结构失序中的援助——国际减贫经验借鉴

陈旭堂

（丽水学院商学院，浙江丽水 323000）

结构失序中的援助
——国际减贫经验借鉴

陈旭堂

（丽水学院商学院，浙江丽水 323000）

世界范围内的贫困问题多数都是因为经济社会结构性矛盾造成的。虽然国际和国内层面的发展援助对于减贫起到了关键作用，但世界各国距离减贫的目标仍有较大差距。从减贫的国际经验看出，发展中国家和发达国家的贫困问题在本质上是不同的。发达国家不愿从根本上认识国内经济社会结构不平等的事实，因此难以从实质上解决贫困问题。国际政治经济秩序不平等是造成发展中国家贫困较为集中的历史与现实原因，但其本身也要正确认识人民群众改善生活的诉求并给予有效的援助。当然，政府要自觉抵制新自由主义公共政策倾向，减贫效果不佳不应成为国家逃避责任的借口。社区和社会组织具有独特的减贫优势，但关键还是培养援助对象的自主发展能力。

减贫；政府；援助；社区；自主发展

改革开放30多年来，中国减贫工作取得巨大成绩。据统计，2013年中国农村贫困人口为8 249万人[1]。多年来，中国政府致力于减贫工作，实现了居民最低生活保障城乡全覆盖，建立了医疗、住房、教育等专项救助制度，实施了针对困难群众的各种减免、优惠、帮扶和临时救助措施[2]。在具体工作中，政府更加重视让受援对象直接参与减贫活动本身[3]。然而，贫困人口主要集中于西部地区的现象越来越突出，特别是有些偏远山区和少数民族地区的贫困问题需引起足够重视[4]。为了更好地推进减贫工作，中国政府积极学习海外经验。例如，1995年成立的扶贫经济合作社就借鉴了孟加拉国格莱珉银行模式，在贫困人口集中的地区开展小额信贷扶贫[5]。有些国际组织也积极参与中国减贫工作，例如乐施会的一些项目惠及山区贫困和弱势人口[6]。减贫的国际经验进入中国相应地激发了政府、非政府组织在具体工作方面的创新，但如何正确对待大量涌入的经验需要系统梳理和深入探讨。

一、结构原因导致的恶性循环

一直以来，贫困都是发展中国家发展道路上需要克服的一个严重问题。有人通过对玻利维亚、波兰、俄罗斯、印度、中国和非洲等调查发现，财富在过去200年多年流向发达国家，最贫穷国家的发展陷入恶性循环[7]。然而，令人意外的是，贫困问题的实质如今发生了变化。穷人不再是最贫穷的国家特有，发达国家也同样面临严重的贫困问题[8]。作为世界最大的经济体，美国也是当今最富裕的国家之一，但它却比其他生活水平相近国家拥有更多的贫困人口。目前，经济衰退和日益扩大的收入差距，使贫困问题越发凸显[9]。也有研究发现，发达国家的收入差距比大萧条以来任何时候都更突出。高收入人群财产达到数以亿计，社会底层的人们和蓝领工人的生活日益恶化，失业和贫困的数字高居不下[10]。在美国，虽然政府和社会都相当重视减贫问题，由于工业化和城市化的推进，乡村地区能够提供的就业机会减少，低工资和贫困的代际传递已成为乡村的普遍性问题，900万的贫困农民仍处于被忽视的境地[11]。

