南京国民政府时期边疆教师优待政策探析*

燕 慧

（山东师范大学历史与社会发展学院，山东济南250358）

教师的收入与待遇不仅涉及广大教师的切身利益，而且关系到教育事业未来的发展。近20年来，学界从历史学的角度做了许多关于民国时期各级各类教师薪俸和生活的研究，例如《我国教师工资待遇的历史考察（1909～1949）》①刘来泉：《我国教师工资待遇的历史考察（1909-1949）》，《教育研究》1993第4期。《民国时期教师薪俸的历史演变》②吴琼：《民国时期教师薪俸的历史演变》，《教育评论》1999年第6期。《民国时期教师生活待遇研究的回顾与反思》，③严奇岩：《民国时期教师生活待遇研究的回顾与反思》，《南通大学学报》（教育科学版）2006年第2期。为我们制订和完善教师薪金待遇提供了重要参考。但学界对南京国民政府时期边疆教师薪金待遇的研究不多，对其优待政策的专门研究则更少。现阶段师资短缺仍然是困扰我国边疆教育发展的主要问题之一，吸引并留住师资是解决这一问题的重要途径。对南京国民时期的边疆教师优待政策进行系统的梳理与分析，不仅可以丰富对民国教师待遇的研究，还对解决当今边疆师资不足问题具有重要启示。

一、南京国民政府时期边疆教师优待政策制定的缘由

九一八事变后，随着日本侵略不断加深，西南与西北边疆的战略地位逐渐上升，成为抗战的重要基地。西南与西北边疆不仅经济、文化落后，而且民族众多、信仰各异，存在较为严重的民族隔阂与冲突，不利于实现抗战建国的战略。时人认识到，要解决西南与西北的民族问题，提高教育水平是必要措施之一。

教师是教育教学活动的组织者与实施者，是教育发展的重要推动力。因此，师资是推进边疆教育的第一要素，若没有充足与合格的教师队伍，边疆教育就难以持续有效地发展。但是，鉴于中央政府在推行边疆教育之前并没有事先大量培养边疆师资，④方东澄：《边疆教育问题概论》，《边疆半月刊》1937年第2期。也由于边疆工作生活条件较之内地艰苦，各学校聘请外省优良师资极为困难，⑤宗亮东：《边疆教育工的三个重要问题》，《教与学月刊》1940年第7期。南京国民政府时期边疆师资非常匮乏，这成为“办理边疆教育第一难关”。⑥朱治国：《推行边疆教育之途径》，《教与学月刊》1940年第7期。即便是这不多的边疆师资，质量也不够优良，大多数教师多属识字不多思想迂腐的私塾先生和小学毕业生，还有很多是失业商人，进过初中和师范的很少；⑦国立暨南大学西北教育考察团：《西北教育考察报告书》，广州：国立暨南大学，1936年，第110～111页。其专业性较低，也没有责任心，更没有能力促进社会的发展与进步。⑧方东澄：《边疆教育问题概论》，《边疆半月刊》1937年第2期。这样低劣的师资对边疆教育发展和社会进步的作用甚微，于抗战建国战略的实现无益。

发展边疆师范教育以培养专门的边疆师资是解决这一问题的根本途径。1932年，教育部曾颁布《要求蒙藏各旗宗选派学生攻读师范令》，培养蒙藏合格师范生“从事地方教育工作”。①中国第二历史档案馆编：《中华民国档案资料汇编》第5辑第1编《教育》（2），南京：江苏古籍出版社，1994年，第838、845页。但由于边疆初等教育与中等教育的落后，这一措施难以起到立竿见影的效果。青海曾设立蒙藏师范学校专门培养蒙藏教师，但“学生六十人，无蒙藏人”，②庄泽宣：《陇蜀之游》，上海：中华书局，1937年，第104页。不能从根本上解决蒙藏师资问题。其他少数民族的情况也大体相似。再者，边疆乡村中小学教师的收入极其微薄，“中学教员月薪最大者四十元，小学教员则才数元耳”，“其最低额盖仅年仅二十元也”。③顾颉刚：《西北考察日记》，兰州：甘肃人民出版社，1988年，第25～26、342页。如此低微的薪水难以维持正常生活，导致当地师资流失。正如考察者所见，当时甘肃“虽有师范学校，而毕业生多不安于小学教师之位，如去年毕业生，升学者居十之七，考入农贷合作班者十之二，为教师者仅十分之一耳”。④王树民：《陇游日记》，兰州：甘肃人民出版社，1988年，第126页。这对本已匮乏的边疆师资无疑是雪上加霜。鼓励内地教师前往边疆从教，成为短期内解决边疆师资匮乏的一条重要途径。但是，边疆交通不便，气候严酷，生活习惯等与内地大相径庭，工作与生活条件相当艰苦，许多内地教师不愿前往边疆。即便前往边疆从教，由于边疆环境恶劣，而待遇菲薄，还经常有薪俸折扣及欠薪等问题，导致教师信心不足，很多人中途放弃。

