协商治理的功效及路径选择

张爱军， 王喜春

(1. 辽宁师范大学 政治与行政学院， 辽宁 大连 116029；2.大连民族大学 学生工作部，辽宁 大连 116026)

协商治理的功效及路径选择

张爱军1， 王喜春2

(1. 辽宁师范大学 政治与行政学院， 辽宁 大连 116029；2.大连民族大学 学生工作部，辽宁 大连 116026)

协商治理是一种有效的公共治理模式，是社会主义民主的重要组成部分，是实现人民民主权利、健全治理体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。加强协商治理有利于促进科学决策、民主决策，是治理优化的重要手段和方式，是实现善治的重要形式。协商治理功效的发挥应该遵循现代治理中主体平等参与、过程结果公开、责任到位、反馈与回应相统一、合作互利及正当六项基本原则，在遵循原则的基础上不断完善、追求善治，并通过制度化、程序化、法治化、网络化、模式多样化等几种路径，不断巩固和提升治理的效果和水平，实现协商治理功效的最大化。

协商治理；功效；基本原则；协商路径

一、协商治理的含义及作用

随着国家治理体系和治理能力的不断推进，协商治理在国家治理现代化的进程中变得越来越重要。协商治理是指在国家和社会治理过程中，各个政党、政治组织、社会团体和公民之间通过协商方式，参与国家政策制定、事务解决、矛盾化解和利益实现的活动和机制，旨在实现社会的良政善治。协商治理的实现需要遵循自由和平等两个原则。离开了自由，协商就变成强制，没有平等，协商就失去了意义。

中国特色协商治理的基本特点是：“协商治理是人民主权与中国共产党领导的辩证统一；是我国政治生活准则与协商政治包容性的有机结合；是实质民主与程序民主的有效结合；是间接民主与直接民主的有机构成；是民主决策与民主监督的辩证统一；是政府管理与社会自治的良性互动；是众意表达与公意达成的相辅相成；是公共利益与不同利益的平衡协调；是刚性规范与柔性规范的有机结合。”*王浦劬.中国协商治理的基本特点[J].求是，2013(10)：8-10.协商治理与包容密不可分，社会上不同意见和利益的多元化表达客观上要求包容。协商治理要求在各个层面都要贯穿民主原则。

协商治理在社会主义政治文明建设中具有重要的战略地位和作用。

第一，协商治理有利于保障人民当家做主的权利。社会主义民主政治的本质要求和落脚点就是实现人民当家做主，人民当家做主也是中国特色社会主义现代化的前提和基础。中国特色社会主义民主以人民的权力、主权在民为依归，具有深厚的文化基础、理论基础和实践基础。通过协商治理可以充分保障和实现人民当家做主权利。 “加强协商民主建设，有利于听群言、集民智、增共识、聚合力、促和谐，有利于促进科学决策、民主决策，有利于更好地实现人民当家做主的权利，有利于增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。”*习近平.关于加强社会主义协商民主建设的意见[N].光明日报，2015-02-10(1).协商治理是治理和优化的重要手段和方式，是实现善治的重要形式。

第二，协商治理有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。协商治理的实现程度也是治理能力提高与否的重要标志。协商治理有利于增加中国共产党执政的合法性来源，强化执政基础，提升执政能力和执政的正当性及有效性。加强政府协商治理，能够增强决策的民意基础，有利于决策民主化、科学化，让权力在阳光下运行，加强政府的廉政建设，让权力在制度与法治的笼子里规范运行。协商治理有利于实现人民代表的专职化、民主化、选举化，使人民代表大会制度的根本地位得到切实保障。协商治理有利于社会基层自治，强化群众自治制度，使人民群众当家做主落到实处，有利于发挥人民团体的作用。协商治理“有利于处理好政党、政府、企业、社会、个人的关系，让政党政府服务于社会，实现企业按市场需求健康发展，社会自我管理。通过社会自我管理，培养公民的公共意识、公共理性、公共责任、公共义务。”*张爱军.协商治理及其构建路径[J].四川社会科学，2015 (3)：23-25.

