刍议四川世界遗产保护过程中的症结与对策

王一鸣

（乐山师范学院 旅游学院，四川 乐山 614000）

刍议四川世界遗产保护过程中的症结与对策

王一鸣

（乐山师范学院 旅游学院，四川 乐山 614000）

世界自然与文化遗产，见证人类文明的发展，是不可复制的历史财富。作为蜚声中外的智慧旅游目的地，四川省共有五处深受世人喜爱的世界遗产（景区），但近年来基于多重人为因素，正面临着较大的遗产保护压力。文章旨在通过对四川世界遗产的实地调查找寻症结所在，并结合现状案例来探讨如何对四川世界遗产采取可持续的科学保护举措。

世界自然与文化遗产；四川遗产保护；遗产保护措施

随着2016年7月17日湖北神农架申遗成功，经联合国教科文组织审核批准列为《世界遗产名录》的中国世界遗产共计50处，总数仅次于意大利排名世界第二，也是全世界唯一拥有遗产全部类别的国家。世界遗产在历史、艺术、人类学等许多方面具有“突出的普遍价值”，在工业全球化和经济一体化的潮流中，如何科学合理地保护开发不可再生的世界遗产，已成为世界各国政府、组织和全社会公民无法回避的一个重要议题。

一、四川省世遗保护过程中的症结

（一）世遗管理模式欠科学化

当前，我国世遗景区实行的是纵向行业管理部门与横向地方政府部门相结合的管理模式[1]，但这种模式存在一定弊端。从横向管理来看，地方政府对世遗有行政管辖权力，有将这种保护权力变为“合法经营力”的可能，间接从事与盈利相关的活动，破坏本属于大众的资源[2]；从纵向管理分析，多重管理造成了当前“条块分割”的管理机制，以峨眉山—乐山大佛为例，它是联合国教科文组织批准的“世界自然与文化双重遗产”、住建部批准的“国家级风景名胜区”、国家旅游局评定的“AAAAA级旅游景区”、国家文物局批准的“全国重点文物保护单位”。而在具体管理实践中，联合国、住建部等只对其保护工作起到指导和监督，实际监管属于地方政府。而遗产地管理权下放，或存在国家资源管理品位和水平下降风险[3]。

（二）世遗保护缺乏立法支撑

国家风景名胜区管理办公室副主任李如生曾指出，国家制定一个以世界遗产为调整对象的专门法律是很有必要的，但在现有体制下以世界遗产单独立法仍存在一些困难。一是世界遗产所包含文化遗产、自然遗产和自然文化双遗产，彼此既有区别又相互关联，用一部法律还是多部法律规范调整存在技术难度；二是世界遗产所包含的各类资源或区域都有专门的法律法规，如果以世界遗产为调整对象单独立法，势必要与这些涉及各类资源管理的法律进行协调，协调工作量会很大也很难；三是世界遗产是一个动态的概念，世界遗产与国家遗产或其他资源所划定的区域也是一个相对稳定的区域，既不能与其他保护区域过多交叉，更不能因此造成法律上的真空，世界遗产与国家遗产或其他资源保护区域的边界划分也存在技术上的难度。这些问题都需要国家立法机关、相关部门以及专门机构进行系统研究[4]。

（三）保护不力，世遗环境遭破坏

1.违规开发建设，破坏世遗生态环境

都江堰作为当今世界年代最久、以“无坝引水”为傲的生态水利工程，于2000年被列入世界文化遗产名录。2012年，在距离其著名景观“鱼嘴”数百米的距离建成一个名叫“圣兴”的水电站（前身即“紫坪铺水电站”）。16年前紫坪铺的兴建，曾导致都江堰在申请世遗时只评为世界文化遗产；而专家表示如今这个建在世遗核心区的圣兴电站并没有严格经过征地、审批、环评等程序。