“教师的待遇问题，是一个教育问题，亦是一个社会问题。待遇问题不解决，一切的教师问题的解决，便不容易有实效。”⑤夏承枫：《现代教育行政》，上海：中华书局，1933年，第90页。因此，面对因环境恶劣、生活艰苦、待遇菲薄而日益加剧的边疆师资匮乏问题，关心边疆教育的学者们大都主张必须格外优待在边疆任教的教师。首先，依照当地生活程度提高待遇，根据物价增加生活费；实行眷属津贴，提供眷属宿舍；按聘约年限供给教员及眷属来往旅费；实行学功加俸制，奖励长期服务，或其薪俸应高于内地，并供给生活用品，使他们能维持体面的生活，不使其在此工作受困。⑥王冠三：《对于办理边疆教育的几点意见》，《甘肃教育半月刊》1941年第3期；余书麟：《战后我国边疆教育建设之途径》，《教育杂志》1947年第2期。其次，鉴于在西北边疆工作、生活的艰苦不是内地人士所习惯的，而且久居边疆与外界隔绝，思想会渐趋落伍，教师必须时常调换，服务期满若干年，当局必须给他们调回工作的保障。⑦俞湘文：《西北游牧藏区之社会调查》，上海：商务印书馆，1947年，第90～91页。最后，针对西北诸省与内地久成半隔绝状态、新闻刊物等无从传播、教师孤陋寡闻的状况，应利用寒暑假开办讲习会，开设“合时势之科，开拓其智识领域，唤起其民族思想”，⑧顾颉刚：《西北考察日记》，兰州：甘肃人民出版社，1988年，第25～26、342页。并提供进修的机会与经费等。

南京国民政府成立后，比较重视对教师队伍的管理，不断完善对各级各类教师的管理制度。特别是抗战爆发后，为保证教育的延续与发展，中央政府不断出台教师管理措施，以保存和稳定各级各类教师资源。随着西南、西北边疆战略地位的逐步上升，中央也开始加强对边疆地区教师的管理，并希冀借助教师这一有力影响因素，形成“党化教育”对边疆教育发展乃至边疆社会发展进行持续、稳定的干预与渗透。战后的教育复员将大部分优良师资带回内地，导致边疆师资匮乏加剧，不仅阻碍了边疆教育与社会的发展，使全国教育发展再次陷入失衡的境地，也减弱了中央对边疆教育与社会的干预与控制力。为进一步加强对边疆师资的管理，借机继续控制与干预边疆教育，也为鼓励和吸引内地人才，以尽快解决边疆师资问题，均衡全国教育，南京国民政府在采纳学者建议的基础上，于20世纪30～40年代，制定了针对边疆教师的优待政策与办法，并逐年加以改善。

二、南京国民政府时期“三位一体”的边疆教师优待政策体系

早在1936年2月，行政院批复《边民教育大纲计划》，其中第八条专门规定要“改善边民教育之师资与待遇”。⑨中国第二历史档案馆编：《中华民国档案资料汇编》第5辑第1编《教育》（2），南京：江苏古籍出版社，1994年，第838、845页。1939年，旨在加快边疆教育发展的《推进边疆教育方案》颁布，将提高边疆各级教职员待遇作为鼓励有志青年赴边从教的重要措施。⑩教育部蒙藏教育司：《边疆教育法令汇编》（第1辑），南京：教育部蒙藏教育司，1941年，第7页。此后，在《推进边疆教育方案》的方针指导下，教育部不仅专门制定了优待、奖励边疆教师的办法，而且在多项边疆教育推行计划中都对优待边疆教师作了明文规定。这些办法与规定，从提高薪金、改善生活及补助考察与进修等三个方面对边疆教师予以优待，形成了“三位一体”的政策体系。

