从枢臣、全权大臣、东南督抚的互动看《辛丑条约》的形成*

王 刚

（西南大学历史文化学院，重庆400715）

《辛丑条约》是晚清史上最为重要的外交条约之一，在很大程度上导致了清政府的覆亡。得益于前辈学者的研究，其订约过程已大致清楚，但有些侧面仍值得深入探讨。在笔者看来，此次议约与以往议约的一个重要不同在于政务程序。其时，中央政府颠沛流离，用人、行政皆不能自主，因此在议和人选问题上做出了十分特殊的安排：庆亲王和李鸿章授为“全权大臣”在京议和，刘坤一、张之洞二督则留在原任函电会商。双方步调不尽一致，意见也常有分歧。行在处理议和问题，需要兼顾双方立场，意见往来形成“三角”格局。同时，作为决策中枢的军机处此时人员不整，多数时间仅有荣禄等三名大臣，办事体制多有变通，权势较平常膨胀，但他们却不谙交涉，难以驾驭庆、李和刘、张之间的纷争，为照顾双方感受，不惜牺牲某些条款上的利益，这不能不影响到条约文本的定案。对此，马忠文、戴海斌等先生已有所揭示，但尚未见专题申论。①参见戴海斌：《〈辛丑条约〉议定过程中的一个关节问题——从“惩董”交涉看清政府内部多种力量的互动》，《北方民族大学学报》2012年第1期；马忠文：《荣禄与晚清政局》，北京：社会科学文献出版社，2016年，第298页；另，韩策：《行在朝廷·全权大臣·东南督抚：辛丑议和与清廷“三角政治”》作为通俗读物对该问题也有讨论，载《国家人文历史》2016年第11期。本文拟在前人研究基础上，以枢臣、全权大臣和刘、张二督的三方关系演变作为考察该时期政治与外交变局的主线，揭示《辛丑条约》何以代价巨大的另一种原因。

一、开议前枢臣、议和大臣的人选纷争

晚清时期，军机处为实际的行政中枢，其人员构成格外为中外关注。庚子前期，军机处共有六名大臣，分别是世铎、荣禄、刚毅、王文韶、启秀、赵舒翘。七月二十一日（1900年8月14日）“西巡”之际，世铎、启秀滞留京城、荣禄逃往保定，随扈者仅刚、王、赵三人。八月初七日，经刚毅奏请，慈禧添派端郡王载漪执掌中枢。这一安排引起列强极大不满，各国纷纷施压。八月二十一日，在东南斡旋和局的李鸿章（全权大臣）、刘坤一（江督）、张之洞（鄂督）、袁世凯（东抚）四人联衔上奏，以列强“必欲先办主持拳党之人而后开议”为由，请将载漪、刚毅、赵舒翘等六名“祸首”革职查办。②《大学士李鸿章等折》（光绪二十六年八月二十二日），故宫博物院明清档案部编：《义和团档案史料》（上），北京：中华书局，1987年，第590页。慈禧虽不情愿，但非此不能“开议”，拖至闰八月初二日，只好下诏撤去载漪一切差事，刚、赵二人交部议处，新增鹿传霖入枢。经此之变，行在保守势力大衰。消息传出，李鸿章和刘坤一、张之洞等决定抓住这一时机，运动主和派枢臣荣禄入值，以进一步坚定慈禧立场、及早促成开议。①李与刘、张等人合谋荣禄入值一事，可参看顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》（第27册），合肥：安徽教育出版社，2008年，第324～329页。闰八月初九日，李鸿章为此出奏。此时中枢人手严重不足，慈禧接奏后没有太多犹豫，即于十四日允荣禄入值。九月二十一日，荣禄到西安与两宫会合。此事为庚子政局一道重要分水岭。其一，荣禄到后，中枢人员才稳定下来，由他和王文韶、鹿传霖组成的枢臣阵容与议和相始终，支配着该时期的内政与外交。②荣禄到西安时，刚毅已病死、赵舒翘称病不出，故枢臣只有他和王、鹿三人。至来年四月议和尾声又添派瞿鸿禨入枢。其二，荣禄因深得慈禧宠信，在政体上得到特殊眷顾。比如，承平时期，军国政令皆由皇帝裁决，枢臣系备顾问。但该时期慈禧既信任荣禄之忠，并不事事躬亲，若干事务允其放手去做。③随扈军机章京王彦威编《西巡大事记》收录有辛丑（1901年）三月二十三日军机大臣奏片一道，内容是“汇举连日各处电商偿款大致情形撮要恭呈御览”。其中文字表明，当时外臣发来的电报，慈禧并不逐一过目并批示，有些电奏是由军机大臣事先处理，事后将电文大意择要恭呈御览。这一奏片提示出驻跸西安时期中枢政务程序的异常，值得注意。参见李育民等点校：《清季外交史料》（9），长沙：湖南师范大学出版社，2015年，第4860页。再如，为防止枢臣权势坐大，清代定制严格限制枢臣与外臣之联络。凡外臣奏事皆需直达御前而不得事先关会军机处；军机处以皇帝名义传达政令，“不得独立行使权力”。④刘子扬：《清代军机处》，《历史档案》1981年第2期。但荣禄主政后，枢臣从幕后走到台前。他们发出的政令，除了以皇帝名义行文的“谕旨”外，还有以军机处名义行文的“枢电”；外臣发给行在的电报公文，除了致皇帝的“电奏”外，还有给枢臣的“致军机处公电”。⑤枢臣以军机处名义发出的“枢电”和外臣致军机大臣的“致军机处公电”在《义和团档案史料》《李鸿章全集》《愚斋存稿》等文献中收录不少，本文后面也有引用，可参看。简言之，枢臣与外臣（尤其是议和大臣）的联络已经常态化，这是考察该时期政局需特别注意的一点。

