德国儿童与青少年权利保障体系构建及启示

王 晨

(山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)

德国儿童与青少年权利保障体系构建及启示

王 晨

(山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)

儿童与青少年权利保障是一个世界性议题，也是一个跨领域的综合性问题，它需要政府、家庭与社会组织合力参与，持久努力地共同行动。德国作为欧洲福利国家之一,是对未成年人立法较早的国家之一，政府和社会高度重视未成年人权利保障工作,并将其作为国家建设和社会发展的重要内容。德国儿童与青少年的权利保障立足于严格的法律制度建设，有赖于形式多样的社会组织以及社会服务政策，逐渐形成了具有典型特色的保障体系。

德国；儿童与青少年；权利保障体系；启示

儿童与青少年*德国法律中规定13周岁以下为儿童，14周岁至17周岁为青少年。在德国既有分别专门针对儿童以及青少年的立法，也有针对将儿童与青少年作为统一整体的立法。本文主要将儿童与青少年作为统一研究主体。，承载着一个国家对于未来的美好寄托。他们诞生于家庭，受教育于学校，塑形于社会，最终要贡献于国家。他们的健康成长，关系到家庭幸福、社会稳定以及国家长治久安。在这个持久循环的过程中，需要家庭、学校、社会乃至整个国家合力参与、共同推进与维护儿童与青少年的权利保障工作，这不仅体现的是一个国家健全的法律制度与完善的社会福利政策，更是以人为本、尊重人权的本质诉求。德国经过多年的探索与尝试，逐渐在儿童与青少年权利保障工作方面形成了具有典型特色的权利保障体系，成为各国效仿的典范。

一、 德国儿童与青少年权利保障的历史沿革

德国的儿童与青少年权利保障最早可以追溯到中世纪后期，缺乏制度安排的早期保护方式主要表现为儿童救助，即由教会组织或慈善机构资助建立儿童收养所来收留孤儿，这也是现今德国儿童福利院的雏形。当时的儿童收养所的作用仅限于对孤儿的照料，还尚未形成针对儿童或未成年人的教育或培训功能。但伴随着中世纪后期旧秩序在政体、法律、制度、经济与社会结构甚至公民道德意识层面的瓦解崩溃，与之消逝的还有人们的仁慈心、包容度以及社会责任感等几百年来欧洲人民所尊崇的文明品性，加之饥饿与贫困的侵袭，导致了社会上的孤儿和弃儿越来越多，以至于远远超出了儿童收养所的接纳能力，最终致使德国儿童保护工作陷入了停滞。然而，保护儿童的信念在德国并没有就此消亡。几百年来儿童在欧洲一直是作为弱势群体存在，他们或因家庭问题遭受遗弃，或因教育调教而承受体罚，甚至因宗教问题而被驱逐流浪，很难真正被当做一个独立的、平等的个体来尊重。直到文艺复兴时期，人的自我意识被唤醒，人的价值以及人性得到了肯定和重视，特别是法国思想家卢梭和英国哲学家洛克提出了儿童教育的观点，使儿童这个一直都被忽视的群体得以被重新审视。他们呼吁停止对儿童的肆意处罚并归还儿童以“人”本的角色，儿童理应作为一个自由平等的“人”来对待。 因此在18世纪中叶，公共机构或公共场合的儿童惩罚措施被废除。而到了18世纪末，伴随着工业化所引发的一系列经济和社会问题，更多的儿童和青少年被私人机构和教会组织收留，在这里他们可以寻求到较好的保护和照料。这标志着德国儿童与青少年的保护重新回归到了发展轨道。

