试论农民上访过程中的“妥处”现象——基于社会结构变迁与社会治理转型的双重逻辑

赵宇

（中共庆元县委党校，浙江庆元 323800）

试论农民上访过程中的“妥处”现象
——基于社会结构变迁与社会治理转型的双重逻辑

赵宇

（中共庆元县委党校，浙江庆元 323800）

改革开放以来，随着农民维权意识的强化，在农民上访过程中出现了“妥处（妥善处理）”现象。其具体表现为上级政府、基层政府与农民三方关系的失调，这也间接体现出中国特色的政治性质和政治结构，以及农民与基层政府之间在博弈过程中所存在的问题。“妥处”现象的发生和社会治理出现的逻辑困境，根本原因在于社会结构变迁与社会治理转型的脱轨。社会结构变迁倒逼社会治理转型，中国社会治理转型的走向应当是群众自治、协商政治、依法治国，以及形成对多方有利的发展路径。

社会治理；妥处；社会结构变迁；依法治国

一、问题的提出

改革开放以来，我国经济社会迅速发展，社会结构急剧变迁，社会基础也发生了很大的变化，个体愈发趋于原子化，大量的人游离于组织之外[1]。尤其是在工业化、城市化的背景下，人口流动较之历史任何时期都更为频繁，而随着人民群众生活水平的日益提高，普通公民的群体意识迅速膨胀，政治参与感也不断激化。作为最远离政治舞台的农民，在这个时候也希望通过一定的方式来表达自己的利益诉求，“上访”行为因此产生。一方面它是作为党和国家政府维护农民等权益的产物，另一方面也是市场经济发展背景下农民表达自我利益诉求的现实表现。

理论界的主流观点往往给上访贴上“民主”“权利”“抗争”“利益表达”等标签。李连江等认为，农民上访实际上是一种“依法抗争”（Rightful resistance）行为，是“以政策为依据的抗争”（Policy based resistance），在这种政治活动中，农民积极利用国家法律和中央政策来维护自身政治权利和经济利益不遭受侵害[2]。在这种维权话语影响下，社会主流意识形态几乎一边倒地倾向于处于“弱势”的上访者，而对某些基层政府的“胡作非为”猛烈谴责[3]26。然而，在主流的维权话语外，同样也存在一些不同的见解和判断。有部分研究者指出，中国农民的上访行为与西方意义上的民主政治参与行为并不相同，甚至跟民主权利并无多少关联。裴宜理（Elizabeth J.Perry）认为，中国人的权利观念与“盎格鲁—撒克逊”的天赋人权及市民社会的观念是不同的[4]。还有一些研究也表明，农民之所以上访，其行为逻辑与政治学一般意义上的政治参与有很大不同，因此不能简单用民主权利或政治化等的大话语对上访问题进行分类[5]。综上所述，在研究上访行为时，不能轻易判断孰对孰错，也不能简单地进行界定。农民上访是一种适应时代背景产生的客观行为，需要从不同层面探讨其背后根源。

在遇到上访行为时，上级政府①领导很多时候会向基层政府批注“妥善处理”这几个字，即“妥处”。这种现象在中国普遍出现，尤其是在城市化背景下各地的征地拆迁中大量涌现，应该说“妥处”的初衷是旨在控制事态扩大，解决群众问题，但是有时候却适得其反，不仅不能解决问题，甚至可能激化矛盾，引发上访潮。上访潮的治理问题，与中国社会治理转型交织在一起，对它的分析应该具有“政治意识”和“历史意识”[6]。这里可以提出两个问题：农民为什么可以不断上访？为什么部分农民的无理上访不会得到排斥？不得不说这是转型期中国必须经历的一种阵痛，也是社会结构转型的必然结果，它背后的运作逻辑实际上源于迅速的社会结构变迁与缓慢的社会治理转型之间的不匹配。