与枢臣情形相似，“开议”之前议和大臣人选也在不断变动。七月十三日，当联军逼近京城之际，慈禧谕令李鸿章为全权大臣，向各国商请停战。但因李的“亲俄”背景，这一人选没有得到列强普遍接受。以此，李一直滞留沪上，其发出的求和电文，列强大多反应冷淡。与此同时，主持“东南互保”的刘坤一、张之洞、袁世凯、盛宣怀等人虽无议和大臣之名，却深得各国（尤其英、日两国）好感，私下策划过一系列缓和局势的举动。京陷之后，慈禧七月二十五日以六百里加急谕令李鸿章“迅筹办法”，继续视李鸿章为议和的唯一人选。⑥《李鸿章全集》（第27册），第248页。但此时英、德等国仍强烈抵制李，拒绝承认其“全权”资格，转而提出“专恃刘、张二人主议”。⑦刘坤一：《寄张制军》（光绪二十六年七月二十九日），中国科学院历史研究所第三所编：《刘坤一遗集》（第6册），北京：中华书局，1959年，第2586页。日本则折中立论，接受李鸿章的“全权”地位，但须另添刘、张、庆（王）、荣（禄）四人为“全权”。由于当时日本在停战开议方面态度最好，李鸿章只好按该方案出奏（时在八月初一日）。慈禧此时虽成惊弓之鸟，却并未爽快答应，其八月初七日批复仅同意添派庆王、刘、张三人议和，却未派给“全权”身份，又强调刘、张二人须留在原任“函电会商”。⑧《军机处寄全权大臣李鸿章电旨》（光绪二十六年八月初七日），《义和团档案史料》（上），第530页。这表明，在议和人选上，慈禧有其特殊顾虑。此番“添派”未达到英、德等国满意，僵局仍在继续。八月初九日，李鸿章再次按日本方案出奏。十四日，慈禧无奈在人选问题上再次妥协：全盘接受日本的人选提议，刘、张、庆、荣悉数添派议和，但四人未加“全权”头衔。⑨第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》（第26册），光绪二十六年八月十四日，桂林：广西师范大学出版社，1996年，第299页。这次调整得到列强的部分谅解。十七日，态度最为强硬的英国表示：除荣禄外，不对其它议和人选的资格持异议。这一表态后，李鸿章于二十一日由沪北上，而奕劻也在稍早前回到北京斡旋。至此，议和人选问题才初步解决。不过，英德等国依然对“亲俄”的李鸿章心存不满，继续为刘、张的“全权”地位施压。闰八月初十日，庆王转达在京公使的立场，奏请加派刘、张为“全权”。⑩《庆亲王又片》（光绪二十六年闰八月初十），《义和团档案史料》（下），第668页。慈禧批复时做出两个调整：添派庆王为“全权大臣”；加刘、张二人“便宜行事”之权。但对原奏所请“全权”一事置之不论。这已经是慈禧第三次拒绝派给刘、张“全权”头衔。何以她在这一问题上如此坚持？细味谕旨原文，似能看出一些奥妙：

庆亲王奕劻着授为全权大臣，会同李鸿章妥商应议事宜。刘坤一、张之洞均着仍遵前旨、会商办理，并准便宜行事。该亲王等务当往还筹商，折衷一是，勿得内外两歧，致多周折。是为至要。①《军机处字寄庆亲王等电旨》（光绪二十六年闰八月二十日），《义和团档案史料》（下），第689页。

其中最可注意者为“内外两歧、致多周折”一句。这背后既包含着慈禧对日后政务程序的担心，也包含着对日后权力分配的警惕。质言之：若加派刘、张为“全权”，则刘、张之地位与庆、李完全相同。将来政局中会出现权力相等、但又不在一处的两套议和班子。当行在处理议和问题时，既要与北京的班子联络，又要与东南的班子联络，政令往来必成“三角”局面，所谓“致多周折”既指此意。更重要的是，在“西巡”之前，朝廷已失去对东南督抚的有效控制，许多政令不被执行。将来议和事关慈禧的政治命运，如果不对这些督抚的权力有所约束，可能会导致无法收拾的后果。所以在人选安排上，慈禧不能不有十二分的小心。其亲信奕劻授为全权大臣，可对李鸿章有所监督和牵制；但刘、张两人远离北京，又在本省有强大势力，驾驭更难。所以，慈禧无论如何不愿给以等量的“全权”地位，她要竭力维持一种“一主一从”“一高一低”的局面，且强调双方意见要整合为一。这样既可以得函电往来之便，又可以让北京制约东南。慈禧的这一安排虽费尽心机，但在当时动荡混乱的局势下不过是一厢情愿，其后的政情变化并未按照她的算盘展开。

庆、李与刘、张同属主和阵营，双方在“西巡”之前有过不少合作。七月间李鸿章被授为全权，即是刘、张联衔奏请；八月间添派刘、张议和，李鸿章也非常积极。英、德不承认李鸿章全权，刘、张四处为之斡旋。该时期双方遇事互商，大有水乳之势。但八月底李鸿章北上之后，情形大变。由于当时南北电报线路多遭破坏，局势又瞬息万变，遇事来不及电商。另外，李到天津后主要依靠俄方进行斡旋，需要与亲英日的刘、张二人保持距离。所以，从这时起，李并不将交涉进展通知刘、张，更不用说“会商”。闰八月二十日慈禧强调“会商”后，李依然如此。所以，李鸿章一方首先破坏了慈禧期望的“往还筹商、折衷一是”安排。此时，刘、张一方也有觉察，但反应十分温和。他们十分敬重李的“全权”地位，遇事注意分寸，起初并无怨言。②刘坤一闰八月二十三电张之洞、盛宣怀谓：“京沪电不易通，随时会商恐多延误。此后仍宜听邸、相议行为妥。”（陈旭麓等主编：《盛宣怀档案资料选辑之七·义和团运动》，上海：上海人民出版社，2001年，第322页）这等于是接受了李鸿章“不会商”的局面，此时并无抵触情绪。不过，此时之大环境毕竟险恶，刘、张救时心切、不甘袖手旁观，渐渐对李的做法产生不满。这一苗头出现于九月初。其时因慈禧迟迟不愿重办“祸首”，列强发起新一轮军事攻击，先后有夺保定、杀廷雍、占西陵之举。此时，刘、张心急如焚，切盼早日解决“祸首”问题。但该问题的症结在于“拟议”环节。慈禧也有心重办，不过，她是想知道列强的底牌后再行惩办，所以曾多次谕令李鸿章先“拟议”一个惩办方案。③慈禧最早谕令李鸿章“拟议”是在闰八月二十六，此后九月初四、初七等日又多次催促。参见《义和团档案史料》（下），第712、730、734页。但此时并未“开议”，李无从得知列强底牌，所以迟迟不曾“拟议”。事情就这样陷入僵局。此间，刘、张跃跃欲试，设想过若干破局之法，但因有“分际”所在，不便绕开“全权”独立行事。另一方面，局势日益糜烂，他们又不甘心坐视。在这种两难境地下，两人对李鸿章由“盼”生“怨”。九月十八日，张之洞致刘、袁、盛电文中，批评李就“祸首”问题的具奏“自紧自松”“老笔亦有疏漏”。二十八日，张致刘电更抱怨李鸿章“向不愿与商外间”，如此下去，江鄂“徒有会议之责，而无会议之实”。④张之洞两电分别见苑书义等编：《张之洞全集》（第10册），石家庄：河北人民出版社，1998年，第8386、8408页。这样，半是出于对局势的焦虑，半是出于对李的不满，九月二十日前后，他们决定另换思路，从“枢臣”一方打开僵局。当时，荣禄即将到达行在，刘、张认为这是一个大好机会。如果荣到后能说服慈禧重办、而李鸿章又恰好在此时“拟议”，则内外必能形成合力、一举解决“祸首”问题。为此，他们一方面电促李鸿章迅速“拟议”，另一方面又电嘱荣禄在中枢接应，同时还请出盛宣怀、袁世凯一同用力。⑤参见《愚斋存稿》卷44（民国刻本）中九月十五至二十二日刘、张、盛、袁四人之间的往来电文。刘、张的本意虽系助力李鸿章打破议和僵局，但结果却事与愿违。首先，在这一计划中，刘、张是主导者，李鸿章成了配合者，“全权”和“会商”的角色颠倒过来。李虽未必因此心生不满，但难点在于他无法配合——此时仍未开议，无从了解列强底牌。所以，李始终未按刘、张的期望“拟议”。其次，荣禄到后，虽促成慈禧于二十二日加重处分，但尺度太小，远达不到列强的预期。李鸿章闻讯后不但毫无喜色，而且在复盛宣怀电文中大骂荣禄：“二十函抄各电，苦口忠言，乃荣一到，竟明发定案，颇自居功，圆媚可鄙。”①《寄盛京堂》（光绪二十六年十月初二日），《李鸿章全集》（第27册），第419页。在李看来，“祸首”问题不该在这个时候“定案”，更不该由行在一方单独定案（所谓“颇自居功”即此指）。此次惩办不到位，再请就更难。归根到底是打乱了他的计划。这样，刘、张的计划以失败告终。此事不但没有解决“祸首”问题僵局，而且对中枢、全权大臣与刘、张二督的三方关系产生了一系列负面影响。