德国第一个儿童保护组织成立于1897年，目的主要在于保护德国儿童免遭体罚和虐待。19世纪出台的针对有犯罪行为的儿童的强制教育，是德国第一部涉及儿童与青少年权利的法规。20世纪初出台的第一部《福利法》首次将“强制教育”的概念用“关怀救济”来取代，这在字面意义上体现出德国对于未成年人的犯罪行为更多是通过关怀而非强制性的惩戒来矫正。而1900年在德国开始实施的《民法典》也进一步详细明确了父母的权利，特别是父母在教育子女方面的内容与行为界限，“一旦父母对子女有暴力或侵犯行为时，政府将会介入来确保儿童和青少年的安全与健康”*Ramona Gaedke: Die Entwicklung des Kinderschutzes bei Kindeswohlgefoerdung -Kinderschutzhotlin Mecklenburg - Vorpommernals ergaezendes Instrument,2009,P.5～6.。而真正专属于儿童和青少年的独立法律的出台则是到了“一战”之后，1922年颁布的《帝国青少年福利法》中规定了青少年福利领域的诸多内容，并以此“推动了公共部门以及志愿的青少年福利救济组织发展”*Münder, Johannes/Tammen, Britta: Einführung in das Kinder- und JugendhilfegesetzKJHG/SGB VIII. 3. überarb. Auflage. Münster,2002,P.14.。法律上的探索与尝试也大大推动了相应的保护机构建立，“二战”后的德国陆续成立了青少年福利局、州立青少年福利局以及青少年福利委员会，三者在政府领导下共同致力于解决“二战”所引发的社会问题。随着20世纪60年代兴起的进步主义教育运动，一种主动关怀式的保护、结构化地改善弱势青少年群体生活境遇以及明晰儿童保护的责任主体，成为日后儿童与青少年保护相关法律的基础理念与基本原则。与此同时，《青少年教育培训法》和《幼儿园法》的实施也为儿童和青少年的家庭教育提供了有力保障和支持。《儿童与青少年救助法》中将社会教育和社会责任作为重点内容融入其中。至此，德国的儿童权利保障体系已初步形成了政府、家庭与社会、公共部门与志愿组织共同协作的全面权利保障机制。

通过对德国儿童与青少年权利保障历史演变的梳理可以清晰发现，随着社会对于未成年人价值及权利的认可，保护政策由最初的反对遗弃、暴力惩罚和虐待，到主动式的关怀以及为其创造良好的成长生活环境，再到后来的家庭、政府与社会全力合作确保儿童和青少年的安全健康乃至受教育权利，这在内容上逐一体现了对于儿童生命权的尊重、健康权的保护以及平等权的捍卫。从主体上来看，儿童权利保障最初是由宗教机构或具有宗教背景的慈善组织承担，继而倡导家庭为核心的保护，再到政府干预和社会组织辅助合作，这彰显了德国儿童权利保障体系中参与主体的逐渐丰富与多元化。立法的完善与推行促进了社会服务的制度化发展，与儿童和青少年相关的法律、制度甚至社会服务工作也随之成为独立发展的领域，有力地促进了儿童福利政策以及社会福利工作者日益向专业化的方向发展。这种制度内容上的丰富与深化，参与主体的多元与聚合，表现形式上的灵活与多样，无一不彰显着德国儿童与青少年权利保障的实践创新与职能耦合。

二、德国儿童与青少年权利保障体系构建路径解析

根据联合国儿童基金会制定的儿童权利保障体系的框架结构可以看出，一个系统而完整的儿童权利保障体系是通过实现所有能够与儿童产生关联的现实情境的各种不同目标而有机结合起来的。也就是说，儿童权利保障工作是嵌入在与其相关的各个领域之中的，国家所处的政治、经济、社会和文化场域的不同会影响到儿童权利保障制度和政策的不同。儿童权利保障目标的实现既依附于该国的社会价值理念、宗教信仰与法律完备程度，也会受到社会变迁的影响，更与该国的医疗卫生水平息息相关。儿童权利保障体系顺利运行的关键具体包括以下几个部分：体系的组织结构、职能与职责、资源与设施、运行程序以及运行机制，这几个核心组成部分相互作用、彼此促进，共同维系着儿童权利保障体系的平衡与动态发展。“二战”后的德国迅速崛起，雄厚的经济实力与先进的法治理念为儿童权利保障工作的开展奠定了坚实的基础，特别是随着欧洲福利体系的日益完善，德国的儿童权利保障与社会服务也成为了公民权发展的重要内容。