第三，协商治理有利于推动经济社会文化的繁荣发展。马克思主义认为，政治是经济的集中表现，政治在经济社会发展中起到举足轻重的作用。协商治理是政治的重要组成部分。协商治理是多方的平等参与，但政府的作用不可或缺。政府在经济和社会发展中居支配地位，协商治理有利于政府在资源方面的权威性分配。政府的协商治理可以保证资源分配的效率，同时又兼顾公平。

第四，协商治理有助于推进协商民主和选举民主进程。这两种民主形式彼此相互依存、相互促进，在选举中协商，在协商中选举。选举式民主与协商式民主相结合，避免了暴力式政治或战争式政治。暴力式政治就是社会各个阶级或阶层充满着敌意式的政治，并不一定发生战争，而是处于敌意状态。选举式民主和协商式民主追求的是和平政治。和平政治也是一种状态，在和平状态下，社会各个阶级和各个阶层处在善意的状态下，追求善治。通过和平竞争选举人大代表，通过政治协商选举国家政治领导人，通过决策科学化和民主化充分体现民意并通过民意决定政策的成败。选举式民主本身不是目的，而是通过选举式民主让人民广泛参与到治理当中来。协商民主本身也不是目的，而是通过协商式民主让人民广泛参与到治理当中来。二者统一于协商治理当中，让人民体会到在政治上的尊严感、正义感、主人翁自豪感，使人们充分认识到治理不再是政府部门的事，不再是与自己无关的事，而是所有人的事。选举民主与协商民主都离不开协商治理。选举民主需要选举治理，没有选举治理，民主选举就会陷于无序和混乱，甚至会导致国家四分五裂。选举民主需要制度治理、法治治理、道德治理，通过治理提升选举民主的水平和质量。协商民主需要协商治理，没有协商治理，协商就会失去公正性、客观性、科学性和民主性。没有协商治理，协商民主就会失去制度和程序上的保障。协商治理的目的，是使选举民主和协商民主进入现代化，而非传统化。

二、协商治理的基本原则

协商治理为政治组织、社会团体和民众表达对公共事务的看法、诉求和建议提供了广阔的场域和途径，在保障公民政治权利、维护社会公平正义以及推动经济社会文化发展等方面发挥着重要作用。我国的协商治理在不断完善、追求善治的过程中，彰显了社会主义人民民主的强大生命力。同时，协商治理作用的发挥需要遵循一定的规律，按照一定的原则进行。

实现协商治理的现代化，就要遵守协商治理的基本原则。这些原则具体包括：

(一)参与原则

社会主义民主就是人民群众当家做主，人民群众当家做主就要不断丰富民主形式，让人民群众参与政治生活。参与原则是协商治理的基本原则。参与原则包括三个基本要素：1.授权。即指掌握主导权的政府和组织将决策权授予社会和组织成员，允许他们参与到管理过程中来，让他们就国家立法、决策、规则、政策、经济发展等重大问题，发表自己的意见和看法，让他们产生主人翁责任感、政治效能感。2.基层分权。要给基层下放部分权力，使得基层在治理过程中有一定的自主权，能够把上级的路线方针政策具体化、实际化。能够把当地民众的主张纳入到政策当中。3.对话协商。对话是平等的对话，协商是平等的协商，对话协商有利于化解民怨，解决共同面对的问题。对话式民主包括宏观对话民主、中观对话民主、微观对话民主三个层次。宏观对话，解决国家和社会发展面临的全局性问题；中观对话，解决各省市自治区发展的区域性问题；微观对话，解决局部性的、事关当事人的具体问题，群众利益无小事，主要涉及的是小事。

