国家治理视域下社会组织协商民主创新研究

锦州市社会主义学院课题组

（锦州市社会主义学院 辽宁 锦州 121007）

国家治理视域下社会组织协商民主创新研究

锦州市社会主义学院课题组

（锦州市社会主义学院 辽宁 锦州 121007）

社会组织协商民主是我国社会主义协商民主建设发展的重要形式和内容。本文从社会组织协商民主的基本观念出发，梳理了社会组织协商民主的内涵及历史传承；理清了社会组织协商民主的提出依据，目前社会组织协商民主仍处于起步探索阶段，目前面临着严峻挑战，所以研究其创新有着重大现实意义；从主体建设、渠道创新、制度保障等方面提出了社会组织协商民主创新的要点。

国家治理;社会组织;协商民主;创新

社会组织协商民主是我国社会主义协商民主建设发展的重要形式和内容。党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”，党的十八届三中全会提出要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”，把“推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展”作为我国政治体制改革的重要内容。中央政治局于2014年12月29日审议通过的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确提出要“逐步探索社会组织协商”。因此。积极探索、广泛开展社会组织协商对推进我国社会主义民主政治建设和社会主义协商民主发展具有重大意义。

一、社会组织协商民主的基本观念

（一）社会组织协商民主的内涵

社会组织协商民主在我国是一个崭新的概念。一直以来，许多专家学者对社会组织协商民主的内涵进行了多角度、多维度的分析，大致分为两大类：广义的社会组织协商主要是指社会组织参与以及组织的协商，这里面既包括社会组织参与各级党委、人大、政府、政协及其有关部门发起的决策协商，又包括社会组织与社会、社会组织与企业乃至社会组织内部的协商；狭义的社会组织协商主要立足于公共政策的视角，强调社会组织在公共事务和决策中的协商参与，包括作为协商主体参与由各级党委、人大、政府、政协等发起的协商，以及作为平台吸纳社会主体参与与各级党委、人大、政府部门的协商。[1]

（二）社会组织协商民主的历史传承

虽然社会组织协商民主在实践中还处于逐步探索的阶段，但从内涵上讲，其深深扎根于我国协商民主深厚的土壤中。在我国，协商民主是有历史传统的。早在建国初期就形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，人民政协是我国实行协商民主的主要渠道之一。在政协这个机构里，各个党派、各个阶层、各个界别、各个民族的政协委员，都能够按照政治协商、民主监督、参政议政的要求，为国家的建设和发展献计献策。改革开放以来，随着社会利益群体的多元化发展，协商民主也有了多种形式，比如人民代表大会常委会或者人民政府召开公共政策听证会、有些地方实行的民主恳谈会等，都是协商民主的具体实现形式。随着社会主义协商民主广泛多层制度化建设的深入发展，这样的新的协商民主具体形式会不断产生。

二、社会组织协商民主创新的依据

（一）是推进国家治理现代化的必然要求

国家治理体系现代化要求：“到二○二○年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”，“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，这也是对社会主义协商制度建设发展的目标要求。

1.在宏观方面，强调形成现代化的国家治理体系，不仅要注重建章立制的过程，更要注重顶层设计。国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统, 习近平总书记在省部级领导干部学习十八届三中全会精神研讨班首次提出“五个关系”，即“要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系”。所以，在社会组织协商渠道的制度设计上，既要注重自身制度的完善，同时又要协调好同其他协商渠道的关系。

2.在微观方面，国家治理体系与治理能力现代化，有三个显著的标志：第一，国家的制度是成熟的。到二○二○年，要形成的制度体系不是临时的、过渡性的，是要具有长期稳定性的制度体系。一方面，要改革现行社会组织协商不适应实践发展要求的规章制度；另一方面，要更加重视各项制度之间的系统性、协调性，更加重视社会组织协商民主制度与经济、政治、文化、社会及生态文明建设之间的关系。第二，治理的方式是法治的。虽然目前社会组织协商民主还在探索阶段，还需要动态调整，但在调整的同时，必须做好制度上的顶层设计，使社会组织协调民主更加规范化和具有可执行性。第三，治理的主体是多元的。国家治理体系与治理能力现代化意味着党将以一种全新的方式来执政，其中最显著的变化在于治理主体的多元化。治理模式下，国家治理主体将改变过去政府为单一主体的模式，倡导企业组织、社会自治组织和居民自治组织等协同共治。这一目标要求社会主义协商民主体系要突出体现主体多元化，坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，充分发挥企业、行业协会、工会等人民团体作用，齐心协力推进改革。社会组织涉及经济、政治、文化、社会、生态等领域，是国家治理的重要主体。推进国治理体系和治理能力现代化，必须激发社会活力，大力培育社会组织，积极开展社会组织协商。