其一，在李鸿章一方，由于他对荣禄严重不满，此后与枢臣的关系较为疏远，除不得已的公务联络外，私下的函电互商十分少见。同时，李鸿章对运动此事的刘、张二人也有意见。自北上之后，李鸿章就抱有一种看法：刘、张远在东南，对一系列交涉不知底蕴，意见多有隔膜。②参见九月初三日《盛宣怀致刘坤一函》所引李鸿章言论，《盛宣怀档案资料选辑之七·义和团运动》，第339页。经此之事，李鸿章更认为刘、张的想法不切实际，无互商之必要。所以，其后的议和进展，李仍不告知刘、张二人。刘、张时而主动相商，李亦十分排斥，十月间他明告盛宣怀：“电费每月巨万……刘、张空论长电，弟务于转电时删冗摘要，以免虚糜。”③《寄盛京堂》（光绪二十六年十月二十二日），《李鸿章全集》（第27册），第455页。由于缺乏互商渠道，日后议和中出现了北京自北京、东南自东南的局面。二者步调不尽一致、立场也常有分歧。行在决策要兼顾与双方的联络。当初慈禧所担心的“三角”格局最终还是形成。

其二，在刘、张一方，他们由于难以同李鸿章进行合作，日后更注意利用枢臣来表达意见、影响政局。在这方面，他们本有“裙带关系”之便（刘坤一与荣禄系多年密友，张之洞则是鹿传霖妻弟），荣禄入值后，又从体制上扫清了联络障碍。所以从这时开始，刘、张一方（以及关系密切的袁世凯、盛宣怀等东南大员）一直与枢臣保持着频繁的公、私联络，其意见可以不经过李鸿章而直达行在。另需注意的是，庆、李与刘、张虽有“全权”“会商”之别，但由于局势特殊，二者的实际权势相差不大。庆、李系“全权”，但这时期两宫及中枢并不在京，其意见往来也要通过函电，速度上并无优势。刘、张虽无“全权”之名、也不在议和一线，但他们与列强驻沪领事、清政府驻外公使有良好的公、私交情，通过这两个群体，他们可以与列强外交部门直接联络。另外，李鸿章虽不告、不商议和进展，但其电奏要通过盛宣怀转发行在，刘、张通过盛也可以对京中政情了解到七七八八。④盛宣怀由于维护“东南互保”，庚子前期就与刘、张保持着密切关系；李鸿章北上后，盛宣怀能感觉到李对刘、张有所排斥。但他想竭力调和双方、共同推动议和，所以常将李电转发给刘、张。因此，南北议和大臣实际权势本就接近平衡，如今枢臣的因素又在刘、张一方增添了一颗砝码，二者更加旗鼓相当。若江鄂有心对抗北京，权势上是够用的。只不过，在九、十月间，李与刘、张的关系余温尚存，双方对彼此虽有不满，但都注意着分寸，矛盾并未公开。十一月“开议”之后，情形就大不一样。

二、议和期间关键条款背后的意见往来

（一）“大纲”问题交涉阶段

十月间，列强的军事进攻暂告停止，局势走向缓和。十一月初二日（1900年12月23日），列强将“议和大纲”交予中方。次日，李鸿章电奏行在，主张速允。⑤参见《寄西安行在军机处》，《李鸿章全集》（第27册），第473页。初六日，中外双方在北京“开议”。行在当日电谕庆、李：“所有十二条大纲，应即照允。”⑥《盛京堂转西安来电》（光绪二十六年十一月初七日午刻到），《李鸿章全集》（第27册），第482页。据此，“大纲”已得到批准，只待李鸿章画押。但就在这一天，张之洞两次致电枢臣，对禁运军火等条款提出异议。荣禄等人非常认同，初八日，他们以“军机处”名义回复：

两电已面陈，上意甚以为然，并谕令转电。趁此开议之际，但有所见，即电商庆、李酌议……贵督与江督本系奉有会商条议之旨，此电并祈转电江督为要。荣等。⑦《张之洞全集》（第10册），第8470页。