(一)健全规范的儿童与青少年法律

法律的健全，是对未成年人保护需求的最有力回应；制度的规范，则是全社会对于未成年人保护工作责任的承诺。德国严密规范的法律制度体系为未成年人铸就了坚实的权利保障壁垒，也在实践中切实遵循着宪法所推重的人权平等的至高信仰。作为世界上对未成年人立法较早的国家之一,德国在战后经过不断尝试和完善,在未成年人法律方面形成了比较完备的体系，无论是在公法、私法还是刑法方面，都对儿童和青少年形成了完整严密的保护。德国宪法视人的基本权利为最核心的宗旨，在此基础上的一切国家行为都以保护人权为导向。在德国，儿童和青少年的法律地位在《德国民法典》中有明确规定：“自然人的权利能力自出生时始，与年龄大小毫不相关”*孙云晓、张美英：《当代未成年人法律译丛·德国卷》，北京：中国检察出版社，2005年版，第4页。。较之于早期对未成年人的人格忽视与价值冷漠，民法典从法律地位上充分体现了对儿童和青少年拥有独立人格的肯定与尊重。此外，《德国民法典》还对父母对婚生子女姓名的共同决定权、父母对子女人身与财产的照料权利和义务、父母对子女的法定代理等进行了规定，这些规定成为未成年人在私法领域法律地位的基本规范，并将其基本思想融入到了《德国基本法》中，与“照料和教育子女是父母的自然权利以及最首要的义务”相呼应，确保了父母对子女的照料义务，从而保证了儿童与青少年的权利。除此之外，在德国，直接维护未成年人权益的法律众多，这些法律从家庭、政府与社会层面对未成年人的教育、健康成长以及刑事审判等方面进行了详细规定。

(二)完善有效的家庭福利制度

家庭，在任何国家任何时代都是儿童与青少年成长的天然保护伞和起源点。从儿童诞生的那一刻起，家庭就自然担负起关爱、照顾和保护儿童的职责。因此，儿童保护制度和政策应以家庭为源点，只有建立起与未成年人成长紧密相关的父母福利制度，才能够真正为其创造稳定和谐的成长环境。在德国，育龄父母双方可以享受生育福利政策，概括起来包括：除了育龄妇女在生育和产假期间受法律保护不被解雇外，父母双方还被允许在保留职位的情况下享受长达三年的育儿假，且可以继续享受部分工资；母亲在子女出生前没有工作的，则每月可以领取300欧元的补贴，最长可至子女满12个月；母亲从怀孕至生育期间的费用由保险公司承担。《德国子女补贴金法》规定：“符合要求的家庭可以每月领取儿童补贴金，根据子女数量的不同可领取平均184欧元至215欧元不等的补贴，至少补贴到子女满18周岁”*Bilsdorfer, Peter:Permanente und aktuelle Baustellen im Kindergeldrecht.Neue Juristische Wochenschrift(NJW)，P.40.。在未成年人成长过程中，看护政策也发挥着重要的作用。德国自东西德统一以来，不断致力于发展和完善儿童看护服务制度，主张家庭不是看护的唯一责任主体，儿童看护应作为社会福利制度的重要组成部分，需要社会的支持和共同参与。根据德国政府推动和通过的一项全国性扩大儿童看护服务体系的法案，自“2005年起政府每年提供15亿欧元给地方政府，用来扩大针对0—3岁年龄段儿童的日间托儿机构。此外，还为3—6岁年龄段的孩子提供非全日制的儿童看护服务。2007年德国政府开始扩大招收未满3岁幼童的托育所数量，力求使这些托育所在未来可以容纳35%低于3岁的幼童。对于无力入托育所的幼童家庭也可以获得政府提供的150欧元现金补助的保育支援”*张敏杰：《德国家庭政策的回顾与探析》，《浙江学刊》2011年第3期。。同时，法律将承认父母有将未满3岁的孩子送入保育园的权利。细腻而具有人性化的德国家庭福利制度为儿童和青少年健康成长创造了稳定的生活条件。