(二)公开原则

公开原则就是公共权力在制定制度、规则、法治、决策的过程中信息要公开。公开原则的关键是信息公开和程序公开。这就必然要求政府制定信息公开法，用法的方式来保证政府信息公开的范围、内容、程序、时间和方式。凡是不涉及国家安全的信息都应该公开，都必须公开。程序公开的前提是程序必须是正义，程序正义才能保证结果正义。公开也有助于民意的广泛征集，实现公平正义。政府决策执行过程中的绝大多数程序都必须以法的形式明确规定，并尽可能地、最大范围地保证而非恩赐式地允许公民广泛参与，尤其是利益相关者更应该按照合法程序参与相关的政策制定过程。协商治理如果失去了公开原则，协商治理会变政府单一式管控，协商治理就会流于形式，就会走向传统治理，就会形成官僚主义、形式主义。没有公开，协商治理就会变成少数人的特权治理，协商治理只有公开才有权威性、公正性，才会获得人们的认可。

(三)责任原则

责任是协商治理的核心。协商治理的目标指向是公共的而非私人的，这就必然需要公共责任心。参与本身不是目标，参与的目的是履行公共责任。参与与责任是统一的，没有参与就没有责任，谁参与谁就有责任。参与的广度、深度与责任成正比。没有参与的责任是不存在的，没有责任的参与也是虚假的参与。没有参与的责任不是协商治理。责任意识的树立和强化，有助于协商主体积极性的发挥。责任既包括公共权力的责任，也包括社会参与人员的责任。对于公共权力来说，有多大的权力，就有多大的责任，权责相统一。对于公民权利来说，责任与权利是对等的，只有有权利的责任，而没有没权利的责任。

(四)反馈与回应原则

反馈与回应是多层次多方位的，在宏观、中观、微观三个层面进行，其核心是公共权力与公民权利的关系的反馈和回应。公共权力要对公民诉求进行反馈和回应，公民要对公共权力进行反馈和回应。其中，公共权力在反馈与回应中处于主导地位，公民权利在反馈与回应中处于基础地位。美国政治学家戴维·伊斯顿认为，政治过程在履行着社会的关键性职责，政治系统处于社会的中心位置*戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，译.北京：华夏出版社，1989：24.。戴维·伊斯顿的政治系统理论运用在协商治理上，具有方法论的意义。政府是政治输出的核心主导性力量，在协商治理的过程中，必须充分考虑到社会各种层面的诉求，政策应该是社会各种诉求妥协平衡的结果，而不是只考虑强势集团的诉求。政府的回应要及时，要有时效性，即政府在处理各种应急事件中，必须能够迅速准确无误地解决公共存在的问题，延误就是对公共利益的损害。

(五)合作原则

协商治理必然是合作的治理，有共同利益需要合作才能实现，合作中必然产生利益分歧，必然需要通过协商建立公平正义的规则与程序才能得到解决。协商治理的社会，是具有明显边界的社会，在边界之内进行合作。随着我国政治文明的建设发展，协商治理逐步从国家的宏观层面发展到基层社会层面，逐步形成了中国共产党与各民族党派及社会各界合作共治、政府与公民协同共治、公民之间协商共治的形式。“协商治理本质上是处理好政党、政府、企业、社会、个人几者之间的关系，让彼此之间按照自己的发展目标、发展需求各自运行，实现自我管理又促进彼此的相互融合、相互实现，培养和提升各组织团体、公民的公共意识、公共责任。”

(六)合法性原则

合法性就是人们对权力的自觉认同和服从。协商治理必须建立在合法性的基础上，具有一定的法律依据。作为我国的根本大法，《宪法》对于我国的协商民主具有明确的法律规定，“中国共产党的领导是政治协商与协商治理的政治基础和前提。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用”*彭和平,竹立家.国外公共行政理论精选[M]. 北京：中国社会科学出版社，1997：19.。协商治理的合法性是建立在主权在民的基础上，如果主权不是由人民所有，协商治理的合法性就建立不起来。也就是说，合法性不仅来源于公民的政治授权，还要来源于公民在具体公共决策过程中的主动参与、互动和支持。只有根据公民的利益要求和民主选择而制定的决策才具有合法性。