初九日，军机处电寄庆、李，要求其按照张之洞意见将有关条款删改。随后张之洞又接连两次电奏，对“大纲”中的其他条款表示异议，相应提出两个重要请求：一是“暂缓回銮”；二是删除“大纲”中“尊奉内廷谕旨”等字眼。对此，行在的处理态度一如之前，均电谕庆、李，参照张之洞意见办理。初九日谕旨还强调：

该督与刘坤一均奉有会商便宜行事之旨，但有所见，即著径电该亲王等商酌，以期妥速。奕劻、李鸿章现议条款，如有应行参酌之处，亦随时电商该督等。①《军机处寄湖广总督张之洞等电旨》，《义和团档案史料》（下），第859页。

据此可知，行在对当时意见往来方式十分不满：张有异议不直接商于庆、李，却让朝廷在中间转达，这正是闰八月二十日谕旨所警惕的“周折”局面。故该谕旨重申二者应直接会商。从谕旨的措辞看，行在对李与江鄂之间的微妙关系并不知情。由此，中枢在处理张的电奏时没有很好拿捏双方感受。特别是十三日谕旨，竟要求庆、李“随时电商刘坤一、张之洞，互相妥酌，切勿草率画押”。②《军机处寄全权大臣奕劻、李鸿章电旨》，《义和团档案史料》（下），第863页。黑体为笔者所加。若此，庆、李作为“全权”却没有画押的权力，反倒需要等待江鄂的意见才能定夺。这毫无疑问是对李鸿章权力的严重冒犯。因此，尽管谕旨的本意是敦促双方和衷商办，却无意间点燃了南北第一次公开冲突的导火索。十四日，李在电奏中发起全面反击，逐一否定张之前的各项所请，最后还狠狠挖苦：“不料张督在外多年，稍有阅历，仍是二十年前在京书生之习，盖局外论事易也。”十六日，李在另电中又称：“刘、张等相距太远，情形未能周知，若随时电商，恐误事机。”③《寄西安行在军机处》（光绪二十六年十一月十四、十六日），《李鸿章全集》（第27册），第494、496页。公开拒绝了行在要求其“会商”江鄂的指令。稍早前，张之洞在十一日致鹿传霖私电中也将矛盾揭破：“合肥从不来商，但电奏后转知。昨见合肥电有‘定约画押’之语，万分焦急，故请电旨饬下全权，并请枢廷电告之也。”④《张之洞全集》（第10册），第8474页。

对于主持全局的枢臣来说，这是一道突然而又棘手的难题。李不愿“会商”的表态不仅是对张之洞权力的否定，也是对历次谕旨的公开违抗。放在往常，必然会给予一定警告，但在当时的局势下，慈禧也好、荣禄也好，都未如此处理。查“西巡”期间慈禧的有关言论可知，在她心目中，李鸿章“威望为外人所信服”，“别人不能向洋人说话”。⑤《李鸿章全集》（第27册），第213页；第28册，第305页。基于这种认识，李鸿章在议和中的地位无可取代。此时“祸首”问题仍悬而未决，慈禧、荣禄也很可能被追责，这有赖于李鸿章在议和中的斡旋。所以，尽管李的上述做法近于跋扈，但慈禧和中枢选择了隐忍不发，随后的谕旨连一句警告措辞都没有。另一方面，从内心来讲，行在君臣不可能认同李鸿章的做法。从前引十一月初八等日“枢电”“上谕”来看，慈禧和中枢十分重视刘、张二人意见，也十分清楚他们与英、日等国的关系。最好的局面当然是双方都能参与议和、和衷办事。为解决这一难题，慈禧与中枢曾经酝酿了一个大胆的计划：将下一阶段的谈判由北京移往上海，这样李与江鄂不再天各一方，或许双方能够和衷。十一月十五日，中枢由鹿传霖出面对江鄂进行试探。但刘、张均担心列强不肯配合，事情最终不了了之。⑥参见光绪二十六年十一月十七日《张香帅来电兼致岘帅》及十八日《刘岘帅来电兼致香帅》，《愚斋存稿》卷49，民国刻本。

“移沪”计划流产后，行在未再想出新办法来缓和双方关系。所以在这次政争中，行在所扮演的角色，实际上是引爆了李与江鄂的矛盾，又没能收拾好这个烂摊子。其后，江鄂之意见更难商于李鸿章，遇有重要谋划，往往是先运动枢臣、再由枢臣说服慈禧。十一月底至十二月初，江鄂通过这种方式合谋的一个重大成果即促成“新政诏书”，限于篇幅，笔者拟另文述之。

（二）“祸首”问题交涉阶段

庚子十一月底（1901年1月）“大纲”画押后，“祸首”问题再次凸显，成为时局中最棘手的难题。对此，行在和李鸿章虽然都未曾怠慢，但处理的方法又落入了之前的怪圈：行在同意加重，但要求李鸿章先行“拟议”；⑦参见荣禄等十一月二十九、十二月初八日致李鸿章“枢电”。《李鸿章全集》（第27册），第518、538页。李对列强的底牌不确定，迟迟不复，倒怀疑朝廷“袒护”。⑧《致李经方》（光绪二十六年十二月十五日），《李鸿章全集》（第36册），第264页。双方你来我往，终把问题拖入绝境：由于一直不见中方主动惩办，列强于十二月十八日联合照会，要求将载漪等11人一律处死。李鸿章随即奏报行在，主张速允。⑨《寄西安行在军机处》（光绪二十六年十二月二十日），《李鸿章全集》（第27册），第556页。中枢断不相信这是列强的真实要价，怀疑是部分国家故意刁难，遂求助于刘、张一方。十九日，中枢以“枢电”行文刘、张、盛三人核实列强是何居心，并请三人“从旁解救”。⑩《寄江督刘岘帅、鄂督张香帅》（十二月十九日），《愚斋存稿》卷50，民国刻本。在刘、张等回复之前，行在未按李鸿章要求迅速下旨。这让李在京如坐针毡：其时列强武力威胁不断升级，多次宣称要攻取山西。