（一）实行年功加俸，提高薪金待遇

为鼓励并奖励更多的教师远赴边疆从事教育事业，能久于其任，乐于其事，南京国民政府不仅提高了边疆各级各类学校教职人员的薪金待遇，还实行年功加俸（薪）。抗战前的《边民教育大纲计划》规定了提高边疆教师薪金的基本原则，即“凡经切实考核，确能使学生人数增多、程度增高者，酌加原薪资十分之二或十分之三，以加至原薪一倍为止”。①中国第二历史档案馆编：《中华民国档案资料汇编》第5辑第1编《教育》（2），第851页。 《边地国立教职员优待办法》，中国历史档案馆馆藏档案,卷宗号：五-12325，第39页。抗战开始后颁布的各项优待办法和规定，则逐渐将其明确化和具体化，使之更具操作性。1940年7月颁布的《边远区域劝学暂行办法》明确规定，应酌量提高边远区域各级学校及民众学校教师的薪俸，并由各地主管教育的行政机关就当地情形拟定具体办法呈教育部备案。②教育部蒙藏教育司：《边疆教育法令汇编》（第1辑），第12、13页。1944年，教育部修订《边疆国立各学校教员奖助金办法》，进一步提高各级各类国立边疆学校教员的奖助金数额。1945年9月，《边疆初等教育设施办法》颁布，将教育部直属边疆初等学校教师的年功加俸办法具体化，“凡在一校继续服务满二年，教学著有成绩者为第一年功级，满四年者为第二年功级，余类推”。③中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第3编《教育》（1），南京：江苏古籍出版社，2000年，第8页。1946年3月，《国立各级边疆学校教员服务奖励办法》颁布，规定国立各级边校教师薪俸增加10%，并按其考评成绩给予年功加俸，④中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第3编《教育》（1），第28页。双管齐下切实大幅提高其薪金待遇。

（二）解决实际困难，给予生活保障

边疆生活条件极为艰苦，教师微薄的薪俸不能满足正常生活所需。为解决边疆教师的后顾之忧，教育部非常重视改善其生活条件，解决眷属和子女的生活及学习问题，提供探亲费用等，予以生活保障。1936年的《边民教育大纲计划》规定：“在边远之地从事教育，不能携带家眷或不方便教育子女者，当于休假办法、优待子女入学办法及辅助家庭职业办法，诸方面予以便利。”⑤中国第二历史档案馆编：《中华民国档案资料汇编》第5辑第1编《教育》（2），第851页。为以后相关政策的颁布奠定了基调。1941年11月，行政院颁布更系统、全面的《边地青年教育及人事行政实施纲领》，明确规定给予边疆教师生活与工作的保障。⑥教育部蒙藏教育司：《边疆教育法令选辑》，南京：教育部蒙藏教育司，1944年，第15页。在《实施纲领的》指导之下，教育部相继颁布《边地国立教职员优待办法》《国立各边校支付新聘教员到校旅费办法》及《国立各级边疆学校教员服务奖励办法》，将保障边疆教师生活的办法具体化。一方面，为边疆教师提供住房、煤水等生活必需或补助。《边地国立教职员优待办法》规定：“本人及眷属宿舍得由学校酌量供给或酌量津贴其房租。”⑦《边地国立教职员优待办法》，中国第二历史档案馆馆藏档案,卷宗号：五-12325，第38页。《国立各级边疆学校教员服务奖励办法》则在上述优待政策基础上增加免费煤水供给，并提出“如无适当房舍及不能随时供给煤水时得改发津贴”⑧中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第3编《教育》（1），第28页。的变通办法。另一方面，为边疆教师及眷属提供到校旅费和还乡旅费。《国立各边校支付新聘教员到校旅费办法》规定了补助新聘教员到校旅费具体办法：“新聘教员到校旅费，及其配偶即直系亲属三人到校所需舟车费三分之二，一经核予支付后，即由部按照核定数补助三分之二，其余由各边校在经常费内支付。”⑨《国立各边校支付新聘教员到校旅费办法》，中国第二历史档案馆馆藏档案,卷宗号：五-12325，第27页。《国立各级边疆学校教员服务奖励办法》则规定了补助其还乡旅费的具体办法，并就是否单身、还乡间隔时间长短等不同情况做了细致的划分：“单身外省教员，在一校继续服务，每满二年得还乡一次；有眷属随在学校所在地者，一校继续服务每满三年得还乡—次，并得申请补助往返旅费，单身者以一人计，有眷属者至多连本人不得超过三人。”⑩中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第3编《教育》（1），第28页。此外，为解决边疆教师子女教育问题，规定“子女就学得照边地学生待遇予以优待”，①中国第二历史档案馆编：《中华民国档案资料汇编》第5辑第1编《教育》（2），第851页。 《边地国立教职员优待办法》，中国历史档案馆馆藏档案,卷宗号：五-12325，第39页。使边疆教师子女享受与边地学生一样的教育优待政策。