三、协商治理的基本路径

协商治理有多种路径，但基本的路径主要包括：制度化、程序化、法治化、网络化、模式多样化等六种治理方式。这几种治理都必须在中国共产党领导下进行，如果离开了中国共产党领导的治理，国家的秩序将受到影响，会陷入无序和混乱。

第一，制度化治理。制度主要包括政治制度、经济制度、社会制度。政治体制体现政治正义，经济制度体现平等正义，社会制度体现尊严正义。制度化治理必然要求加强政治制度、经济制度、社会制度的建设，让所有人都参与到制度建设中来，让所有人都在制度建设的过程中获得公平的制度红利。社会主义核心价值观是制度的首要价值，是所有人共享的价值。社会主义核心价值观必须以制度的方式体现出来，才能培养人们的正义感，才能使人们把捍卫制度视为每一个人的自然义务，才能使制度具有稳定性。每一个人都生活于制度正义当中，每一个人都按着制度价值去追求公共生活，参与到公共治理过程当中来。具体地说，就是让社会主义核心价值观倡导的理念逐渐上升为规范，形成制度化，强化宪法权威、制度权威，让协商治理具有坚实的保障，实现协商治理的现代化、民主化、权威化、文明化。

第二，程序化治理。协商治理要程序化，协商决策要程序化，协商对话要程序化。程序正义优先于实质正义。只有协商程序化的正义，才会带来协商的实质化正义。离开了协商程序化的实质正义，或者破坏协商程序化的实质正义，将会带来整体性的非正义。制度化必须是程序化的。制度经济学家诺斯认为：“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些契约。”*道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英，译.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994：3.立法必须是程序化的，要建立《立法法》，使立法程序化。决策必须是程序化的，防止个人专断性的决策，程序化才能民主化。会议协商必须是程序化的。“一个制衡的议事规则可以在会议上划定发言的边界和决策的边界，决策便能确保每一个人逐利不逾界，从而保护每个人的利益。让每一个普通人看到，公平、效率、权利保护、权力制衡、程序正义、法治与民主等口号，是如何明确而精密地实现的。”*陈统奎,袁天鹏.民主从学习开会起步[J].南风窗，2007(24)：15-17.协商治理只有进入程序化的轨道，协商治理才会有程序正义，也才会因此有实质正义。

第三，法治化治理。协商治理的现代化必然通过法治化水平体现出来。十八届四中全会的主题是法治，法治的核心是限制公共权力，保障公民权利。如果公民权利得不到保障，公民参与就会有风险，协商治理就缺少了实质性的内容。公共权力与公民权利只有保持在良好的界限的基础上，法治化治理才能实现官民共治，官治与民治界限不清，协商治理就会在治标面前停滞不前。如果把协商治理的落脚点放在治民上，让民众听话顺从，那么协商治理就成了专断性治理。所以，协商治理法治化，就是让官在法治的轨道上行进，让民在法治的轨道上行使公民权利，让官与民在法治的轨道上沟通协商，实现政治治理的最优化、社会治理收益的最大化、社会和谐的最大化。实现治理体系和治理能力的现代化，核心是依宪协商治理。协商治理必须有宪可依、有宪必依、执宪必严、违宪必究。协商治理的体系、能力、内容、形式都必须在宪法之下，而不是在宪法之上。任何政党、组织、个人都必须在宪法和法律的范围内活动，要党在法之下，而不能超越宪法和法律，使党在法之上。宪法必须被信仰，否则宪法和法律就会失去应有的权威性，就会离法治中国的目标渐行渐远。

第四，网络化治理。对网络的治理具有三种模式，即新权威治理、网络自治治理和法治化治理。从最终的意义上说，新权威治理和网络自治治理都会让位于法治治理。现在的问题是，应该采取综合的立体治理方式。从目前的运行状态来说，网络协商治理是现实可行的路径。2015年5月18日至20日，习近平在中央统战工作会议上指出，要进一步加强对网络舆论的把控和引导，通过建立常态化的沟通联系渠道，增强线上线下互动交流，净化网络空气，传播主旋律。习近平总书记的讲话虽然是针对统战说的，但对于协商治理的网络化也具有很强的指导意义。协商治理的网络化可以加强线上互动，进行理性沟通、理性交流、求同存异、凝聚共识。

