国有企业境外党员领导干部监督方法研究

高 杰

（中国石油第六纪检监察中心 北京 100028）

国有企业境外党员领导干部监督方法研究

高 杰

（中国石油第六纪检监察中心 北京 100028）

据统计，国有企业中，仅央企就在全球150多个国家的地区设立了9100多家分支机构，海外资产达5.3万亿元，外派党员领导干部逐年增多，国有企业成为我国“走出去”的主力军、国家队。国有企业境外业务的健康稳健发展，直接关乎我国“走出去”战略、“一带一路”建设的顺利实施，加强对境外党员领导干部的制约和监督势在必行。

国有企业；境外；干部监督

国有企业海外业务投资额度大、地域分布广、合作模式多样，面临的风险种类多、等级高，企业运营涉及的问题复杂，管控难度更大。近年来，国有企业境外党员领导干部违纪违法案件时有发生，腐败风险不断加大，影响国有企业海外业务健康发展。国有企业境外党员领导干部是海外业务的推动者和落实者，是“关键少数”。本文试图以“关键少数”权力制约为视角，探讨国有企业境外党员领导干部监督方法与措施。

1 境外干部监督的问题与难点

笔者通过阅读大量国有企业境外生产经营文献资料发现，境外干部监督存在以下难点。

1.1 权力过于集中

境外企业中方管理人员少，外籍雇员多，中方员工在境外项目担任中、高级管理岗位或专家岗位占多数以上。权力运行比较集中的干部选拔任用、物资采购、产权交易、招标投标等重要事项则掌握在中方少数主要领导干部手中，权力运行具有很大的自由空间。

1.2 权力缺少监督和制约

境外企业机构设置简单，一些部门之间职责交叉，领导班子成员兼任部门负责人、项目负责人的情况较为普遍，做出决策的人既是执行人，也是行使监督权的人，存在“既当裁判员又当运动员”现象。境外国有企业领导干部一定程度上存在重发展、轻监督的思想，强调海外业务特殊性多，强调业务发展和效益回报多，对存在的突出问题深入分析研究少，普遍缺少顶层设计和与时俱进的防范应对措施。

1.3 制度标准不统一

境外企业经营具有特殊性，在投资、招投标、干部选拔任用等方面，照搬国内的制度与标准，可能与当地的政府、法律监管等产生冲突。境外企业领导干部往往在制度执行上打“擦边球”。

1.4 干部相互监督动力不足

各国社会制度、意识形态和社会、文化环境各不相同。发达国家资产阶级享乐主义盛行，不发达国家腐败问题严重，这些外部因素会潜移默化影响境外领导干部的思想和行为，都对廉洁从业形成严峻考验和挑战。而对于属地化程度比较高的境外企业，大多数员工为当地雇员，只要领导干部不触犯当地法律法规，雇员既不关心也不干涉，而中方员工则大多由一把手选派，一般不会主动举报或向上反映，极易成为群众监督的空白。

1.5 权力运行的环境不够公开透明

境外业务存在多种管控模式，受资源国法律、项目合同及股东利益诉求差异的制约，中方一般只能以股东审计名义实施对有关项目经营管理的监督检查，监管手段较单一，没有达到预期效果。加上境外领导干部被授权权力大，境外企业运营往往存在“暗箱操作”和利益输送的问题。

2 强化境外领导干部监督的思路

区分境外项目经营特点，推进建立规范境外领导干部权力运行的制度与相关标准。推动制定人事、投资、资金、资产等重点领域和重点岗位的具体监督监管对象与内容，明确相关监督措施及相应实施者。推进境外干部监督向事前、事中延伸，实现对重点岗位与重点业务的全过程监督。