二、基层治理中“妥处”现象的具体表现

近年来，农民上访一直被视为政府需要认真对待的一项重要工作，但是并没有在此背景下使得上访量减少，却陷入“越治理越多”的怪圈中，而且上访中各种无理上访层出不穷，严重影响了社会正常运行。有学者将此种现象称之为“要挟性上访”，上访者的逻辑是基层政府侵害了他们的权益，或者是基层政府的不作为等行为让他们觉得自身利益受到了侵害，他们认为上级政府会保护他们，政策越到上面越好，他们期望自上而下的压力来迫使基层政府解决问题，所以选择上访或其他各种手段来维护或表达自身的利益诉求[7]。“妥处”现象的发生正是与基层政府的社会治理紧密联系的，也与上级政府的政策行为相关。

1.“妥处”现象发生的逻辑

“妥处”是如何发生的？或者说“妥处”是如何成为可能的？实际上这是由于上级政府、基层政府与农民的脱离，三者之间未能实现良好的互动。在基层治理过程中，基层政府很多时候不能有效解决农民遭遇的问题，农民因此选择上访来表达自己的利益诉求；而上级政府由于离基层群众距离太远，又必须依托基层政府来开展具体工作，这就导致了“妥处”的发生。

“妥处”的运作机制在很多征地拆迁案例中可以窥见一斑。例如，某地在征地拆迁过程中，一些重点项目规划地区大量出现农民“种房子”“种坟”①“种房子”“种坟”，指在城市化的过程中，一部分不懂法、不守法的群众在高额拆迁补偿的利益驱使下，通过扩建房屋或者伪造坟墓来骗取政府补偿的行为。的现象，基层政府拆迁部门严格按照政策执行赔偿，部分农民感觉自身利益未得到满足因此参加上访，从而造成了基层政府的行政压力，也影响了项目进度。上级政府在接到农民上访后，为了控制事态，往往要求基层政府“妥处”，解决好农民反映的问题。在这种压力下，部分基层政府不得不做出一定的让步，甚至于满足一些不合理的要求。然而，这最终导致了无理上访的恶性循环，一些不懂法、不守法的农民纷纷效仿，加入到上访大军中，造成了政府的巨大压力。有学者也研究了这种现象的根源，他们发现在20世纪90年代后，基层政府在维权话语主导下逐渐趋于被动，话语权不断流失，这造成其可以使用的权威性资源越来越少，社会治理权力因此不断丧失，从而越来越难以限制无理上访[8]。以下两个案例可以具体说明“妥处”这种现象的发生以及它所造成的不良后果。

案例一：2006年，在成都市H社区成立股份合作社后，每位股民（农民）分得35 m2住房和10 m2商铺，其中的商铺由合作社统一经营，所获得的租金收入进行股民分红。为了解决部分股民生计问题，合作社将部分商铺低价出租给股民，实际上这是一件好事。但是，少数股民为了个人私利，将商铺再转租给他人，获取差价，而且这种差价相当可观，为此合作社蒙受不小的损失。2012年，合作社将商铺进行集中招标，最后以374万承包给一商人。自此，商铺租金大幅上涨，使得转租的人收益明显减少，一些股民开始表示不满，并带头组织部分商铺上访，扰乱了社区的正常运作。在逐级上访后，上级政府部门批示街道和社区“妥处”，最后这件事情以牺牲大部分股民的利益为代价而结束。在此过程中，当地的上级政府缺乏足够调查，试图控制事态恶化，最终使得少部分人得利，大部分人受损，一度民怨载道。

案例二：同样在成都市H社区27组，当地政府为修建公路征地拆迁部分农民土地，但是在施工过程中，挖掘机挖出了一些骨头，随即有村民站出来说是自己亲人的墓穴，干扰正常施工，要求政府予以赔偿，这件事情一直僵持了半年，公路建设举步维艰。该村民在要求未得到满足后，就向上级政府上访，最后又换回了“妥处”二字。社区对村民进行调解，政府进行了赔偿，并挖土填坑。在此事件发生后，许多村民也纷纷效仿伪造坟墓，骗取政府赔偿，严重阻碍了当地发展。