无论是发达国家还是发展中国家，贫困问题多数是由结构性因素造成。在美国，贫困总是与非裔美国人、阿巴拉契亚山区农民、印第安人和外国移民这样特定的种族或族裔背景有关[12]。究其本质，贫困作为一种社会现象，更多的是政治不平等造成的。然而，也有人提出公民对社会福利“依赖”问题的担忧[13]。这把人们的注意力吸引到社会福利带来的消极后果上，因此得到许多主张减少社会福利人士的欢迎。这样，人们就越来越少关注结构性不平等问题。在2008年经济危机之后，政府财政支出的困难使得有些人对社会福利供给机制的诟病增多，穷人越发被视为不值得同情的群体。当然，关于这个问题有两种完全不同的观点：一是将贫穷的终极原因归结为个人的失败，并将穷人描述为懒惰的，或者说他们有文化、精神方面的缺陷；一是认为贫穷是地方性问题，是市场和政府失灵造成的资源分配问题[14]。有人通过对非洲、东亚、拉美和南亚地区15个国家的调查发现，当深刻的社会不平等阻碍个人获得经济发展机会时，个人的工作积极性往往不足以帮助穷人摆脱贫困[15]。其实问题的根本在于，某些社会群体被排斥在公平参与发展机会和决策之外[16]。因此，为了根除贫困，应当倡导建设一个更加公正、包容、自由社会。

二、外援与援助失能

国际组织一直是减贫的重要力量。世界千年发展目标（Millennium Development Goal）是将每天收入低于1.25美元的人口减少一半，但这个目标远未实现，世界仍面临绝对贫困问题[17]。世界范围的援助大体有3种类型，一是儿童救助会、乐施会、CARE、联合国儿童基金会、红十字会等慈善机构的捐赠，二是世界银行的巨额贷款，三是一国政府向另一国政府的转移支付。国际援助主要是帮助受到洪水、饥荒、地震、干旱等自然灾害影响的人们，或者是直接资助发展中国家，让他们能摆脱贫困并实现发展。然而，由于官僚机构效率低下、错误的政策、大量管理人员的工资、政治腐败，以及维持执行机构庞大开销，巨额的援助经费并没有直接花在援助上[18]。在世界范围内，减贫已成为发展政策的中心目标，但人们却发现最贫穷的人很少从减贫项目中受益。例如，小额信贷计划帮助许多穷人改善了生活，但这种援助却无法改变偏远乡村的临时工、少数民族、老人、妇女和移民的绝对贫困问题[19]。联合国组织花了数十亿美元的经费，世界范围内的贫困和不平等事实上却在增加[20]。当然，也有些国际组织推动的减贫项目取得了成功。例如，世界银行推动的扶贫支持信贷（Poverty Reduction Support Credits），目的主要是支持全面增长、改善社会条件以及减少贫困。到2009年9月，世界银行已批准99个总额约为750亿美元的扶贫支持信贷。评估发现，扶贫支持信贷已有效地缓解了有些地区的绝对贫困问题；它在加强公共部门管理和向穷人提供基本公共服务等方面都取得成功[21]。

对于政府之间的援助问题，出资国的巨额财政支出，不一定就会获得理想结果。英国政府在削减公共开支时期，不仅努力维持对外援助预算，还不断地增加投入，目的在于实现对外援助预算达到GDP总额0.7%的目标。60年来，英国政府已经支出了300多万亿美元的官方发展援助。然而，这种发展援助并未促进受援国当地经济增长，反倒会破坏良好的政府，实际上是对暴君和军阀的补贴。虽然有支持这项计划的政府官员声称，这种援助有助于赢得受援国的善意，减少外交冲突和大规模移民，但他们很少能够拿出确凿的证据。因此，有人主张，对外援助应以现实而非信仰为基础，捐赠时要量力而行[22]。事实证明，发展援助在受援国的效果确实有很大差别。自20世纪80年代初，几乎所有非洲国家都获得大量援助，但作为改革成功者的加纳和乌干达实现了经济快速增长和贫困减少，而埃塞俄比亚和科特迪瓦的援助效果仍有待观察[23]。