为避免决裂，李鸿章二十三日再次敦促朝廷决断，否则“危在旦夕”。出于安抚李的需要，二十五日（2月13日），行在颁布一道“加重”谕旨，但对英年、赵舒翘、启秀、徐承煜等四人未处死罪。之所以如此下旨，一个重要原因就是刘坤一、盛宣怀在回复十九日“枢电”时称东南正在设法，英、赵等人有望“议减”。①刘坤一：《覆行在军机处》（光绪二十六年十二月二十一日），《刘坤一遗集》（第6册），第2602页；盛宣怀：《寄行在军机大臣》（十二月二十二日），《愚斋存稿》卷50，民国刻本。 盛宣怀：《寄西安荣中堂》（正月初八日），《愚斋存稿》卷51，民国刻本。二十五日谕旨下发后，列强不满意，李鸿章也不满意。故二十六至二十八日局势更紧，眼看联军西进已箭在弦上。二十九这天，李鸿章接连三次急电行在，要求朝廷速按列强要求照办，“勿为局外摇惑”。②《致西安行在军机处》（光绪二十六年十二月二十九日午刻），《李鸿章全集》（第27册），第581页。 分别参见《杨儒庚辛存稿》，第77、240页所录正月初九日电旨。对照上一注释中盛宣怀初八日来电可知，这两道电旨是荣禄采纳盛宣怀建议的结果。这里的“局外”无疑就是影射刘、张。二人虽有心继续挽救，但也担心拖延生变、更不愿因此激怒李，所以只做了少许努力之后便回复中枢：无可挽回。③《两江总督刘坤一等电报》（光绪二十六年十二月三十日），《义和团档案史料》（下），第954页。正月初三日（1901年2月21日），行在下旨将英、赵等四人一律处死。至此，“祸首”问题才算了结。

回顾“祸首”问题的前前后后，中枢、北京、江鄂三方根本立场并无不同。意见分歧在于时机、轻重等细节。即便如此，三方仍无法做到步调一致、密切配合，是以九月二十二日之后再没有颁布过一道“加重”上谕，直到把问题拖入绝境。④此间，清政府曾有过一次“加重”做法，即把九月二十二日谕旨漏掉的董福祥“革职”，但是以“密旨”字寄北京，仅供谈判时向列强出示。参见盛宣怀：《寄北京庆亲王、李中堂》（十二月初八日），《愚斋存稿》卷50，民国刻本。“祸首”问题告结之际，“俄约”问题已经棘手，北京与江鄂的关系又遇考验。

（三）“俄约”问题交涉阶段

议和之前，俄国已占领了东三省。为达到独霸目的，俄企图在北京“公约”之外单独立约。“俄约”问题由此出现。十一月十一日（1901年1月1日），行在据李鸿章提议，授驻俄公使杨儒为“全权大臣”，与俄方展开秘密谈判。

十二月二十八日，谈判告一段落，俄方提出一个条约文本（12条），要求中方批准画押。辛丑正月初五日，该条约递达行在。此时，慈禧和中枢已经知道这是一块烫手山芋。原来，“俄约”谈判虽极为秘密，但早在庚子十一月底（1901年1月）日本就获得了情报，迅即向清政府提出交涉。十二月间，英、美、德、奥等国也闻风而动，均以“俄约”有碍“公约”为由，要挟中方不得签约。⑤各国的干涉情形可参见李鸿章正月初九日电奏，《李鸿章全集》（第28册），第29页。东南得知这些消息后极为焦虑。初五条约到后，张之洞、盛宣怀等人或私电荣禄、或公电军机处，切嘱“万不可允”。⑥参见正月初五日《刘坤一电枢垣》、初六日《张之洞电枢垣》，《近代史资料》编辑组编：《杨儒庚辛存稿》，北京：中国社会科学出版社，1980年，第238页；按：该书将两电日期误为初六、初七日，今据电码改正；又参见盛宣怀：《寄西安荣中堂》（正月初八、初十日），《愚斋存稿》卷51，民国刻本。刘坤一还亲电李鸿章解说利害，劝其从缓。⑦《盛宗丞转江督刘来电》（光绪二十七年正月十四日到），《李鸿章全集》（第28册），第40页。

李呈递“俄约”时，也主张继续磋磨后再行画押。⑧正月初六日李鸿章电奏提议：“令杨探询（俄）各部口气若何，再与从容议约，急脉缓受为宜。”（《李鸿章全集》第28册，第20页）但是面对英日等国干涉及江鄂的反对，为免节外生枝，转而主张速签。其正月初九日电奏攻击刘、张“素昵英日”，敦促“早定”。⑨《李鸿章全集》（第28册），第29页。因此，在“俄约”问题上，李和江鄂早早处于对立状态。随后，为达到“画押”或“拒约”目的，俄方施压李鸿章，英日则运动江鄂，极尽明争暗斗。⑩分别参见《李鸿章全集》（第28册），第29～62页；《刘坤一遗集》（第6册），第2602～2606页；《张之洞全集》（第10册），第8507～8512页。而所有压力最终都汇总到中枢处，让荣禄等人举棋不定。画，可能激各国之怒，导致瓜分；不画，可能激俄之怒，霸占东三省永不归还。万般无奈之际，荣禄采取了盛宣怀正月初八日的提议，从李和刘、张两方入手，“将（俄约）必不可允者责成李相、杨使竭力减除；并由刘、张覆日本等国请其设法帮助”。①刘坤一：《覆行在军机处》（光绪二十六年十二月二十一日），《刘坤一遗集》（第6册），第2602页；盛宣怀：《寄行在军机大臣》（十二月二十二日），《愚斋存稿》卷50，民国刻本。 盛宣怀：《寄西安荣中堂》（正月初八日），《愚斋存稿》卷51，民国刻本。据此，中枢初九日寄出两道电旨：一是谕令李鸿章恳求俄国删改部分条款；二是谕令刘、张请英、日等国直接向俄国施压、迫使俄方让步。②《致西安行在军机处》（光绪二十六年十二月二十九日午刻），《李鸿章全集》（第27册），第581页。 分别参见《杨儒庚辛存稿》，第77、240页所录正月初九日电旨。对照上一注释中盛宣怀初八日来电可知，这两道电旨是荣禄采纳盛宣怀建议的结果。对此，李鸿章十分不满。他先后于正月十六、十八、二十等日接连电奏，或批评江鄂所言不可信，或渲染俄将“决裂”，均催促早日画押。①《李鸿章全集》（第28册），第46、49、50、56页。 《岑中丞来电并致刘岘帅、张香帅等》，（辛丑）二月初四日，《愚斋存稿》卷53，民国刻本。中枢则坚持从两面入手，俄方答应“改约”之前不画押。但另一方面，也不得不对李极尽安抚，去电中百般解释朝廷为难。