2.“妥处”现象发生的原因：基层治理的局限性

无理上访的不断发生和“妥处”现象的出现，体现了基层治理的局限性。国家和上一级政府层面的社会治理所要求的主要是大政方针的正确，而基层治理更多的是直接面向群众，需要处理各种突发事件。“妥处”之所以出现，其根源在于农民的某些利益诉求不能得到满足，就转而寻求上级政府解决，甚至一级级的往上找，直到中央；但是，上级政府对国家的治理又必须依托于基层政府，这在本质上就是一种客观困境，是源于中国社会治理转型的迟滞。

基层政府在进行社会治理的过程中，其能够掌握的资源和信息有限，所能解决的问题也很有限。虽然上级政府拥有大量的资源，但它不能有效地用于基层服务，很大一部分被花费在中间环节，上、下间信息有明显的不对称性，基层群众的需求不能及时满足，问题越来越多，甚至逐步发展为社会问题，影响社会稳定。上访潮居高不下，中央政府又要求要“属地管理，分级负责”，“将矛盾解决在基层”。但是，由于缺乏法治的权利，基层政府疲惫不堪，游离于法治的边缘，信访问题无法解决，和谐社会的实现困难重重。

三、“妥处”现象发生的社会政治生态

新中国建立后，尤其是改革开放以来，我国在经济体制和社会结构方面发生了翻天覆地的变化，而社会治理的转型却步履蹒跚，存在明显的滞后性，这种转型的滞后性越来越成为影响社会稳定和进一步发展的重要因素。讨论中国的社会治理结构，必须首先厘清三个重要的主体，即农民、基层政府和上级政府三者间的相互关系，而这也正是研究中国社会治理如何完成转型的关键所在，从中可以发现中国社会发展所存在问题的某些端倪。

1.基层政府与农民：治理过程

基层政府对农民的治理是国家治理的基础，也是影响社会和谐稳定的重要因素。基层政府与农民的关系本质上应当体现为一种治理过程，但是在目前的体制下，基层治理更多的是基层信访治理，甚至很多时候某些基层政府陷于被农民倒逼妥协的境地，甚至是刚性、无原则的妥协，这种妥协还在不断固化。面临愈演愈烈的上访潮，某些基层政府在进行社会治理时首先考虑的是会不会引起上访，往往缺少对法律武器的运用。两者之间缺乏有效的对话，某种程度上甚至可以说是地位不对等，消除信访量成为基层政府的重要工作内容。在这样的背景下，上访已经变成了部分农民获得利益的一种工具、手段，不再仅仅被视作维护权利的武器。由于国家发展的战略转型、意识形态的约束和压力巨大的信访治理制度等因素影响，在农村社会，这一纯粹谋求利益的上访逐渐增多。甚至还产生了一大批专业上访户，严重威胁基层信访治理工作。基层信访治理已经超越简单的信访治理问题，而带有更加浓厚的治理谋利型上访尤其是专业上访户的色彩[3]24。而且随着建设和谐社会等口号的提出，各级党委政府成立了专门抓信访的机构，每个机关单位都有信访工作任务，信访工作的完成情况也是年度考核评比的重要内容。因此，基层政府的权威一定程度上被弱化，而无理上访却逐渐得到强化，两者形成强烈反差。