（三）补助考察进修，更新教师观念

边疆交通不便，信息闭塞。为不断更新边疆各级各类教师的知识与思想观念，南京国民政府还补助其赴内地考察与进修。1940年颁布的《边远区域劝学暂行办法》规定，边疆各级各类教师“工作满四年者，准以公费进修，其期间以一年为限，仍支原薪，由各该省主管教育行政机关视其需要酌量定之”。②教育部蒙藏教育司：《边疆教育法令汇编》（第1辑），第12、13页。1942年起，稍加修改，将“工作满四年”的条件改为按“各教师教学经历、年资等”，①武志华：《国民政府蒙旗教育政策及相关措施》，内蒙古大学硕士学位论文，2010年，第35页。使之更加科学合理。1941年3月公布的《边远区域初等教育实施纲要》规定，边疆初等学校教师“在休假期内出外考察者，酌给旅费”，②教育部蒙藏教育司：《边疆教育法令汇编》（第1辑），第28页。鼓励并补助其在休假期内进行考察；同年6月公布的《边远区域师范学校暂行办法》对边疆师范学校教师的寒暑假考察也作了补助规定，即“边师教职员得利用寒暑假期间，组织边地考察团，分组赴边地调查，其经费得在各校预算内酌列”。③教育部边疆教育司：《边疆教育概况续》，南京：教育部边疆教育司，1947年，第140页。与此同时，教育部颁布《边地国立教职员优待办法》，对在国立各级各类边校教师的进修，作了详细规定：“专科学校毕业，并在同一边校继续服务满六年以上，著有成绩，经部核准者，得公费保送研究机关进修一至二年；中等学校毕业，并在同一边校继续服务满六年以上，著有成绩，经部核准者，得公费保送相当学校进修。”④《边地国立教职员优待办法》，中国历史档案馆馆藏档案，卷宗号：五-12325，第38页。不仅按照学历作分类要求，满足一定服务年限，还要求工作成绩突出，将之与工作业绩挂钩，以提高其工作积极性。1946年颁布的《国立各级边疆学校教员服务奖励办法》规定，曾受鉴定合格并报经教育部核准的在各级边校同一所学校连续服务的教师，每满五年可休假进修半年，“休假进修期内仍之原薪及各项补助或津贴，由所在学校报请核发”，“凡应休假而不愿休假者得另核给奖助金”，⑤中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第3编《教育》（1），第28页。既对教师休假进修资格做了严格规定，也给予边地教师更多的进修选择权。