在峨眉山，存在少数利用政策漏洞违规修建的“农家乐”②，及用于租赁或售卖的违规小产权房建设。虽然峨眉山市政府联合景区管委会等对景区内遭到投诉的违规建筑，采取了包括叫停拆迁等在内的举措，但至今核心景区内仍存在手续不齐备的房屋修建状况。

2.人为改造自然原貌，遗产地真实性保护受威胁

峨眉半山七里坪项目，依托峨眉山系自然资源打造国际性抗衰老养生度假区。该项目距峨眉山景区零公里3.5公里、金顶26公里，拟建面积达180万平米，总投入不低于40亿元人民币，在离世遗核心区域耗巨资修建度假区，作为管辖方的洪雅县政府能否遵循世界遗产保护管理规划、对其范围内建设活动进行严格管控，存在诸多不确定因素；而该度假区以旅游地产销售为主、配套多重度假及康养项目的操作模式，或存在与重庆仙女山景区类似的自然真实性破坏风险[5]。笔者担心，峨嵋半山七里坪一旦发生类似仙女山状况，或将导致遗产地真实性失衡——成熟的旅游开发是世界遗产真实性的发展和延伸。旅游开发适度可行，世界遗产真实性保护会得到不断加强；旅游开发过度混乱，真实性会遭受不可挽回的损失。

3.景区负荷过载对世遗造成多重破坏

2015全年四川省接待入境游客273.20万人次，同比增长14.1%；接待国内旅游人数5.85亿人次，同比增长9.2%[6]。数以万计的消费者在一个相对集中的时间内，拥入区域有限的世遗景区游览休闲和食住，难免对世遗造成多重破坏。拥有“人间天堂”美誉的九寨沟，在2015年11月迎来第500万名游客，蜂拥而至的后果，直接导致基建热，除了景点内不断增加的栈道公路，当地居民也抓住机遇修筑客栈酒店，沟内原有自然风貌得到极大改变；2005年，九寨沟被爆破例让影视剧组多次违规触水拍摄，高密度的拍摄使核心景点珍珠滩瀑布及神仙池钙化堤均遭受不同程度人为破坏，虽然事后接到举报的国家环保总局派工作组进驻九寨沟调查，但至今一直未果。

据笔者实地调研，四川五大世遗景区，除大熊猫栖息地外，其余四处景区均承受着因游客量过大而产生的四层破坏：首先是对景区非游客通道的土地、水域的践踏，对花草树木及珍贵摩崖、钙化区域的触摸刻画，这是最直接的破坏；第二，大量游客食、住、行所产生的废水、废气和生活垃圾，以及原住民为接待游客而过度消耗的自然资源，这些是间接破坏；其次，景区原住民的传统言行，在不断受到游客消费习惯和行为偏好后发生改变，淳朴民风遭破坏；第四，人为产生的声光，对区域内动植物正常生长和文物古迹保护产生负面影响。

4.世遗保护资金匮乏

长期以来，国家对世遗保护区的投资一般仅限于基建、人头费和专项补助。进入21世纪，国家对遗产景区所投入的专项资金逐年扩大，但不少遗产保护区获得的保护资金，在面对急剧攀升的游客数量和飙升的景区维护成本时，未免显得捉襟见肘。

使用门票收入反哺用以保护与开发，本应是一个良方，然而在当前世遗景区门票收入分成方法中，是先定额上缴当地财政，剩余的部分由景区自主支配，主要用于景区管理、人员成本支出以及维护修缮等[7]，只留少部分门票收入用于景区维护，归属地财政或截留大部分资金收入，景区内部的管理成本和支出缺少监督。这样一来，就出现了遗产保护部门很富裕，而遗产专项保护资金非常缺乏的怪现状；而其中一些已被在包装在上市公司内的世遗管理机构，获得的利润成为企业经营收益的一部分[2]。

5.世遗区域内盛行“复古仿建风”

当前我国对世界遗产保护，其中很大一部分是关于文物古迹的重建，这与文物保护法规中尊重现存实物遗存以及保护文物古迹的原真性原则都相去甚远[9]，从旅游发展、景观功能角度来新建这些环境要素本来无可厚非，但不能把新建景观建筑与遗产保护相提并论。