2.上级政府与基层政府：行政过程

在厘清基层政府与农民的关系后，再来研究上级政府与基层政府的关系对于把握中国社会治理的困境很有裨益。在政治学的语境中，上级政府与基层政府的关系体现为一种行政过程，即上级政府对基层政府更多的是一种行政干预或者行政监督等等。但是，在当前的社会背景下，它已经不再局限于此，这种行政过程已经变得一定程度上政治化，这也是造成“妥处”现象出现的根源之一。行政过程政治化主要是源于：在中央集权的行政体制下，基层政府自身实际上并未掌握足够的权威性资源，它所拥有的权威来自于上级政府，由上级政府授权，在此影响下它所能够掌握和运用的资源也是来自于上级政府的分配；另一方面，上级政府由于离农民较远，不能够将其资源充分利用，需要依赖于基层政府的治理行为实现资源的效益最大化；但是，一旦这个过程出现问题，农民就会去找上级政府，因为它们更有权威，它们能够影响基层政府，而基层政府本身就是源于上级政府的权威，上级政府不可能绝对限制基层政府。这样就陷入了一个三角死循环，任何一角过于凸出都不行，“妥处”随之出现，这是一种折中的办法，实际上也是不得已而为之。在此过程中，政府信任逐渐流失，农民上访则不断强化，甚至愈演愈烈，他们甚至会一级级上访，直到中央政府。有学者通过定量分析研究了农民上访与政府信任流失之间的关系，结果表明农民对比较高一级政府（中央和省级）的信任度比较高，但对基层政府（市、县、乡）的信任度低很多[9]。

3.农民与上级政府：政治过程

为什么农民会不停地一级级上访？一方面，农民上访可以使上级政府在一定程度上了解基层政府对政策和法律的执行情况，防止某些基层政府的越轨行为和不作为。另一方面，上级政府直接面对农民上访的能力有限，因为它很难判断农民上访诉求的真实性。一旦许多农民都用上访来表达意愿，就可能使信息紊乱，造成上级政府无所适从，导致无法有效管理基层政府[10]。有研究者通过调查发现，农民将基层政府和上级政府是区别对待的，他们往往会认为上级政府，尤其是中央是站在农民一边的，这或许能够作出一定解释。但是，当仔细研究农民与上级政府的关系，他们之间实质上表现为一种政治过程，农民的上访行为成为一种政治行为，其根源在于中国性的社会治理结构。基层政府的权威源于上级政府，而上级政府的权威则直接源于人民，尤其是农民。一个政府对于国家或者地方的治理，首先必须得到本国或本地人民的认同和支持，这样才能顺利开展。我国是社会主义国家，坚持人民当家做主，为人民服务也是各级党委政府的根本宗旨。上级政府既要满足人民群众的利益诉求，同时要对基层政府的行为起到监督作用，这也是信访制度出现的直接原因。但是在信访制度的运行过程中，信访总量不断上升，消除无理信访也就成为了上级政府的重要工作。上级政府将上访看作是对基层政府的一种问责机制[11]。但是，这种问责是有限的，因为上级政府的治理依赖于基层政府的社会治理，这也造成了上级政府的困境，“妥处”现象也就自然而然出现了，但这并不是真正有效解决问题的方法。

4.中国性的社会治理结构

中国性的社会治理结构实际上就是上级政府、基层政府与农民（人民）三者间的单向循环关系，内向封闭，彼此间缺乏足够的互动、沟通和对话能力，基层政府的治理行为和上级政府的行政行为都呈现出过度政治化趋势。在西方，当基层治理出现问题时，这种问题就自然转变为法律问题，是一种合乎规则的治理；而在当前中国，如何真正治理无理上访，满足农民利益需求，成为政府必须认真思考的问题。

有学者指出，在当今中国，由于各种各样的因素活跃，回应性政治应运而生，使得社会结构变迁倒逼社会治理转型。然而，民间意识形态的尖锐对立，利益结构的错综复杂，任何改革都会是困难的[12]。因此，在社会治理转型的过程中，必须大胆探索、小心求证，不断总结提炼，上升为普遍性的政策和制度，形成上下联动和彼此呼应。

四、“妥处”现象发生的逻辑困境与未来展望

“妥处”现象的发生和社会治理出现的逻辑困境，根本原因在于社会结构变迁与社会治理转型的脱轨、不匹配。中国性的社会治理结构表现为一种压力性体制，呈现出上级政府、基层政府与农民的博弈状态，基层政府缺乏权威性，某种程度上生存在夹缝之中，不能切实有效地开展工作。社会结构变迁倒逼中国社会治理转型，这就是当前中国社会所面临的现状，对社会发展和进步而言既是挑战，更是机遇。