三、南京国民政府时期边疆教师优待政策的特点、影响与不足

与清末中央政府对包括各种教学人员在内的派往边疆民族地区的各类任职人员实行的“择优保奖”政策（即享受高于内地薪资数额的“边俸”）、“轮换制”政策（以三年为期限进行轮换）和“期满劳绩”政策（三年期满后，分异常劳绩和寻常劳绩给予不同奖励，期满回内地后优先选用）相比，南京国民政府时期的边疆教师优待政策，既选择性地继承了“择优保奖”政策，又从解决边疆教师的实际生活困难着手，尽量解决眷属和子女的生活、就学之忧，并鼓励边疆教师考察、进修，以不断充实和提高自身学养。较为全面地保障边疆教师的家庭生活，促进其职业发展，成为这一时期边疆教师优待政策的突出特点。这也反映了南京国民政府时期，包括边疆教师在内的整个教师地位的变化，即教师已脱掉清末的官职身份，转而成为国家的雇员，并由校长统一负责，因此不能像政府官员一样，进行定期轮换和期满后优先选用，解决实际生活困难与补助考察、进修成为政府能为边疆教师提供的为数不多的格外优待。

从《第二次中国教育年鉴》的记载来看，20世纪40年代西南与西北各边省的各级各类边疆学校和学生数量逐年增加。以新疆为例，1944年“洽聘外省教师赴新任教，迭送新省青年内来升学”，是年新省境内中心国民学校、国民学校、幼稚园数量分别比1943年增加241所、507所、4所，学生人数和教师人数也大为增长。⑥沈云龙主编：《第二次中国教育年鉴》（第10编），台北：文海出版社，1986年，第35页。这在一定程度上说明，南京国民政府时期这一特色的边疆教师优待政策，为解决边疆师资匮乏问题起到了一定的作用，促进了边疆教育特别是边疆中小学教育的发展。

但这一时期的边疆教师优待政策也存在一些缺陷。首先，南京国民政府时期边疆教师优待政策出台时间较晚，主要集中于1941年及抗战结束后，例如《边远区域初等教育实施纲要》《边疆初等教育设施办法》《边远区域师范学校暂行办法》《边地青年教育及人事行政实施纲领》都在1941年颁布，《国立各级边疆学校教员服务奖励办法》则到了战后的1946年颁布。这一方面是由于在国民政府初期多个部门参与发展边疆教育，并无统筹计划，没有为边疆教育做好师资准备，直到1941年边疆教育由教育部蒙藏教育司统管后才集中出台发展边疆教育的相关政策；另一方面，也是因为直到七七事变后，西北与西南边疆的战略地位逐渐上升，中央才开始真正重视边疆教育对开发西北和抗战建国的重要意义，特别是到了抗战的相持阶段，边疆教育发展缓慢有碍于国民政府西北开发和抗战建国战略的实现，中央才被迫集中颁布发展边疆教育的相关政策与措施；此外，为应对战后教育复员中的师资流失也颁布了相关政策。这些优待政策在边疆师资匮乏问题比较严重后出台，时间较晚，滞后于边疆教育的启动与发展，难免有“亡羊补牢”与功利主义之嫌。

边疆教师优待政策还有形式主义的缺陷，如为在教育复员中挽留在边疆服务的教师，于1946年颁布《国立各级边疆学校教员服务奖励办法》，却规定“本办法自公布之日起施行”。于公布之日前，在边疆工作的教师人数很多，而1945年胜利后在边校连续服务三年或五年的人数甚少。这一规定导致许多国立边校教员不能享受到特别优待。所以，抗战胜利后，随着教育复员出现边疆教育人才东流、边疆师资严重恐慌的现象实不足为怪。再如《国立各边校支付新聘教员到校旅费办法》《边疆国立各学校教员奖助金办法》《边地国立教职员优待办法》《国立各级边疆学校教员服务奖励办法》等，是针对“国立”边疆教职员的优待政策，规定必须是国立各级边校业经教育部核定合格的专任教员、校长、各处科主任、医师、护士及部派有案的会计人员才能申请奖励。实际上，国立各边校在整个边疆学校系统中所占比例并不算高，而且基本上处于经济、生活、交通条件较好的城镇。由各级地方政府、各民族文化促进会及私人捐助的各级各类边疆学校占较大比例，而且位于条件更加艰苦的草原、高山地区。这些只针对“国立”边疆教职员的优待政策，不能惠及奋斗在更加艰苦的“非国立”边疆学校的教师，在一定程度上打击了这些“非国立”边校教师的工作热情。即使有些优待政策能惠及各地方的边校教师，由于很多政策的落实主体是各地方政府，而边疆各省的财政并不如中央，甚至存在挪用教育经费的现象，根本难以保证这些优待政策的真正落实，也使这些所谓优待成为一纸空文。正如时人所言：“年功加俸之说……优待教员之文告……恒系以‘斟酌地方之财力而定之’一语，地方财力此时安得充裕，则有如无有。”①李桂林主编：《中国近代教育史资料汇编》（普通教育），上海：上海教育出版社，1995年，第777页。此外，20世纪30～40年代，受时局影响，物价飞涨，通货膨胀较为严重。虽然中央政府颁布了对边疆教师实行年功加俸以提高其薪金待遇，但加俸的速度远远赶不上物价的涨幅，边疆教职员的生活并未得到大幅提高。