(三)“教育矫正”为本的双轨制少年司法制度

德国作为世界上制定少年法规和建立少年司法制度较早的国家之一，自16世纪至今，逐渐形成了具有典型特色的以“教育矫正”为核心理念的双轨制少年司法制度。其理论基础始源于“少年宜教不宜罚”的理念*康树华:《青少年法学》，北京：北京大学出版社，1986年版，第287页。，不同于其他国家的“国家亲权”思想。德国认为教育刑法思想应是少年司法制度的基本思想基础，即对于犯罪少年应优先采用教育矫正的方式来取代刑罚惩戒，这种教育刑法模式成为德国少年司法制度的独特典范。以“教育矫正”为逻辑起点的双轨制少年司法制度，是由少年刑事司法程序和行政机关对儿童与少年扶助程序组成的，其所遵循的法规分别是《少年法院法》与《少年福利法》(后为《儿童与少年辅助法》所取代)。《少年法院法》主要是处理少年犯罪行为的专门法律，对其法律后果的处置采用阶梯式方式，包括教育措施、惩戒措施和少年刑罚三类。 其中，教育措施和惩戒措施都不具备刑罚的法律效力，主要是通过诸如一些指示、教育辅助的方式来使犯罪少年通过接受教育，矫正由于自身认知不足而导致的错误行为。而只有当教育和惩戒措施作用甚微或者少年属严重犯罪时，才会被科以少年刑罚。由于德国信奉“少年非行行为是其成长过程中的过渡现象，不应以行为的结果施以刑罚，而应以其失教的程度教育惩戒之”*陈冰、李雅华：《德国少年司法保护简述》，《青少年犯罪问题》2005年第3期。这一理念，故而在少年刑罚中充分体现了教育保护优先的原则。《少年福利法》是预防性的法律，规定了政府、学校、社会与家庭对于儿童和少年的义务，目的在于保障其健康成长，及时预防其违法犯罪行为发生。《少年法院法》与《少年福利法》并举，共同构筑成一般性保护和犯罪救济并重的德国少年司法保护体系。

(四)以信任关系为基础的隐私保护制度

现今社会中，儿童与青少年个人隐私侵犯事件时有发生，在儿童与青少年保护过程中保护个人隐私安全一直是值得关注的问题。在德国，公民隐私权作为一项独立的人格权受到《德国民法典》的保护。德国在个人信息保护上一向以尊重、保障人权为重，未成年人的信息在收集、记录与保存等环节都对相关保密责任与义务方面进行了明确界定。按照《德国社会法》中调查权的规定，青少年福利局有义务获取未成年人家庭及其成长状况的信息报告，在信息的收集过程中需要明确告知其监护人信息的合法用途；在经监护人许可、预测或者已确定未成年人处于危险状况时，所获取的信息才可以被记录在案或者传播。在未成年人的隐私保护方面，德国秉承的理念是要在政府、家庭与未成年人之间构建一种可靠的信任关系，这不仅仅是为了维护未成年人的隐私安全，更多的是对于家庭信息的保护，信任是保护的原动力所在。

(五)多管齐下的合作联盟体系

儿童与青少年保护是跨领域的社会问题，是全社会的共同责任，也是一个需要由政府、家庭与社会共同参与的持久合作行动。作为一项庞大而长远的社会系统工程,其涉及立法、行政、司法、教育、文化、卫生、医疗等社会生活的各个方面,既要有来自于法律法规的硬性保障作为基础，更要有符合国情与人性的柔性政策关怀。德国儿童与青少年保护工作经过多年来的探索与实践，逐渐形成了一套完整、严密的合作联盟体系，体系中的各个参与主体各司其职，共同推动着德国儿童与青少年保护体系的良性运转。具体分析来看，合作联盟是一套以政府为主导、社会组织共同参与的合作机制。其中，德国青少年福利局在合作联盟中发挥着主导作用。在德国，各级政府均设有青少年福利局，主要从事福利、亲权、青少年侵权和轻微违法事宜的青少年保护工作；基层法院体系中还有针对青少年的特殊法院，即家庭法院，旨在处理一些儿童虐待、预防儿童与青少年受侵害等案件，从而能够为青少年福利局的进一步保护政策提供有力依据，两者在功能上实现了相互辅助的关系。与此同时，作为与儿童和青少年接触最密切的家庭、学校、医院、警局以及社会志愿组织也加入到联盟体系中，积极发挥其协作力量，及时发现并上报危及未成年人生命安全与健康的潜在危险因素，将危害风险降至最小，从而给未成年人创造一个更加安全可靠的成长环境。网络化的合作联盟体系有着统一的目标、规范的行动指南、通畅的信息沟通机制以及透明化的管理方式，为德国儿童与青少年打造了一个更加紧密、高效而又全面立体的保护体系。