中枢的坚持取得了部分效果：正月二十三日（1901年3月13日），俄方在英日等国的干涉下，删除少许“刺目”条款。但为了逼迫中方早日画押，此次以最后通牒形式交约：“允”或“不允”限两周内答复（二月初七日之前）。正月二十六日，新约由李鸿章转达行在。②《寄西安行在军机处》（光绪二十七年正月二十五日发），《李鸿章全集》（第28册），第64页。 王文韶记初五日决策内幕称：“东三省俄约，东南各督抚力争不宜画押，上为所动，今日全权奏请画押，坚不允准。”见袁英光等整理：《王文韶日记》（下），北京：中华书局，1989年，第1019页。此时，画与不画更难决断：其一，俄已让步，若不画，更易激成武力冲突。其二，刘、张求助英日已有成效，英方同意设法、嘱中方暂时不得画押。③《刘岘帅来电并致香帅、慰帅》（正月二十八日到），《愚斋存稿》卷52，民国刻本。 参见《李鸿章全集》（第28册），二月初六等日电，第97～104页。故此时画押，也更易激英日之怒。起初几天，中枢冀望于央求俄方“展限”，好有更多时间补救，但遭到严厉拒绝。④参见军机处二十七、二十八日致李鸿章电旨及其覆电，《李鸿章全集》（第27册），第73、77、79页。 参见二月初五日《安庆王府台来电》中某军机章京密电，《张之洞存各处来电》（辛丑第9册），中国社会科学院近代史研究所档案馆藏，档号：182-147。时间一分分流逝，而各方都未传来转机。二月初一日这天，画与不画到了最后决断关头。荣禄的焦虑达到极点：李鸿章的来电一味催促画押，刘、张的来电则一味劝告不画，两方均不见有缓解局势的切实办法。王、鹿二枢臣也各主一方，更添其乱。万般无奈之下，荣禄干脆把责任推给李鸿章，让李自行决断。某军机章京致王之春（皖抚）密电记载当时内幕甚详：“鹿见同各帅（刘、张等督抚）。王见同李（鸿章）。荣要李担利害。”⑤《安庆王抚台来电》（二月初五日申刻发），《张之洞存各处来电》（辛丑第9册），中国社会科学院近代史研究所档案馆藏，档号：182-147。所谓“荣要李担利害”，不是支持李画押，只是不阻止李画押，不让中枢站到李的对立面。抱着这一态度，荣禄等人初二日以“军机处”名义电告：“惟有请全权定计，朝廷实不能遥断也。”⑥《李鸿章全集》（第28册），第82、85页。消息传来，刘、张等人大为惊慌：按这道电文，李鸿章势必画押（李鸿章接电后确实据此指示杨儒画押）。为在有限时间内做最后挽救，初二、初三日，刘、张等人动用了一切可能的途径运动中枢：既有致荣禄私电，也有“致军机处公电”，还有致慈禧“电奏”。⑦参见二月初二日盛宣怀《寄江鄂督帅、山东抚帅》、二月初三日《袁慰帅来电》《寄行在军机处》《刘岘帅来电》等，《愚斋存稿》卷53，民国刻本。同时，王之春、李盛铎等督抚（公使）亦出而声援。⑧参见《李盛铎电信》《皖抚王之春电信》（二月初四日到），收入王彦威编：《西巡大事记》，李育民等点校：《清季外交史料》（9），第4807～4808页。一番急电下来，中枢风向出现反转。初三日，军机处急电盛宣怀核实：若俄霸占东三省不还，其它各国是否会效尤？顺天、直隶能否退还？而“退还顺直”一语，正是盛宣怀昨日“电枢”时所述。⑨参见二月初三日《行在军机处来电》《寄江鄂督帅山东抚帅》，《愚斋存稿》卷53，民国刻本。从中可知，此时中枢已经着重考虑“不画押”的后果。果然，第二天上谕即电告李：俄约“自难轻率画押”。⑩《盛宗丞转西安来电》（光绪二十七年二月初五日到），《李鸿章全集》（第28册），第87页。陕抚岑春煊当天也密告张之洞等：“廷意初七决不画押！”①《李鸿章全集》（第28册），第46、49、50、56页。 《岑中丞来电并致刘岘帅、张香帅等》，（辛丑）二月初四日，《愚斋存稿》卷53，民国刻本。至此，朝廷风向确定已变。细味前后原委，不难看出江鄂与枢臣的联络优势在行在决策中的微妙作用。

二月初四、初五两天，更多督抚、公使的反对声音到达行在，慈禧遂亮明“不画押”立场。②《寄西安行在军机处》（光绪二十七年正月二十五日发），《李鸿章全集》（第28册），第64页。 王文韶记初五日决策内幕称：“东三省俄约，东南各督抚力争不宜画押，上为所动，今日全权奏请画押，坚不允准。”见袁英光等整理：《王文韶日记》（下），北京：中华书局，1989年，第1019页。所以，尽管初四之后李鸿章怒气冲冲地反复电奏，但再也没能把局面扭转回来。③《刘岘帅来电并致香帅、慰帅》（正月二十八日到），《愚斋存稿》卷52，民国刻本。 参见《李鸿章全集》（第28册），二月初六等日电，第97～104页。在这一轮政争中，江鄂的意志压倒了李的意志。不过，考察中枢初四日之后的做法可知，他们对“不画押”的决定处理得小心翼翼，尽一切可能对李进行安抚：其一，初四日谕旨极尽婉转，并未直言“不画押”，字里行间为“画押”留有分寸。其二，随同初四日谕旨，中枢还把刘、张等人反对画押的电文抄录给李。④参见军机处二十七、二十八日致李鸿章电旨及其覆电，《李鸿章全集》（第27册），第73、77、79页。 参见二月初五日《安庆王府台来电》中某军机章京密电，《张之洞存各处来电》（辛丑第9册），中国社会科学院近代史研究所档案馆藏，档号：182-147。这种做法就是拿刘、张等人做挡箭牌来解释朝廷的“苦衷”，无疑会恶化刘、张与李的关系。但是，假如不这样做，李鸿章和俄国的怒气将全部发泄在朝廷身上。两害相权取其轻，为了保住自身，中枢已经顾不得刘、张等人。枢臣、“全权大臣”与东南督抚的三角关系，在这个时刻体现得最为真切。尽管荣禄等人用心良苦，但经此之事，李鸿章与中枢的关系还是不可避免地恶化，李在私电中抨击“枢、疆皆隔壁账”，又借俄使之言指责中枢“偏听疆吏”。①《覆盛宗丞》（光绪二十七年二月初五巳刻、戌刻发），《李鸿章全集》（第28册），第91、92页。 《寄上海盛宗丞》（光绪二十七年二月初四日巳刻），《李鸿章全集》（第28册），第87页。故“俄约”危机之后，李鸿章既与刘、张公开反目，也对中枢的指令（甚至电旨）心存抵触。这对其后的议和进程影响甚大。