四、南京国民政府时期边疆教师优待政策的启示

新中国成立以来，特别是20世纪90年代后，我国各少数民族的教育都获得了显著发展，但各民族地区的教育发展并不均衡，特别是边疆偏远和贫困地区的少数民族教育发展明显滞后，成为我国教育发展不均衡、不平等的一个重要问题。②何立华、成艾华：《民族地区的教育发展与教育平等——基于最近三次人口普查资料的实证研究》，《民族研究》2015年第4期；孙百才、张洋、刘云鹏：《中国各民族人口的教育成就与教育公平——基于最近三次人口普查资料的比较》，《民族研究》2014年第3期。这些地区的师资严重匮乏是这一问题长期得不到解决的重要原因之一。教育部民族教育司司长毛力提·满苏尔提出：“提升民族教育的质量根本还在教师。”③丁晨：《毛力提·满苏尔：以师资队伍建设为基点提升民族教育水平》，中国教育新闻网http://www.jyb.cn/zcg/xwy/wzxw/2017 03/t20170304_468835.html，2017年 3月 4日。要促进我国边疆偏远和贫困地区的少数民族教育快速稳定发展，需要大量的高素质教师长期从教，特别是随着“一带一路”倡议的实施，给沿线边疆地区各民族的教育带来了重大的发展机遇，教育部与沿线六省区签署了“一带一路”教育行动合作备忘录，更加大了对各级各类教师质与量的需求。但与此同时，“一带一路”倡议所带来的各种行业和产业的发展也对目前部分生活困顿的边疆教师散发出了另外一种吸引力，即从事教师以外的职业以求生活的改善与个人价值的实现。这无疑会进一步加重师资队伍的匮乏问题。因此，要保持并加快“一带一路”沿线边疆地区各民族教育的发展，必须在师资队伍建设上采取有效措施。

“发展教师队伍，必须从职业角度出发，保障教师待遇。”④熊丙奇：《提高待遇才是解决乡村教师问题的“真招”》，《中国青年报》2014年5月10日，第3版。只有保障教师待遇，解决教师生活困难，才能让教师有职业荣誉感，教师才能全身心地投入教育事业。我国政府向来重视边疆地区教师队伍建设，实施了免费师范生政策、特岗教师政策、民族地区倾斜性政策以及各地乡村教师生活补助政策，为解决边疆地区教师匮乏发挥了重要作用。

“历史是最好的老师”，南京国民政府时期的边疆教师优待政策也为我们进一步解决“一带一路”沿线边疆地区教师不足的问题提供了重要启示。第一，大力提高边疆偏远、贫困地区教师的工资待遇，并实行年功加俸的政策，使之高于内地同等教师待遇，以吸引内地优秀教师远赴边任教并保留住人才；第二，边疆教师的工资待遇在由地方财政支付的同时，中央应给予充足的财政支持，以保证其真正落实到位；第三，根据边疆生活条件解决边疆教师的实际困难，即一方面提供各种便利，给予生活上的照顾，另一方面解决好教师的眷属及子女的工作、学习、生活及探亲等问题，使之能全心投入教育教学工作；第四，为边疆教师提供进一步学习与进修的机会与经费，以促进教师的个人发展；第五，与时俱进，不断完善边疆教师优待政策，形成稳定持续的政策体系，使社会各界感受到政府对边疆教育的重视、对边疆教师的优待与尊重，进而促成边疆教师的荣誉感与自豪感，以长期、稳定地吸引优秀人才赴边从教。