三、德国儿童与青少年权利保障体系建设启示

拥有欧洲乃至世界上最完善的社会福利制度的德国，其先进的儿童与青少年权利保障经验一直是发达国家效仿的典范。虽然德国与中国存在制度、国情与理念上的众多差异，但保护儿童与青少年生命安全，促进其健康成长，则是共同的恒久追求。德国未成年人权利保障体系的建构及其运行经验，对我们当前建构由政府担责、社会负责、全民参与的未成年人权利保障机制，有着深刻的启迪意义。

(一) 儿童与青少年法律保护的系统化建设是着力点

推进我国未成年人权利保障工作的发展，进一步完善关于未成年人保护的法律法规以及进行相应的制度建设是基础。纵观德国经验可看出,法律的每一步完善与健全，制度的每一次突破与规范,都能在很大程度上拓宽保护的内容和领域。从最初的收养孤儿到体罚限制，继而到改善儿童与青少年成长生活条件，再到受教育权利的保障以及未成年人刑事处罚等等，丰富严密的法律法规几乎涵盖了德国未成年人成长所触及的每一个角落，伴随着其在实践中的不断探索和验证，又促使保护工作逐渐向精细、专业的方向发展，最终形成了一个全面性与专业化兼容的保护系统。而放眼我国当下的未成年人保护工作，法治理念不健全，法制体系有待完善，特别是与未成年人相关的法律法规多是停留在原则性的规定，对于具体责任划分、惩戒措施细则等都缺少定性和定量的界定。我国的《未成年人保护法》已颁布实施20多年，全国各省、自治区、直辖市也都制定了相关条例、实施办法等配套性法规，但可操作性却很低。究其原因就在于，未成年人保护工作中责任不清，一些规定无法落实，对违法行为的处罚措施也没有明晰。因此，立足我国经济社会发展新形势下的未成年人成长发展的新特点，应根据实际情况成立国家层面的未成年人保护工作机构，由其统一部署和协调，充分利用资源进一步加强未成年人保护工作立法调研,有针对性地拓展和丰富未成年人保护的相关法律,形成严谨专业的法律规定和工作制度,确保未成年人保护的相关法律的适用性与可操作性,并要注重增强未成年人保护工作的规范性、程序性,逐步形成较为完备的法律和制度体系,最终引领我国的未成年人权利保障工作走向法制化、规范化、制度化的轨道。

(二)以家庭为导向的社会福利政策是内在驱动力

家庭是未成年人保护的起点和重要单位，家庭政策一直都是德国社会福利政策的核心。尽管历史上的德国经受过纳粹时期对家庭的非人道的政策干预，但自东西德统一以来，德国政府一直遵循着以家庭为本的社会福利政策，即通过一系列的福利政策来加强对于家庭的各项支持，归还家庭其本质责任与功能，使其所具有的无法取代的经济、社会、情感、抵御风险等功能得以最大程度的发挥。在德国政府看来，保护未成年人首先要保护其所成长的家庭，应以主动式的预防与扶持代替被动式的事后救助，政府的干预必须以承认和尊重家庭权利为前提。只有保障家庭的稳定、完整与安全，才能从源头上降低未成年人受危害的可能。统一后的德国一度面临着人口出生率低下的困境，就此国家采取了积极措施，如促进生育、广建育儿所、提供儿童津贴、父母产假津贴、鼓励妇女平衡就业与家庭关系等各类政策，这不仅仅是政府对于家庭功能的重视和投入，更多的是通过家庭这一调节工具，提高国家人口出生率，从而确保国家对人力资本的培育。在此背景下，家庭既是未成年人健康成长的摇篮，也成为了国家培育和贮备人力资源最重要的场所。同时，德国政府还推行了一系列公共教育机制，旨在保障未成年人不因家庭困难而失去受教育机会。“德国的家庭福利政策已经由补充性、边缘化的政策转变为福利体制的基础性、中心性政策，任何一个家庭，无论其家庭类型如何、家庭成员是否就业，都可以从以上这些家庭福利政策中受益。”*张浩淼：《德国福利体制的转型与重构》，《经济研究导刊》2010年第6期。目前我国的留守儿童问题一直受到全社会的共同关注，父母的缺位、家庭的缺失造成了留守儿童成长的失依，解决的关键就在于能否归还给儿童家庭的完满，不仅要有形式上的父母相伴，也要有实质上的物质保障、情感互动与悉心教育。对此，应首先加快发展农村经济，进一步扶持农村发展，加快新型农村社区建设，从根本上解决农村父母的就业问题；同时要加强留守儿童家庭的法制教育，强化父母的法律责任与义务；此外，还需要完善相应的针对留守儿童的入学政策，确保其享有平等的教育权利。唯有将未成年人放置在家庭的语境中，才能实现保护的真正价值，从而最终实现家庭利益与国家利益的有效契合。