各国政府对本国的减贫也起很大作用。从上世纪60年代起，美国约翰逊总统发起“向贫困宣战”的倡议。如今，美国贫困儿童的数量逐步上升，社会底层的生活日益衰落，带来严重的城市社区治理问题。鉴于这种情况，美国政府对减贫斗争逐渐失去耐心，传统上已经成为无家可归者避风港的城市，也在逮捕和驱逐露宿街头的穷人。更有甚者，“向贫困宣战”在洛杉矶的非裔和墨裔美国人社区中还引发了种族冲突。人们常说，联邦政府不能或不应该去解决贫困和不平等问题，因为官僚机构的努力是无效的[24]。“向贫困宣战”也被描绘为大政府错误决策的最显著标志。保守党嘲笑民主党称，“向贫困宣战”导致了腐败和“减贫掮客”的出现。几十年来，社会事业的花费有了很大提高，但贫困只是稍有下降[25]。20世纪60年代的自由主义者希望通过促进机会平等援助穷人，后来这种追求自由的目标让位于权利。非裔、墨裔美国人的民权运动和妇女的女权运动改变了减贫斗争的目标、计划和文化认同。组织者开始用政治头脑开展减贫活动，积极鼓动社区行动[26]。

三、援助格局的因应变化

无论在哪个国家，政府对于绝对贫困都负有难以推卸的责任。从世界范围看，各国都面临贫困问题的挑战。目前，各国对贫困的应对远远不够，而且在道义上也站不住脚[27]。无论是出于政治还是道德责任，政府都应给予这些穷人最基本的生活保障。美国经济增长带来国民收入的增长，这本应该有助于减少贫困率，但结果却是经济不平等的增长。其实，这个时期社会福利的增长才能解释贫困的老年人口为什么大幅下降，公共政策才是明显改善美国经济福利的根本[28]。

支持当地经济发展成为解决贫困问题的重要途径。有人指出，发达国家和非营利国际组织提供援助来解决贫困问题的传统方式已经不适应新时期的减贫工作，企业参与减贫才能更有效应对贫困问题的挑战[29]。从发展中国家的减贫情况可以看出，中国和印度这样的国家主要依靠发展当地的工商业使越来越多的穷人摆脱贫困。而非洲大部分地区和其他一些贫困地区，正是因为工商业的落后，导致援助的效果并不明显。因此有人主张，援助当地的商业部门，帮助当地企业成长，才能真正实现内生发展。这是最有把握的减贫方法[30]。为了实现减贫目标，政府的宏观经济政策必须在地方层面更有针对性[31]。

无论如何，政府要保障公民的基本生活。有人主张，对于那些每天生活费少于99美分的穷人，世界各国政府都应提供最起码的生活保障[32]。1994年，美国政府推出的MTO项目，就是帮助有些家庭从贫困和犯罪率高的内城区公共住房，搬到贫困和犯罪率相对较低的街区，以消除贫民窟作为社会问题策源地的问题[33]。此外，政府还启动了有条件的现金转移（Conditional Cash Transfer）计划，旨在通过福利计划资助符合条件的人，以减少不平等和贫穷代际传递的恶性循环。具体措施包括：招收儿童进入公立学校，定期体检，接受免费疫苗接种等。相当多的证据表明，这项计划是通过收入再分配的政策，帮助穷人改善生活。如果再辅之以工作福利、就业计划、社会养老金等，就会有更好的干预效果[34]。有时候，联邦政府不惜投入大量资金，解决贫困问题。例如，美国的临时救助贫困家庭综合拨款计划（Temporary Assistance for Needy Families）是联邦给各州拨款，用于向贫困家庭的儿童提供社会福利。联邦政府即使面临赤字，仍坚持这项计划，主要是为了实现以下4个目标：提供援助给有儿童的贫困家庭，让他们可以住在自己家或亲戚家；减少贫困家庭通过工作、婚姻获得政府福利的依赖；减少失婚怀孕；推动维持双亲家庭[35]。