在峨眉山、青城山等地，近年来仿建新建不少寺庙，供游人烧香拜佛购物，鱼龙混杂在众多千年古刹中，着实有格格不入之嫌。而诞生于上世纪90年代、毗邻乐山大佛的4A级景区“XX佛都”，在其占地百亩的土地上集中复制来自国内外大小佛像3000多尊，常使外地游客将其和乐山大佛世遗景区混淆。而它在数十年前通过破坏乐山大佛麻浩崖墓核心保护区来复活“巴米扬大佛”③，更是遭到了国内外相关部门及众多专家的质疑与批判：根据《中华人民共和国文物保护法》的规定，这里根本不允许进行非文物保护工程建设[9]——历史文物古迹被破坏或还没有保护好的同时，去翻新修建新的“假古董”着实有悖常理[8]。

6.世遗主管部门与原住民的矛盾

受惠始于上世纪 80年代的改革开放政策，遗产所在地政府不遗余力地开发景区；而当地世代繁衍的居民为从中牟利，从早期景区特产售卖食品供给，升级到如今的食住经营、景区讲解等——二者享用同一资源却地位相异，故因经济利益因素产生冲突也在所难免。

2014年，峨眉山迎来了自 1982年对外开放以来的最严重危机：从当年6月25日到30日，峨眉山景区内数千村民因长期山地林权、景区收益分成等未能与景区管委会达成一致，通过堵塞清音阁、万年寺等景点出入口道路宣泄情绪，形成“封山堵路”，致使景区游览秩序几近瘫痪。事件被包括中央电视台、BBC等在内的国内外主流媒体所播报，引发广大争议。该事件的爆发并非偶然，是我省甚至全国世遗地居民与景区主管部门，在既得利益分配、相互关系协调等方面存在矛盾的一个缩影。

二、四川省世遗保护的对策

遗产型旅游景区与一般意义上的旅游景区最大的区别在于：旅游吸引物属于遗产型资源，是大自然和历史留下来的珍贵财富，因此决定了景区的独特性、不可再生性、不可替代性、文化价值以及由此派生的经济价值:为游客提供的更多是学习、参观、欣赏、了解自然文化价值而并非娱乐[8]。基于世遗景区的众多特性，在新形势下科学实施世遗的保护开发管理工作、使其能纳入到我国智慧旅游建设体系，显得非常重要。

（一）响应业界呼吁，尽快制定中国世遗保护法

法律最具权威性和约束性，法律保护是完整的实现所有保护的根本保障。从起源上讲，世界遗产这种事物原本就是因法律而产生的，没有《世界遗产公约》就不会有“世界遗产”这个概念以及这个语词所承载的内容[10]。

1.制定世界遗产保护法的必要性

目前我国世遗参照《风景名胜区管理暂行规定》来管理，但施行了31年的《规定》，现已明显落后于当今遗产地保护与开发的发展形势。笔者呼吁尽快出台囊括管理制度、机构设置、各方面责任与义务在内的《中华人民共和国世界遗产保护法》，作为中国世界遗产保护的根本性大法，并以此作为世遗保护的基本法律依据。

2.四川世遗法规的借鉴意义

四川省在世界遗产的政策性保护上，无疑值得国内其他省市借鉴学习。2002年，四川省出台《四川省世界遗产保护条例》，这是我国第一个以世界遗产为保护主体的法则；2014年，四川省人大正式启动了世界遗产保护条例修订立法调研工作；2015年，四川省人大法工委组织省市相关部门召开了《条例》调研座谈会；2016年3月1目起，该条例正式施行。这是我国关于世界遗产保护的第一个地方性法规，它标志着四川省世界遗产保护和管理步入法制化轨道。