3 对强化境外领导干部监督措施的思考

领导干部是国有企业境外经营的“关键少数”，而反腐倡廉的核心是制约和监督权力，因此，加强对领导干部的制约和监督，首先是管好其权力的运用。

3.1 强化对一把手权力的制约与监督

一是推进落实“副职分管、正职监督、集体领导、民主决策”权力运行机制。建立“一把手”不直接分管具体事务的制度，形成审核与批准相分离、管理与执行相脱钩的权力结构和运行机制。二是完善重大决策形成的机制和程序，凡是重大问题决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用都必须实行集体决策，强化权力制约，严格执行会议主持人末位表态制和少数服从多数制。

3.2 细化完善境外各类管理制度流程

由国有企业国内总部梳理境外纪律审查、巡视、审计、内控等方面检查中发现的主要问题、发生的主要环节和表现形式等，细化境外企业现有制度，完善检查流程与执纪标准，努力消除管理差异与空白点。同时，推动境外企业制定人员选拔、项目运作、资金调拨、重大事项决策、境外物资采购等方面的流程规范。特别是针对反“四风”和落实中央八项规定精神方面的问题，必须分地区、分国家各自制定相应标准和规定，避免打“擦边球”，出现责任无法认定等问题。

3.3 落实监督监管责任全覆盖

推进关键领域廉洁风险防控工作，采取自下而上和自上而下相结合的方式，围绕“三重一大”、投资融资、股权转让、采办招标等重点领域，分地区、分业务进行风险排查和排序，制定廉政风险防控措施。对重点个案进行具体剖析、深耕细作，从个案中发现规律，更要找到监管漏洞，改进管理体制机制，完善制度建设。积极推进人事、资金、财务、外事、法律等监管部门履行监管职责，从多层次、专业化角度加强对境外业务健康发展的监督指导。

3.4 加大巡视、经济责任审计频率和力度

通过巡视、审计，掌握派出人员的合规管理与履职尽责情况，及时发现和解决领导干部权力运行中存在的问题，堵塞漏洞。

3.5 推进境外企业内部监督责任的落实

推动境外企业全面开展内控体系、惩防体系建设，通过完善岗位职责和业务流程将日常监督责任嵌入到业务中。进一步加大境外“关键少数”个人有关事项报告的抽查力度和抽查频率。同时，公开公布举报方式，发挥国际或当地雇员的监督作用。

3.6 境外轮岗制度化、常规化

国际内控体系建设方面的研究统计表明，除内部举报与审计，定期轮岗也是发现很多舞弊事项与内控缺陷的重要手段。对境外企业组织机构、岗位职责、人员配备、工作流程等统一标准，进一步促进企业规范运行及境外人才的多方位培养锻炼，储备国际经营管理人才，打通国内与国外轮换瓶颈，同时也为群众监督创造条件。

3.7 严肃境外企业违纪违规问题执纪问责

对境外违纪违规问题零容忍，严肃处理，及时做好典型案例的剖析和通报，发挥震慑作用。一是探索“走出去”审查，提高海外现场核查力度。对问题具体、情况复杂及群众反映强烈的信访件，直接赴海外核查，提升问题核查质量和效率，形成有效震慑。二是强化优势互补，形成监督合力。加强纪检与巡视组沟通，实现信息共享，及时发现和核查有关问题线索。三是探索建立海外业务执纪规程。针对海外企业合资合作特点，总结海外企业选人用人、物资采购、招标投标方面纪律审查经验，逐步形成核查标准流程。四是剖析问题成因、探索案发规律。纪律审查过程强化“后一半”工作，举一反三分析普遍性问题，向国有企业总部提出有深度的管理建议，堵塞漏洞。

[1]李飞.国有企业业境外投资风险控制研究[Z].财政部财政科学研究所,2012.

[2]曹煦.不能让国有企业境外资产成为一本糊涂账 国有企业境外资产流失或涉“七宗罪”[J].中国经济周刊，2015(14)：106-107.

[3]李保民.国有企业境外资产监管亟待加强[J].中国石油企业，2015(9)：81-82.

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2096-4110（2017）02（a）-0085-02