能在立法机关对该事项作出了具体规范的情况下，行政主体才可以按照法律的相关规范作出相应的行政行为。该原则的目的就是将具有扩张性、直接性、强制性的行政机关的权力现在在立法机关规定的范围内，控制在代议机关的监控中，也是民意基础的体现。但是，现在确实立法机关只是规定可以根据公共利益的需要对公民个人利益进行限制，比如《物权法草案》规定“为了公共利益的需要，县级以上人民政府可以依照法律规定的权限和程序，征收征用单位或者个人的不动产、动产，应当予以补偿。”对于“公共利益”到底包括什么是没有规定的，所以笔者认为现如今政府机关以公共利益为“借口”或多或少是违背法律保留原则的。

总之，公共利益虽是对个别个人利益的限制，但是公共利益的捍卫的是总体公民的权利，是维护社会秩序的根本保障，但必须对公共利益进行界定，否则必定会导致权力滥用。现如今对于公共利益的规定太模糊抽象，以公共利益理由进行的行政行为或多或少涉及违反行政法基本原则之一法律保留原则。所以说，对公共利益进行界定是必要而急迫的。

三、对公共利益进行界定的主体

（一）现有模式

我国宪法第 13 条第 3 款规定 ：“国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 可以看出我国实际上将界定公共利益的任务委托给了立法机关。但是由于立法水平有限、政府掌握大量个人信息等现状导致了我国现在对公共利益的界定主体主要是政府。

我国现在关于公共利益界定主体的三种观点：立法机关、行政机关、司法机关。笔者对其的理解为：

第一种模式立法机关界定模式。由权力机关——最高人民代表大会以成文法的形式来对公共利益进行界定，对于何为公共利益由公众来决定，就是将何为公共利益上升为法律，给予其法律效力，使得行政机关、司法机关丧失自由裁量权，只能根据立法机关规定的内容对公共利益进行界定，此种模式优点在于限制了司法机关和行政机关的自由裁量权，把权利滥用发生的几率降到最低，而且是由最高人民代表大会进行界定，一般情况下能汇集全国各方面最顶级的力量，不论是学者还是实践工作者，都能在一定程度上避免不同地区不同标准的现象。但是立法机关制定模式的缺点在于太过于死板，社会公共生活的复杂性和快速更新性是立法文件所不能顾及的，甚至可以说所有的法律文件在出台那一刻就具有了滞后性，很容易就犯教条主义的错误。这样，根本不能解决维护公共秩序，保护公共利益的目的。所以，这种模式可取性不大。

第二种模式：司法机关界定模式。将公共利益界定的权力赋予司法机关，其实也就是将公共利益界定的权利交于法官。优点在于相较于行政机关，法官更具有专业性，法官是通过多年专业学习，通过国家的资格考试，并且具有一定的实践经验的专业人员，他们对于问题的思考相较于行政机关的执法人员，更具有一定的客观性，且专业性强。但是，法官必经也是人，他还是有可能受利益之驱动，而且不同地区法官的专业水平相差是非常大的，再加上每个法官都有自己的道德等判断标准，并且随着经验的积累，标准随时可能发生翻天覆地的改变，所以将公共利益界定的权力交与司法机关也是具有一定风险性的，而且司法机关的介入一般都是事后救济，只能是补救措施，在政府信息公开中，个人隐私的特性导致了它的补救是几乎不可能的，只能算是补偿措施。所以，与其事后后悔，为什么不从事前着手，尽可能的避免“悲剧”的发生。所以，此种模式也有欠缺。