3.国外世遗保护立法的启示

发达国家的世遗保护体制很好地结合了该国的经济体制和政治制度，形成一个完整的体系[6]。以美国为例，美国的世界遗产保护最重要的特征之一就是这种保护建立在较为完善的法律体系之上：美国国会先后出台了《联邦文物法》《考古资源保护法》等，还通过了专门保护美国民俗世界遗产的《民俗保护法案》，其《历史遗址法》《国家史迹方案》以及《交通部法》《国家环境政策法》《矿产开采管制法》《海岸分区管理法》《联邦土地政策管理法》《国家森林管理法》也从世界遗产保护的角度，对历史文化遗址的维护、交通设施的建设、矿产的开发、海岸与土地及森林的管理等方面，提出了更为严格的要求[11]。

（二）厘清世遗保护和开发的关系

世遗保护和开发，是辩证的对立统一体：如果把促进遗产地的发展作为主要目标，不仅破坏遗产这一公共资源，长远看也会限制地方经济健康发展与社会进步；如果片面地硬搬自然保护区核心区保护做法的“绝对保护”，会使遗产保护与地方发展相脱离，严重影响当地公民参与遗产保护的积极性[12]。对世界遗产保护不等于不对其进行开发，一切开发、利用和管理工作，都应以遗产的保护前提。我们需要科学的、因地制宜的、遵循保护规律的进行开发，反对那种不顾后果的、盲目性的、非持续的急功近利式开发。

1.强化世遗的保护功能

遗产保护理念起源于1790年的法国，当时法国设立了全世界最早的遗产保护机构并开具了保护清单。1972年11月，联合国教科文组织（UNESCO）第17届大会在巴黎通过《保护世界文化和自然遗产公约》，《公约》对有关世界遗产的概念、保护技术、方法、评定标准等做了明确而详尽的规定，旨在为各国世界遗产保护工作提供共同依据和准则。

某个文化遗址、建筑群、自然保护区能够被列入世界遗产名录，最重要的评判标准是具有“突出的普遍价值”。突出的普遍价值指文化或自然价值之罕见超越了国家界限，对全人类的现在和未来均具有普遍的重大意义[13]。以四川大熊猫栖息地为例，作为自然风情与文化底蕴并存的场域，它也是生物多样性保护的全球核心示范区，是对游客进行科学知识普及教育的绝佳场所：只有让人们了解掌握世界遗产地的自然现象和文化内涵，才能凸显世遗的保护功能。

2.构建统一的世遗保护体系

国外世遗保护的发达国家，均建立了具备可操作性的完整保护管理体系。一般说来，国外的遗产景区保护机构大体上可分为中央政府中的专门机构、政府中的专门机构、各级专家咨询机构、民间社团组织以及相关科研单位等五部分[14]。

在我国，设立“国家遗产部”的提法有积极意义，国外也存在这种模式。从横向上看，如设立“国家遗产部”，需要将分属在不同部门中具有“遗产”性质或价值的资源剥离出来，又不会对原有的资源管理造成影响，是对部门重新整合，还是在原有基础上分割，这是一个庞大的系统工程；从纵向上看，中央政府统管世界遗产资源，固然可以加大中央财政对世界遗产保护管理的支持力度，抑制地方政府和其他相关利益团体不当的开发行为，但这不仅要承担所有的财政负担，还要设立专门的派出机构，建立庞大的监管队伍，负责所有的人员管理，还要协调当地各种不同的利益关系，取代地方政府负责所有的经济社会发展的综合管理职责。就我国目前经济社会发展阶段，单独设立国家遗产管理部门可操作性不大[2]。

3.完善遗产景区经营模式

我国的世界遗产经营体制主要有两种模式:第一种是政企合一模式。食宿、购物、娱乐等服务项目，都由遗产地行政主管部门的下属管理机构直接经营，这些管理单位同时承担着政府的管理职能与企业的经营职能，从而形成事企合一、自收自支的经营体制。第二种是“政企分开”模式。主要采取上市公司模式，即景区管理机构委托在遗产地经营的上市公司，将世界遗产的经营权，通过出租、出让、上市等各种方式移交给旅游企业[14]，峨眉山景区即采取此种经营模式。笔者建议在世遗经营这一特殊领域，应同时“行政之手”和“经济之手”并施，突出科学性，公益性，服务性和可持续性原则。