（二）社会组织协商民主面临的严峻挑战

1.实践中主体地位不强。虽然十八届三中全会已将社会组织协商纳入协商民主体系，但在目前情况下，社会组织在协商民主中的主体地位尚未真正确立，尤其是长期以来实行的双重管理体制，在很大程度限制了社会组织的活动领域和范围，制约了社会组织在协商民主中作用的发挥。目前，社会组织协商民主实践较多较有成效的地区多集中在北京、广东、上海、福建、淅江等地区，这些地区突出的特点是经济较发达，民营经济较活跃，同时企业、个人都有着较强参政议政的需要。社会组织参与协商，不仅需要社会组织具备较强的能力，也需要政府对社会组织有更加开放和包容的态度。因此经济的发展水平和经济成分与协商发展的程度紧密相关。辽宁作为东北老工业基地，存在一定思想僵化、官僚主义作风等问题，把社会组织看成是被管理的对象，对社会组织没有充分的尊重。客观上导致一些大的社会组织与政府有着千丝万缕的联系，被称为“二政府”；一些小的社会组织因为经济原因难以为继，二者都不能发挥协商的基本作用。

2.缺乏多样化参与渠道。各级党代会、人大、政协中社会组织代表比例偏低。各级政府及其工作部门未普遍建立与社会组织的对口协商机制，往往出现“想协商就协商，不想协商就不协商”“领导认识谁就找谁协商，不认识就不找来协商”“喜欢谁就找谁来协商，不喜欢谁就不找来协商”的随意作为。[2]社会组织反映诉求、意见找不到正式的渠道和机制。

3.缺乏制度保障。社会组织协商还处于探索阶段，各地区实践及试点的案例有很多，但还缺乏从制度上的顶层设计，其制度化、规范化、程序化程度还十分有限。比如，“在什么时候协商”“选谁来协商”“用什么方式协商”“如何落实反馈”“如何问责”等关键问题上都缺乏制度保障，协商对象的选择具有随意性。社会组织参与协商的形式往往限于征求意见，有的社会组织通过大量时间、精力经过深入调查形成的调研报告递送给有关部门，由于缺乏反馈机制，影响了社会组织参政议政的积极性。

（三）社会组织协商民主创新的现实意义

1.促进党和政府决策的科学化民主化。社会协商，既不简单是在社会领域展开的协商，更不是在国家层面展开的协商，而是国家与社会、政府与民众围绕着建构社会秩序、促进社会发展而展开的协商。[3]通过协商，一方面党和政府可以广泛听取社会各界不同声音、充分吸收有益意见建议，另一方面也可以社会各方面了解和接受党的政治主张和路线方针政策。特别是社会组织的人员来自各行各业，社会组织协商可以涵盖社会各界、各方面人士的主体，可以最大程度地实现最广大人民群众的民主权利。特别是由于社会组织往往专业性比较强，且来自于基层，各级政府把听取社会组织意见建议纳入决策必经程序，集思广益、求同存异，能够使社会组织所联系群众的意见和主张在体制内得到充分、顺畅的表达。这有利于增强决策的科学性，有利于减少或避免决策失误。建立在相关利益群体协商、妥协与共识基础上的公共政策更容易为各方所接受，更具有正当性和合法性和科学性。