1.农民与国家的关系

城市化本质上是一种极具风险的市场行为，农民在面对城市化时承受着巨大的风险，诸如精神上的孤独、无助感，失业，身体上的疾病隐患等，农民仅凭自身是无法顺利消解和规避的，而必须借助一些结构性的力量来缓解风险[13]。农民与国家之间应当形成有效对话，使农民的呼声能够为上级所知，形成有原则的“妥协”。“妥处”并不代表无原则，上级政府应当结合基层实际情况，开展调研，实现对国家、基层政府和农民三方都有利的发展路径。在城市化进程中，许多地方的农民被逐渐原子化、孤立化，直接与国家发生关联，产生了很多社会问题，他们的利益诉求不能得到很好地维护，其根源在于随着社会结构的变迁，一方面农民群体意识膨胀，政治参与激化，另一方面农民缺少沟通与诉求的有效平台，只能通过逐级上访。国家治理不能直接面对千千万万群众，需要借助一定的结构性力量。根据调查发现，只有通过集体，赋予集体组织真正的集体性，才能实现有效的基层治理，也就是群众自治。这种集体，在农村是村社，在城市则可以是社区。因此，激活集体，寻求一种集体化的政治发展是一条可行的道路，它能够有效接应农民与国家的关系，这也是中国社会主义革命的主要成果之一。在上级政府应对无理上访时，如果无原则的妥协，就意味着少数人获利，多数人受损。因此，保护大多数人的利益，也就是保护国家利益。

2.基层治理与民主政治

在中国，政府往往扮演着全能型政府角色，缺乏与群众的对话，因此基层政府的角色转变对于基层治理具有十分重要的意义。有学者就指出，当代中国基层治理的转型，必须将其放在现代化建设和国家构建的视野中来探讨。而围绕中国的现代国家构建，基层政府治理转型必须围绕四个维度展开，即角色转变是前提，职能调整是基础，体制变迁是保障，运行机制整合是核心[14]。基层政府应当向服务型政府进行职能转变，更多地将基层治理的权力赋予集体层面，这也符合基层民主自治的方向。例如在浙江省遂昌县Y乡，当地政府部门探索出一套“民事村了”的基层治理模式，创造性地提出“小事不出组、大事不出村、矛盾不上交”，通过群众的自我管理、自我教育和自我监督，实现了“五个有效”，架起了干群之间的连心桥，疏通了服务群众的最后一公里，降低了政府的社会治理成本，推动了村级集体经济的发展，维护了社会和谐稳定的大局，这无疑是基层社会治理的一次良好实践，也是发展基层民主自治的一次有效尝试。要使基层治理和民主政治成为可能，首先需要建立群众间共同的利益关联，也就是良好的群众路线，这样才能将大家绑在一起；其次群众可以将集体作为载体来进行利益分配，实现最大程度上的公平、平等；最后从参与关系上来说，群众应当都能够充分参与到决策过程中来，不致于使集体被少部分人所控制。通过让群众自己来决定，可以将基层政府从不信任中解放出来，也可以使少部分人的无理上访丧失合法性，基层治理也会更多地倾向于基层服务。

3.中国社会治理转型的走向：协商政治、依法治国

面临社会结构变迁与社会治理转型的脱轨、不匹配，中国社会治理转型的走向应当是协商政治和依法治国。

首先，这里谈到的协商政治并不等同于国家政治层面的民主协商，但它们都是来源于中国社会主义民主政治的独特制度——协商民主。在中国传统的社会治理结构中，农民囿于自身能力缺乏足够的政治参与，但是这已经与当前的社会结构和社会发展不吻合，农民的民主意识和政治参与意识不断强化，需要通过一定的平台来表达利益诉求。中国作为世界上最大的发展中国家，长期以来政府主导社会进程，农民缺乏足够的话语权，但是在当前巨大的利益关联和社会基础变化下政治参与热情膨胀，传统的社会治理结构显然不能对接这种变化，因此需要协商政治，增加农民、基层政府、上级政府三者间的对话平台，提升三方的政治能力，从而促使在相互妥协过程中实现共赢。这种对话平台可以是集体，一种基于相互利益关联的集体。