（三）提升公民的遗产保护意识

世遗保护，离不开公众的参与。普及世遗保护教育工作，使遗产保护法世人皆知，使每位游客自觉加入到世遗保护的过程中来。我们国家过去在文化遗产保护工作方面，更多是以政府为主导，公众参与的意识和力度都很不够。要知道政府也可能做出破坏文化遗产的错误举措。要阻止政府犯错误，就需要公众的参与和监督[15]。

此外，我国《宪法》《文物保护法》等，也有对应的法律条文对于民众参与世遗保护的行为表示支持。而在加紧研究制订中国世界遗产保护管理专项法规的同时，各地应进一步宣传并贯彻好现行有关法规，切实检查法规执行情况，对严重违背法规，损害世界遗产的事件，必须依法查处，坚持予以纠正[16]。

（四）科学组织世遗申报，建立世遗预警系统

从1986年开始中报第一批世界遗产地工作以来，我国已从摸索了解阶段过渡到了如今熟知申报工作的各个环节。认定一处世界遗产，必须进行充分的研究，包括在全球范围内比较分析，接受多角度的审视，建立在坚实的科学基础上，最大限度地、高度概括地限定客观条件，达到可操作性，要有当地政府和人民的决心和诚意，要有相应的保护法规和保护措施与日常的监测管理制度[3]。以蜀道申遗为例，2016年4月，为进一步加强四川省生态文明建设和历史文化遗产保护，四川省政府决定成立四川省蜀道世界自然与文化遗产申报工作领导小组，由多个地方政府和多部门联合组成，跨区域民众参与，整个工作认真、严谨、清晰、周全。

此外，除了注重申遗，我们也应建立全国性的世遗管理预警平台，对遗产地管理部门的业务工作进行管理，以实时、历史、集成信息这三大数据库为支撑点，将文物基础信息、专业测控信息以及电子政务信息等这三类信息流进行整合，把遗产地的各种景观环境资源以及机电设备系统控制设为重点的检测对象，以遗产地专用数据网以及国家公共通信网络为依托，将三级管理的动态信息和预警系统平台与政府主管部门的工作环境相联通，从而较大幅度地提高世界遗产资源保护及管理的信息化程度[13]。

（五）加强人才培养和科研院所合作

世遗保护与开发工作是否得体，亟需专业人才的参与。我国在职的工作人员素质结构、专业水平严重落后遗产管理的发展要求，特别是高技能的专业骨干力量较弱，难以胜任世界遗产的保护与维善。所以教育培养遗产管理专业人才是国家教育机构刻不容缓的工作。同时，遗产管理机构也应对所需人才类型、数量、质量、结构等做出总体的规划，纳入高校招生培养计划内；而谈到政府与科研院所合作层面，乐山师范学院旅游学院通过其拥有的包括四川省旅发展研究中心、四川世界遗产普及基地、四川省旅游局遗产旅游重点研究基地等多个省级重点科研平台，与乐山市政府就世遗保护与规划开发形成了良性有成效的合作模式，值得业内借鉴。

三、结论

2015年，四川省旅游总收入达6210.52亿元，省内五大遗产所在地的景区综合收入也再创历史新高。在任何时候，我们既是世界遗产的受益人，同时也是它的托管人。保护世界遗产并使之永续存在、永续利用、促进社会经济文化的发展是我们的神圣使命。这不仅是代际伦理的实现，更是对代际公平的根本体现。

注释：

①乐山市夹江东风堰水利灌溉工程，于2014年9月被国际灌溉排水委员会（ICID）第65届国际执行理事会上被接牌列入首批世界灌溉工程遗产名录，但基于其不属于世界自然系文化遗产范畴，故不在本文讨论对象之列。

②常见于四川乡镇及景区境内、集食住游玩一体的营利性休闲场所的总称。

③巴米扬大佛修建于公元3-5世纪，位于阿富汗中部巴米扬河谷，曾为世界最高佛像，2002年3月被阿富汗塔利班组织摧毁，2003年联合国教科文组织将巴米扬遗址列为世界文化遗产。

[1]李如生.中国世界遗产保护的现状、问题与对策[J].城市规划，2011（5）：40-41.