二月初七日的期限到后，俄方并未如此前所扬言“决裂”，反而主动照会各国将东三省问题搁置。时局走向缓和。但出乎各方意料的是，李鸿章二月十二日致电俄国吴王，承诺北京“公约”定后，会将俄约“再行画押”。②《覆彼得堡吴克托》，《李鸿章全集》（第28册），第109页。这一事关全局的表态，李鸿章事先并未征得朝廷同意，江鄂一方更不知情。二月十七日，李鸿章才将这层意思电奏行在。③《寄西安行在军机处》，《李鸿章全集》（第28册），第120页。刘、张听说后，其焦灼愤恨，至此已极！二十七日至三月初一日，刘坤一先是私电荣禄，继而请出袁世凯一同电荣，接着与张之洞会衔电奏，严词痛斥李鸿章偏执成性，又控诉李从不相商。④参见《刘坤一遗集》（第6册），第2615～2617页。相应提出一个重要请求：

请枢廷密电庆邸，遇俄事亦密商英日各使。至现议赔款情形及有关全局重要事件，亦请饬下全权电知江鄂。或可稍效愚者之虑。⑤刘坤一、张之洞：《致西安行在军机处》（光绪二十七年二月三十日卯刻发），许同莘：《张文襄公全集·奏议》电奏10，民国刻本。

这一表态是庚子时期李与刘、张关系的一个重要转折。在此之前，半是出于对李鸿章的敬重，半是出于在“大纲”“祸首”等问题上立场相近，刘、张默认了李不“会商”、不告知的局面。但从此开始，二人已顾不得分寸，公开要求在重大问题上有知情权和发言权，以分庭抗礼的姿态站到李的对面。

在“俄约”交涉中，中枢对李鸿章的做法同样多有不满。其一是李“意涉偏重”，独与俄密而与其它公使疏远；其二是李不受商量，连中枢的意见也“不以为然”。二月初，中枢曾经背着李鸿章密电庆王：叮嘱他注意纠正李的“亲俄”路线。⑥《军机处致庆亲王电信》（光绪二十七年二月初一日），《西巡大事记》卷6，李育民等点校：《清季外交史料》（9），第4798页。本段中的引文，除另作注明外，均来自此电。在这一背景下，行在对刘、张的要求表示了支持。三月初一日上谕重申“刘坤一、张之洞本系派令会议之大臣”，着庆、李“将应行筹议事宜随时电知，互相参酌”。⑦《盛宗丞转西安来电》（光绪二十七年三月初二日到），《李鸿章全集》（第28册），第149页。同日，荣禄又单独致电奕劻：

江鄂两督，皆经奉旨会商和议，据云数月以来全权从无相商之事，虽欲献议，亦苦于后时不及。本日电旨已令将赔款及禁运军火各事会同妥商，并望婉劝合肥，勿过执己见为要。将来关系俄约之事，并可会尊处密商英日各使，以资补救。⑧《西安荣中堂致北京庆亲王电》，《张之洞存各处来电》（辛丑第10册），中国社会科学院近代史研究所档案馆藏，档号：182～148。

这一表态改变了上年以来朝廷对李鸿章不受商量的默认态度，敦促其与江鄂会商。尽管上谕拿出了几分威严，但其实质无非是对朝廷本意的再一次重复，对李谈不上有约束力。至于荣托庆王婉劝李“勿过执己见”，更属徒劳。所以，三月之后，李与刘、张的关系依然紧张，继而还波及另一个重要人物——盛宣怀。盛与刘、张因共同酝酿“互保”而感情升温，他又系李鸿章门生，故之前总以调和双方的姿态出现。在“俄约”问题上，盛宣怀奉行的也是调和路线。⑨郑孝胥二月初九日记各方对“俄约”的态度，称“盛（宣怀）执两端”。见劳祖德整理：《郑孝胥日记》（第2册），北京：中华书局，1993年，第789页。但这一做法却两面不讨好。刘、张认为盛对一些重要电文未曾转发、替李鸿章掩盖政情。⑩二月二十七日刘坤一致荣禄电中曾抨击盛：“近来全权电奏及电旨，盛均不转江、鄂，非受李嘱，即系护李。”（《刘坤一遗集》，第6册，第2616页）而李鸿章则责怪盛总是与刘、张谋划，“扬其波而逐其流，都喜为隔壁谈”。①《覆盛宗丞》（光绪二十七年二月初五巳刻、戌刻发），《李鸿章全集》（第28册），第91、92页。 《寄上海盛宗丞》（光绪二十七年二月初四日巳刻），《李鸿章全集》（第28册），第87页。所以，经过“俄约”危机，双方与盛宣怀的关系均有恶化。在失去盛的缓冲作用后，李与刘、张呈现直接对立之势。这种更糟糕的关系带给议和更消极的影响。

（四）“赔款”问题交涉阶段

“俄约”交涉的同时，“公约”谈判也在进行。二月下旬（1901年4月初）“俄约”问题暂时平息，“公约”中的“赔款”问题成为政局的焦点。围绕该问题，东南一方入手很早，庚子九、十月间，刘、张、盛等人就开始往返筹议。在此期间，他们和荣禄等枢臣有交流，与列强也有直接联络。①参见《行在军机处王中堂、鹿尚书来电》（十月二十二日），《愚斋存稿》卷47，民国刻本。又见《寄刘岘帅、张香帅》（十一月二十一日），《寄荣中堂》（辛丑正月初八日），《愚斋存稿》卷49、卷51，民国刻本。又见《致西安行在军机处、江宁刘制台》（光绪二十七年三月十三日丑刻发），《张之洞全集》（第10册），第8556页。所以，在李鸿章与北京公使团进行“赔款”谈判之前，江鄂已先行介入“赔款”问题的交涉。