新自由主义意识形态的流行使社区等组织开始承担更多的减贫责任。新自由主义往往专注于结构调整、私有化和削减公共服务，目前发展的重点是要超越这些意识形态，通过减贫实现善治。有人通过越南，乌干达，巴基斯坦和新西兰的调查发现，政府应该向穷人提供基本公共服务，鼓励多方的伙伴关系，并借助制度建设来增加对穷人的赋权[36]。有人批评国际发展组织在减贫行动中肆无忌惮地滥用权力和傲慢地失忆的负面形象，因此主张把通过向受援对象的赋权，建立持久的伙伴关系[37]。二战后，美国普遍接受了社区承担减贫主要责任的理念。政府努力动员社区成员积极行动，展开自助服务，以解决贫困等问题[38]。从援助效果看，往往因为政府整齐划一的援助缺陷，导致人们更多考虑公民、家庭和社区在减贫方面的作用[39]。在减贫的实践中，政府、捐助者、慈善机构和企业都无法仅靠自己的力量就能解决贫困问题，因此有人倡导各个部门之间的联盟和伙伴关系是社区减贫措施成败的关键[40]。也有人指出，穷人、普通公民和机构建立的伙伴关系，能够克服社会排斥问题，从根本上改变穷人所生活的不太人道的环境[41]。联合国发展计划署（United Nations Development Programme）和美洲基金会合作在拉丁美洲和加勒比地区6个国家开展减贫计划合作，依靠公共机构、非政府组织、私营部门和其他民间组织间的合作伙伴实现减贫目标[42]。为了提高国际援助的效果，2002年3月，美国总统布什宣布成立千年挑战账户（Millennium Challenge Account）以应对恐怖主义、艾滋病蔓延等造成的国际范围的贫困挑战。由于受援国的充分参与，这些计划就改变了美国单方援助的形象，促进了更广泛的国际援助合作[43]。

外援的格局正在发生变化，社会领域的各种新型力量成为减贫的直接实施者。从“新兴”经济体到众多私人基金会和慈善家，这些新的力量在不断壮大。在实现千年发展目标（Millennium Development Goal）中，政府和全球领导者都强调非政府组织的重要角色[44]。然而，也有人一针见血地指出，一些非政府组织本身的使命就是减贫，但拉丁美洲的大多数非政府组织都没有把事情做好，反倒使贫困问题变得更糟[45]。事实上，专家建议很多时候只解决当前问题，无法解决造成这些问题的系统性政治因素。很多时候，减贫成为一个技术问题，需要专家方案才能解决，但由此可能出现专家与统治者之间的合谋造成对穷人的侵害[46]。此外，20世纪80年代以来，一批非政府组织和民间组织致力于振兴撒哈拉以南的非洲次大陆，并成为捐助者和联合国的宠儿。结果发现，这个时期的非洲乡村却陷入更深的贫困，大量的非政府组织的努力似乎并没有取得任何有意义的进展[47]。

四、国外减贫援助的启示

减贫是世界范围的难题，从国际组织到本国政府都非常重视这个问题。然而，多年的实践表明，国外无论是发达国家还是发展中国家的减贫工作成效并没有达到预想的目标。从国外的减贫工作实践看，至少有以下几个方面的启示：

首先，发展中国家和发达国家贫困问题的本质不同。一是发展中国家的绝对贫困问题更加突出，发达国家更多的是相对贫困问题。二是发展中国家的贫困人口数量巨大，发达国家贫困人口所占比重较小。三是发展中国家仅靠自身力量往往难以应对国内的贫困问题，发达国家有财力解决贫困问题，但贫困问题显然不能仅靠经济手段就能够彻底解决。由此可见，即使世界范围内都面临贫困问题，但贫困问题的范围、性质和解决方式都应该有所不同。值得注意的是，无论是在发展中国家还是发达国家，虽然贫困问题不是简单的经济问题，但解决贫困问题的切入点都是要先满足贫困人口的基本生活需求。

其次，造成发展中国家和发达国家贫困的结构性因素有差异。对于发达国家来说，主要是本国政府不愿从根本上认识国内经济社会结构不平等的事实，仅仅强调技术上创新，很难从实质上解决贫困问题。即使竞争性的政治选举给予穷人争取自身利益的制度保障，但他们很难在政治利益分配中发出声音也是不争的现实。因此，发达国家穷人生活境况就陷入恶性循环。对于发展中国家来说，国际政治经济秩序不平等造成贫困比例较高的历史和现实原因不可忽视。经济发展水平相对落后，使得发展中国家经常在解决贫困问题时心有余而力不足。这种情况下，他们往往需要依赖国际组织的外部援助。虽然许多国际组织宣称自己在跨国减贫工作中的非政府身份，但都夹杂着对发展中国家政治干预的意图，有些甚至就是变成发达国家推行其政治制度的机器。发展中国家的减贫工作因此就变得更加复杂，有时本国政府也难以控制。因此，建立公平合理的世界政治经济新秩序成为影响发展中国家减贫工作的重要因素。当然，发展中国家的政府对待贫困问题的态度也是减贫效果的决定性因素，正确认识人民群众改善生活的诉求并给予有效的援助是实现减贫目标的关键。