[2]张径伟，郭晴.当前我国自然遗产保护体系存在的问题及对策研究[J].生态经济，2013（1）：160-161.

[3]陈明松.浅论世界和国家自然文化遗产地的保护问题[C]//周光召.加入WTO和中国科技与可持续发展：挑战与机遇、责任和对策（下册).北京：中国科学技术出版社，2002.

[4]李如生.中国世界遗产保护责任重于荣誉[J].风景园林，2012(1)：50-52.

[5]田烽.旅游地产快车该歇歇脚了[N/OL].重庆晚报，2013-08-22[2016-08-11].http://www.cqwb.com.cn/cqwb/html/2013-08/ 22/content_363567.htm

[6]2015年1-12月四川省旅游经济基本情况简述[EB/OL].2016-02-04[2016-09-05].http://www.scta.gov.cn/sclyj/lytj/tjfx/system/2016/02/4/00813899.html.

[7]何珊.我国世界遗产景区门票价格现状、存在问题及对策研究[J].价格月刊，2016(2)：20-21.

[8]阮仪三,林林.文化遗产保护的原真性原则[J].同济大学学报(社会科学版)，2003（2）：2-3.

[9]曾民.荒唐！巴米扬大佛乐山“复活”[N/OL].新华网，2003-02-23[2016-08-19].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2003-02/23/content_741192.htm.

[10]刘红婴.世界遗产精神[M].北京：华夏出版社，2006：37.

[11]顾军，苑利.美国文化及自然遗产保护的历史与经验[J].西北民族研究，2005(3)：42-45.

[12]崔健.世界自然遗产资源保护与开发的中外比较研究[D].南京：南京理工大学，2010：141-146.

[13]实施《保护世界文化与自然遗产公约》的操作指南[EB/OL].[2016-12-20].http://whc.unesco.org/en/guidelines.

[14]廖婷婷.世界遗产保护与政府管理体制的完善：以福建永定土楼为例[D].南昌：南昌大学，2009：30-42.

[15]郑博超.文化遗产保护，步入公众参与时代[N/OL].检察日报，2010-06-11[2017-03-16].http://newspaper.jcrb.com/html/ 2010-06/11/content_47015.htm

[16]关于改善和加强世界遗产保护管理工作的意见[EB/OL].国家文化局，2012-08-29.[2016-12-20].http://www.sach.gov.cn/art/ 2012/8/29/art_43_1301.html.

On the Crux and Countermeasures in the Process of Protecting the World Heritage Site in Sichuan Province

WANG Yiminɡ
（School of Tourism，Leshan Normal University，Leshan Sichuan 614000，China）

The World Natural and Cultural Heritage，witnessed the development of human civilization，belongs to the non-replicable historical wealth.As the famous smart tourism destination in and out of the world，Sichuan province owns five world heritages;however，it is facing the great pressure on the heritage protection based on multiple human factors in recent years.Focusing on the analysis of the existing critical problems from the field investigation on the protection of The World Natural and Cultural Heritage in Sichuan，combining with actual cases，this article mainly discusses how to protect the World Heritage Site in a scientific and effective way.

The World Natural and Cultural Heritage；Sichuan Heritage Conservation；Countermeasures on World Heritage Protection

F590

A

1009-8666(2017)03-0067-06

10.16069/j.cnki.51-1610/g4.2017.03.012

［责任编辑、校对：方忠］

2016-11-15

王一鸣（1988—），男，四川乐山人。乐山师范学院旅游学院助教，硕士，研究方向：文化旅游、大众传播。