第三种模式：行政机关界定模式。此种模式是现在比较通行的模式，将界定权交给政府，由政府审查是否涉及公共利益，现在我国大部分地区采用的就是这种模式，因为社会纠纷是繁重的，再加上我国立法水平不足以对公共利益进行规定，我国司法机关任务量也是惊人的，根本不可能再承担界定公共利益这么繁琐的任务，所以就导致了我国现在几乎都是政府机关进行界定，而且在行政诉讼中，大部分对公共利益的认定司法机关都是听从政府工作部门的，一是由于虽说司法机关独立存在独立判案，但是实践中或多或少会受政府相关部门的影响；而是司法机关本身工作量大，且没有相关保障，导致根本无法啊查清是否属于公共利益，只能听从政府机关认定，导致一些行政诉讼进行的毫无意义，浪费我国本来就紧张的司法资源。但是，自古以来都在强调任何人都不可以做自己案件的裁判者，衡量政府信息公开是否合理的标准也由政府制定，这样做只能加大权力滥用的隐患，违背立法目的。

（二）笔者建议维持政府主导现状、促进界定主体多元化

以上三种模式都是不可取的，以上三种模式有一个共通的问题那就是将立法、司法、行政三机关放在了完全分离、独立的一个位置上，虽然三机关是相互独立的，但是三机关也是相互促进相互监督的，他们各自在社会运转中起独立的作用，但是又是分不开的，所以我们必须将这三者放在一起。笔者认为，我国现状导致了不能把公共利益界定這个职能从行政机关分离出去，因为除了行政机关谁也没有这个人力物力对公共利益进行界定，且行政机关掌握着大量的信息，随着互联网时代的到来，如果把每一则信息称为点，那只有政府有这个能力将点成线，把线连面，更全面的判断个人信息是否涉及公共利益，随着政府信息公开的继续实施，关于公共利益的纠纷只会增加不会减少，所以只有政府有这个天时地利人和，立法机关和司法机关不具现如今还不具有这个能力，所以，首先要维持政府主导的现状；其次就是加强层次性专门性立法，加强司法机关主动性，换句话说就是增加界定主体的多元性，立法部门虽还不能制定具体的详细的关于公共利益的法律规定，但是立法是多元化的，可以各个层级立法共同促进公共利益的界定，可以先出台一些专门性的地方性法规，既可以对同级政府起到限制作用也可以为其他地区的相关规范的出台起参考作用，同时也为全国人大出台专门性法律积累经验。最后就是加强司法机关的主动性，虽然司法机关的介入多为事后介入，且法庭的特性导致了司法机关出于比较被动的状态，但是必须加强司法机关的主动性，在涉及公共利益界定行政主体和行政相对人有争议的时候，一定要主动调查，如果不能自己调查可以申请被诉行政机关上级帮忙调查，可以从外部和上级双管齐下，对该行政机关进行监督。同时由上级政府对下级政府进行核查具有一定的威慑性。所以，总而言之，对于公共利益界定的主体必须维持政府主导现状、促进界定主体多元化，加强层次性专门性立法，加强司法机关主动性。

总的来说，公共利益界定是迫在眉睫的，但是由于公共利益的广泛性、不确定性和复杂性导致了对其界定的困难性。但是如果不对公共利益进行界定那么肯定会导致政府滥用权利，并且使用“公共利益”这个概念也是违反依法行政原则中的法律保留原则的。笔者认为，想要对公共利益进行界定必须首先明确公共利益是协商妥协的产物，以及以公共利益为理由侵犯公民个人权益时必须有明确的受益主体，否则会大大增加政府手中的自由裁量权，使民众的监督无从下手。且在公共利益的界定主体方面笔者主张应维持现在政府主导现状、促进界定主体多元化，加强层次性专门性立法，加强司法机关主动性。

注释：

房绍坤.论征收中公共利益界定的程序机制.法学家.2010（6）.

曾祥华.必要、困难与前提：也谈公共利益的界定.江南大学学报.2009（2）.

于立深.公共问题的技术解与契约解.读者.2013（4）.

参考文献：

[1]彭小兵.城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定——方法与路径.公共管理学报.2014（5）.

[2]张旭东、谢云飞.公共利益的界定及程序保障之设置——以规范我国征收征用制度为考察目的.福建论坛（人文社会科学版）.2008（1）.

[3]肖新喜、韩程光.以公共产品界定公共利益的科学性分析.河南教育学院学报.2012（1）.