再次，减贫效果不佳不应成为国家逃避责任的借口。市场力量的深入推进，必然造成经济利益分配的极化现象。在防止市场力量对社会领域的过度侵蚀中，国家在保护社会中拥有不可替代的优势。至少来说，国家具有保证公民基本生活保障的政治责任。多年的实践可以看出，无论是国际援助还是国内援助，往往并没有达到理想的目标。但从以上分析可以看出，这不是因为国际和国内援助不起作用，更多是因为国际和国内援助还远远不足以解决世界范围内的贫困问题。当然，得到国际援助对于缓解国内的贫困问题有积极作用，但客观上看，政府无论如何都应对处于绝对贫困和相对贫困的公民提供必要的援助。通过支持穷人发展经济，向穷人提供基本公共服务，帮助他们摆脱生活困境。在此过程中，政府要自觉抵制新自由主义公共政策倾向，防止成为市场力量的帮凶，造成对社会领域的二次伤害。

然后，要充分发挥社会领域在减贫工作中的独特优势。对于国家而言，社会领域可以帮助他们从效率低下的直接公共服务供给中解脱出来。在实际的减贫工作中，社区和社会组织具有独特的优势。一是他们能够更准确地确定穷人的需求，二是他们能够提供专业化的援助，三是他们能够有效利用援助资源，提高援助效率，四是他们能够通过服务供给，改善社会治理形式。当国家认识到社区和社会组织在这些方面的优势时，往往会给予积极支持。当然也要看到，由于社区和社会组织对政府所掌握巨大资源的依赖，有些缺少一定的独立性。

最后，注重培养援助对象的自主发展能力。从援助的目标来说，国际和国内援助的指向都是提高援助对象的自力更生的能力。如果援助对象的自身发展能力得不到提高，再多的外部援助，也难以解决世界范围内人口数量如此巨大的贫困问题。由于穷人在政治体系中往往处于弱势地位，政府、社区和社会组织创造机会让穷人在各个层面表达自身的利益诉求，有助于提高贫困人口的自主发展能力。能够为自身发展争取到合理资源的公民也是社会善治的重要基础。

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Aid in Context of Structural Disorder:The International Experience in Poverty Reduction

CHENXutang
（FacultyofBusiness，Lishui University，Lishui 323000，Zhejiang）

Most of the poverty problems worldwide are resulted from the structural economic and social disorder. Although international and domestic aid is crucial topovertyreduction，big gaps still exist among countries in their distances fromtheir respective goals of poverty reduction.Based on the international experience，the poverty in the developing and the developed countries are different in essence.Reluctant to acknowledge the fact of unequal economic and social structure，it is difficult for the developed countries to solve the problems materially.As for the developing countries，the unequal international political and economic order is the historical and realistic factor contributing to the problems，but they need to respond to people’s demand properly and give effective aid toimprove people’s life.The governments should consciously resist the trend of new liberalism in public policy making，and the poor effect in poverty reduction should not be an excuse for evading their responsibilities. Community and NGOs have unique advantages in poverty reduction，but the key is to cultivate the capacity of exogenous development ofthe aided.

povertyreduction；government；aid；community；exogenous development

10.3969/j.issn.2095-3801.2017.01.012

C913

A

2095-3801（2017）01-0087-07

2016-10-09；

2016-10-20

国家社科基金项目“参与式发展视域中外援与民族自治地方自主发展研究”（13BMZ001）

陈旭堂，男，河南固始人，副教授，博士生。