(三)预防为主与“教育矫正”是外在保障

未成年人保护应以事先预防替代事后救助,一切可能造成伤害的潜在危险或者导致未成年人犯罪的行为应及时被关注和制止。在德国，由政府机构与社会组织共同组成的合作联盟体系在监测未成年人健康安全以及预防未成年人犯罪方面达成了共识，以细腻的主动关怀服务取代迟缓被动的救济资助，用潜移默化的教育感化取代严酷无情的刑法惩治。学校教育、家庭教育以及社会教育三位一体，为未成年人的健康成长编织了一张严密有力的保护网。特别是在集中影响青少年健康成长的如酗酒、吸毒、网瘾、心理困扰等方面的问题，德国一方面加强学校法制课程教育，另一方面敦促政府青少年工作机构积极与学校和家庭沟通以便及时防范；同时在社会层面，德国还提供众多教育咨询机构或社会机构中的教育和心理专家为家长和孩子提供免费咨询服务,以及志愿者组织团体举办的有助于未成年人身心健康成长的学习交流活动等等。而对于违法犯罪的未成年人，德国少年刑事司法制度秉承着“教育矫正”的理念，对犯罪的未成年人进行社区矫正,是德国开展未成年人保护工作的重要途径。例如犯罪未成年人可以在专职人员指导和监督下,在一定时限内和一定场所从事社会公益劳动,或参与一些社会性课程和训练计划，以此来唤醒内心的良知，增进自身的社会责任感，在自我反省、自我教育、自我调节中重塑自身的成长道路。

(四)政府主导下的社会组织积极参与是大势所趋

德国拥有诸多历史久远、类型多元以及涵盖面广泛的非政府组织，多年来在儿童与青少年保护工作中作出了突出贡献，并逐渐形成了政府主导、社会组织积极参与的高效运行机制。德国联邦青年部是青年事务的政府主管部门，每两年与各个州所设立的州青年部召开一次会议，确定各州青年部工作的具体内容和重点方向。在德国，地方政府拥有较大的自主权和独立性，可以根据地方实际情况来决定未成年人保护工作的政策和具体实施。根据德国法律规定，政府承担青年工作的政治职责，具体的政策实施可以交由地方政府设立的青年中心以及各个社区的青年组织负责开展。 政府有义务为非政府组织提供资金支持，并且要求每个行政层级的青年工作应当与民间组织建立全面合作伙伴关系,保证民间组织在决策过程中的充分参与。这种“民间办事、政府买单”的形式成为德国实施未成年人保护工作的一大特色，也是未来未成年人保护工作的大势所趋。我国的未成年人保护工作应大力发展非政府组织，政府不再是唯一责任主体，应当把更多的责任与权力归还给社会，赋予其独立性并给予其一定的支持，形成政府主导、全民互动、社会组织多元参与的共同保护未成年人的合作模式。这既是一个现代国家应有的现代文明的体现，更是有效回应当下我国构建国家治理体系与治理能力现代化的内在诉求。多元主体共治的模式可以将未成年人的保护工作遍及到社会的每一个角落，渗透到未成年人成长的每一个方面，让未成年人在大爱的关护下，健康、安全、幸福地走好人生的每一步。

[责任编辑：邓 帅]

王 晨，女，山东大学政治学与公共管理学院博士生，研究方向为行政管理。

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