因“俄约”问题，英日等国对李鸿章十分不满，对刘、张则更添好感。加之各国在赔款总数、利息、还款方式等细节上矛盾重重，所以，进入“赔款”谈判之后，部分国家绕开李鸿章，直接与刘、张商议。德国外交部三月中旬电告张之洞，对“赔款”问题若有实在办法，可以电达该部，德国愿“格外迁就”。②《盛宗丞转驻德吕使致江督刘电》（光绪二十七年三月十九日到），《李鸿章全集》（第28册），第184页。美国驻宁领事三月下旬拜会刘坤一，听取刘对赔款问题的看法。英国公使四月初派参赞杰弥逊专程赴南京、武昌，就赔款问题与刘、张面商。其间，刘、张所了解到的各国态度，均比李鸿章在京所了解到的乐观；刘、张等据此提出的赔款方案，也比李鸿章提出的方案见优。比如，关于赔款总数，李鸿章在三月十九日（5月7日）与公使团第一次谈判中了解到的数字是4.5亿两，而刘坤一与美领事会晤时了解到有望减至3.1亿两，并且美国愿意“向各国劝减”。③《盛宗丞转西安来电》（光绪二十七年三月二十七日到），《李鸿章全集》（第28册），第195页。关于赔款利息，李鸿章通过公使团了解到的数字是“四厘息”，而刘、张与杰弥逊会晤时，对方表示有望减至“三厘半”。④《张之洞电信》（光绪二十七年四月初八日到），《西巡大事记》卷8，李育民等点校：《清季外交史料》（9），第871页。关于分期还款方案，李鸿章据北京的谈判结果，向行在提出的方案是44年、本息共计10.75亿两；江鄂据与英方的会晤结果，提出的方案是36年，本息共计7.8亿两。⑤分别参见李鸿章：《致西安行在军机处》（光绪二十七年五月初三日），《李鸿章全集》（第28册），第282页；刘坤一、张之洞：《致西安行在军机处》（五月初八日），《张文襄公全集·奏议》电奏11，民国刻本。两相对比，利害无需多言。所以，当这些意见到达行在，中枢明显期望以江鄂意见定案。但是，江鄂与外方的接触，只是与部分国家的接触。能否据此订约，还要看其它国家是否同意，这就需要李鸿章在京进行接应。

中枢切盼李能够如此配合，或以“上谕”或以“枢电”方式将刘、张来电陆续转告，反复叮嘱李一同用力。⑥参见《李鸿章全集》（第28册），第195、302页。但是考察李的覆电可知，他对中枢的做法十分反感，对刘、张意见更强烈排斥。先是在赔款总数上，李指责美国是“借此讨好”，“并无把握”，主张迅速按照4.5亿两定议。接着在赔款利息上，李指责杰弥逊没有“议事之权”，所说“断不可信”，主张按“四厘息”速了。最后，在还款方案上，李又指责刘、张所筹36年方案没有足够“抵款”，列强不会答应。⑦分别见《致西安行在军机处》，光绪二十七年四月初七日、十一日、五月十二日，《李鸿章全集》（第28册），第214、228、301页。

在李拒绝配合的情况下，中枢的态度至关重要。倘若中枢不予批准，坚持让李继续磋磨，或有办法缓和李对刘、张意见的排斥，仍有望减少损失。但这一时期，中枢对李的态度仍是妥协基调。中枢转述江鄂意见时，无论是以“上谕”还是“枢电”，大多是商量或嘱托口气，极尽婉转，以此表明朝廷无意偏重江鄂。这种做法相比江鄂直接电李并无太多不同。另外，进入三月之后，美、奥等国陆续撤军，议和进入尾声，李鸿章从速了结的态度对中枢而言颇具诱惑。为了早日订约，荣禄等人已不惜在赔款问题上多出点儿高价，总数、利息均按李鸿章“速了”的原则，接受了公使团的要价。

由于李鸿章和中枢的态度，刘、张的意见在“赔款”阶段均未能成为最后定论。但是他们的坚持还是挽回了一些损失，因为其激烈反对李鸿章所主的44年方案，“分期”问题久拖不决。当年六月（1901年8月），列强为了解决这一悬案主动妥协，转而提出39年、本息共计9.8亿方案，最后即以此签约。⑧参见《李鸿章全集》（第28册），第375页中六月二十日辰刻致中枢电。

“赔款”问题即将定议之际，李和刘、张又爆发了第三轮冲突。当时刘坤一提出，赔款当中俄国所得最多，俄既获得赔款就应该和其它国家同时撤兵。为此，他五月间数次致电行在，请电谕李鸿章照会领袖公使，借“公论”迫使俄撤兵。在刘的反复要求下，五月底中枢电李鸿章设法。⑨《盛宗丞转西安来电》（光绪二十七年五月二十日到），《李鸿章全集》（第28册），第315页。李接电后怒斥不已。在他看来，当初就是由于江鄂的反对才导致“俄约”成为僵局，如今刘、张又让他来收拾这一摊子。盛怒之下，李不但拒绝照会列强公使，而且在回电中抨击江鄂“为日本所愚”。①《致枢垣》（光绪二十七年五月二十三日），《李鸿章全集》（第28册），第325页。刘、张迅即反击，指斥李“为俄所愚”，“置国事于不顾”。②《刘坤一电信》《张之洞电信》，光绪二十七年五月二十五、六月十二日到，分别收入李育民等点校：《西巡大事记》卷8、卷9，《清季外交史料》（9），第 4900、4906页。面对这一轮政争，慈禧和枢臣以和事佬面目出现，称“李鸿章身处其难，原多委曲，然时有不受商量之失；刘坤一、张之洞虑事固深，而发言太易，亦未免责人无已”。③《盛宗丞转西安来电》（光绪二十七年六月十七日到），《李鸿章全集》（第28册），第371页。言辞上极尽公允，但实质上对李妥协，对迫俄撤兵一事搁置不论。由于行在的这一立场，“俄约”问题直至七月二十五日（1901年9月7日）《辛丑条约》画押仍悬而未决，成了随后政局中一个火药桶。

“祸首”“俄约”和“赔款”问题是议和中最棘手的三大难题，对后世的影响也最为深远。考察这三大问题的决策内幕可知，李鸿章和刘、张先是因时机问题而意见不一，随后又因根本立场相左而势成水火，矛盾呈愈演愈烈之势，自始至终未能形成合力，实质上是各行其是。中枢虽属政务总汇之区、有朝廷名义可用，但该时期朝廷权威本就大打折扣，荣禄等枢臣又才力有限，无法驾驭许多棘手难题，是以面对二者纷争，不敢做大胆纠正、只能勉强调和。为此，条款本身的利害、国家利益的得失都成了可以“折衷”的因素，误国不可谓不深。若三方真能做到清政府所期望的“和衷”，《辛丑条约》的许多内容都会改写。