第五，模式多样化治理。治理的模式主要包括四大类。它们是政府的弹性化治理、市场化治理、多中心治理、公民治理。政府的积极支持和保障、大众的有序参与、市场作用的发挥、公民的积极参与，对于治理效果的实现具有积极的促进作用。这既是作为治理主体的多样化的体现，也是实现治理效果优化的合理选择。一方面，只有保证民众的广泛有序参与，协商治理才具有真正的意义，才具有实质性的内容，才能取得实质性的进步。另一方面，只有政府的支持和保障，通过采用科学高效的治理手段，政府的治理能力和水平才会得到提升，取得良好的效果和水平，实现善治。在亨廷顿看来，“适应性”是测定组织制度化的四大标准之首。现代性的政党，必须具有适应环境挑战的能力，环境挑战越多，经历的时间越久，则组织的适应性就越强。他还给出测定适应性的衡量方式，即年度、代际、职能三个维度*塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M] .李盛平，杨玉生，译.北京：华夏出版社，1998：12.。用这种衡量方式去衡量中国共产党也是合适的，中国共产党执政时间长，有着丰富的治理经验，并且能够应对复杂的世界形势，具有很广泛的执政基础和生命力，我国协商治理必须在中国共产党的领导下进行。对于中国来说，年度、代际、职能都离不开协商，如果这三个维度离开了协商，那就失去了历史根基、文化根基和制度根基。中国有着协商民主的历史和文化，也有协商民主制度，建立在历史文化和现实制度的基础上，协商治理才具有可能性和现实性，才具有协商治理的权威性和合法性。

协商治理是治理模式不断完善和发展的结果，它的应运而生为中国共产党整合社会民意舆论以及各种资源带来了便利，对于提升党的执政能力和水平，推进执政能力和治理体系的现代化、法治化都发挥着积极作用。国家治理的现代化需要通过协商治理才能实现。离开协商治理，不与人民群众进行沟通，不与人民群众打成一片，不走群众路线，治理体系就不能现代化，治理能力就会低水平重复，长此以往，将会背离民意，失去民心，跳进“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史恶性循环之中。

总之，协商治理应该基于中国国情，植根于中国的政治文化土壤中，并不断探索新的实现路径，使协商治理走向文明化和现代化，加快建设社会主义政治文明的步伐，让广大党员和人民群众不断增强道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。

〔责任编辑：隋秀英〕

The effect and path selection of consultation governance

Zhang Aijun1, Wang Xichun2

(1.SchoolofPoliticsandAdministration,LiaoningNormalUniversity,Dalian116029,China;2.DepartmentofStudentAffairs,DalianUniversityofNationalities,Dalian116026,China)

Consultation governance is an effective model of public governance, is an important part of socialist democracy and also an important means to realize the people’s democratic rights, to improve the governance system, and to promote the modernization of national governance system and capacity. The play of the effectiveness of consultation governance should follow six basic principles of equal participation, openness of process and results, responsibility in place, unity of feedback and response, cooperation and mutual benefit and justification. Through paths of institutionalization, proceduralization, rule of law, network and diversification of modes we can enhance the effectiveness and level of governance .

consultation governance; effect; basic principles; consultation path

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201701063

2016-08-06

国家社会科学基金项目“国家治理体系现代化进程中的协商民主制度化研究”(14AZZ003)

张爱军(1962-)，男，辽宁朝阳人，辽宁师范大学教授，博士生导师，主要从事政治文明研究；王喜春(1965-)，男，吉林德惠人，辽宁师范大学博士研究生，主要从事政治文明研究。

D046

A

1000-1751(2017)01-0063-05