其次，在基层治理出现问题时如何应对仍是关键问题，未来的走向应当是不断健全和完善相关法律法规，将社会问题转变为法律问题，真正实现依法治国。这样可以有效遏制无理上访、“妥处”等不良现象的发生，这也是保护人民合法权益、实现社会稳定和长治久安的应有之义。依法治国绝不只是将法律当作一种国家治理的工具和手段，还应该是一种治理国家和农民的基本方略，这既是发展社会主义民主政治的要求，也是现代政治文明的基本标志。这种社会治理转型是一个艰难的、长期的过程，需要各个层面的集思广益和努力探索。2014年10月，党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设法治国家、法治政府、法治社会，这对于实现社会治理转型而言是一次良好机遇。

［1］田毅鹏，吕方.社会原子化：理论谱系及其问题表达［J］.天津社会科学，2010（5）：68.

［2］李连江，欧博文.当代中国农民的依法抗争［M］.吴毅.乡村中国评论：第3辑.济南：山东人民出版社，2008：121.

［3］田先红.从维权到谋利：农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架［J］.开放时代，2010（6）：24.

［4］裴宜理.中国人的“权利”概念（下）：从孟子到毛泽东延至现在［J］.余锎，译.国外理论动态，2008（3）:45.

［5］应星.草根动员与农民群体利益的表达机制：四个个案的比较研究［J］.社会学研究，2007（2）：1.

［6］冯象.法学三十年：重新出发［J］.读书，2008（9）：25.

［7］饶静，叶敬忠，谭思.“要挟性上访”：底层政治逻辑下的农民上访分析框架［J］.中国农村观察，2011（3）：24.

［8］陈柏峰.无理上访与基层法治［J］.中外法学，2011（2）：227.

［9］胡荣.农民上访与政治信任的流失［J］.社会学研究，2007（3）：39.

［10］贺雪峰.国家与农民关系的三层分析：以农民上访为问题意识之来源［J］.天津社会科学，2011（4）：69-70.

［11］杨瑞龙，尹振东，桂林.上访与对地方官员问责：一个新政治经济学的视角［J］.经济研究，2010（12）：60.

［12］徐勇.现代化进程的节点与政治转型［J］.探索与争鸣，2013（3）：10.

［13］赵宇，张红.论嵌入市场经济的农村家庭关系：以代际分工为例［J］.黄冈师范学院学报，2014（2）：36.

［14］何华玲，张晨.现代国家构建视域下的中国地方政府治理转型［J］.领导科学，2013（4）：4.

The Phenomenon of Proper Handling in Farmers’Petition Process:A Discussion Based on the Dual Effect of Change in Social Structure and Transition in Social Governance

ZHAOYu
（PartySchool，CPCCommittee ofQingyuan County，Qingyuan 323800，Zhejiang）

Since the reform and opening-up，proper handling emerged as a phenomenon in farmers'petition process with the intensifying of their awareness to safeguard their own rights.The disharmonious relationship among superior government，basic-level government and farmers is a specific manifestation which indirectly reflects the political nature and political structure with Chinese characteristics and the problems existing in the game process involving farmers and basic-level governments.The primary cause of the emergence of the phenomenon and the logic predicament in social governance lies in the mismatch between the change in social structure and the transition in social governance.The change in social structure has a wash-back effect on the transition in social governance.The transition of China’s social governance should move towards peopleautonomy，consultative politics，the rule by law as well as the formation of a development route benefiting all parties involved.

social governance；properlyhandling；change in social structure；rule bylaw

10.3969/j.issn.2095-3801.2017.01.007

C911

A

2095-3801（2017）01-0048-07

2016-06-11；

2016-07-05

赵宇，男，四川南部人，助理讲师，硕士。

①“上级政府”，在本文中泛指党中央国务院及省委省政府等比较高一级的政府，尤其是国家（中央政府）。