2.有利于维护社会稳定。当前，我国正处于经济社会转型期，贫富差距加大，不同社会阶层之间缺乏必要的沟通，呈现出阶层分化、利益调整、思想多元、矛盾凸显和诉求增强等显著特点。随着民众政治素养和法律意识的提高，政治参与热情也日益高涨。尤其是改革开放进入深水区，很多敏感问题会触及到个别群体的核心利益，一方面要畅通和扩大他们反映诉求的渠道，另一方面要把他们的诉求和参与纳入有序规范的轨道。社会组织是党和政府沟通社会、联系社会的有效载体和重要渠道。社会组织协商可以起到一种减压阀的作用，可以让民众拥有发泄情绪的正式的渠道和机会，拥有表达的空间；可以寻求价值共同点和利益最大公约数，达成广泛共识；可以更好地协调社会关系，规范社会行为，促进社会公正，防范社会风险，维护社会稳定。

三、正确把握社会组织协商创新的要点

在社会主义协商民主制度体系建设发展中，社会组织协商建设创新应当重点把握的要点应有以下三个方面。

（一）加强社会组织协商民主主体建设

改革开放以来，中国党和政府对社会组织发展的态度经历了从有限控制到积极培育的重大转变，90年代以来，社会组织有了很多发展。但从客观上讲，与中国13亿多人口相比，无论是在数量上，还是在质量和功能上，其发育水平是相当有限的。对辽宁来说，其中一个重要的原因是基层党的组织和政府组织思想观念和管理水平等还比较落后。虽然十八届三中全会中提出“创新社会治理机制”，提出“五类社会组织可直接登记”，但在实际运作过程中却缺少细节性的制度安排。国家虽然在制度上给了社会自治的空间，但并没有在实践的过程给社会足够的自治权力。所以，要培育社会组织的发展壮大，应该首先在思想上从党和政府的自我改革做起，重新调整党、政府和社会的关系，给社会组织更大的发展空间；积极转变政府职能，使社会组织积极主动承接属于社会的职能，拓展社会组织的活动空间。

（二）加强社会组织协商民主渠道创新

依据社会组织与现有协商渠道所对应的领域来划分，可以分为政治协商、立法协商、政策协商、行业协商、社区协商、决策协商、应急协商等。政治协商与统战工作相对应，强调社会组织作为一种政治力量参与到各级党委、政府的协商中，包括社会组织的负责人作为政协委员参与两会、参与国家大政方针的讨论和建议过程中。立法协商主要是指社会组织通过制度化的方式参与到中央或地方人大的立法前期的意见征集过程中，这种制度化的方式有多种，包括政府或人大举办的协商座谈会，也包括通过政策让社会组织的负责人担任人大代表来使他们参与到立法过程中。根据社会组织专业性、社会性的显著特征，建议辽宁应当将行业协商、社区协商、决策协商和应急协商作为发展社会组织协商民主机制的四大优先领域。

以行业协商为例，行业协会商会能够获得来自政府和企业两方面的信息，具有专业、信息、人才、机制等市场资源配置等方面具有独特优势，能做企业想要做，但靠单个企业做不到的事；能做市场需要做，却又无人牵头去做的事；能做政府想要做，却无精力去做的事，在单个企业力不能及、市场不能自我调节、政府不宜直接调控的领域，发挥积极作用。比如，2007年辽宁省家具行业协会颁布了《辽宁实木家具市场规范》，被称为“2007年中国家具行业十件大事”。《规范》对“实木家具概念”、“实木家具分类与等级”、实木家具的单体制造成分等作了详细的明确规定，填补了国内实木家具标准的空白。因此，有效发挥行业协会商会在协商民主方面的作用，有助于加强行业调查统计、制定行规行约、强化行业自律、规范市场秩序、促进价格协调、参与市场监管。

当前，社区协商正呈现蓬勃发展的态势，赋予基层民主政治新内涵、新品质、新空间，成为基层民主建设的新常态。社区协商既是扩大公民有序政治参与的重要形式，也是建立利益表达和利益诉求的重要途径，对推动中国政治发展，维护社会稳定，将社会矛盾化解在基层，促进社会和谐具有重要意义。积极推行政府购买服务制度，建立公益创投机制，充分发挥社区社会组织作用，引导社会工作服务机构、其他社会组织和专业社会工作人才参与城乡社区协商工作。

决策协商是推进政府决策合法性的重要手段。改革开放以来，随着社会结构的多元化，新的利益阶层、组织群体不断涌现。社会生活方式和价值观念的多样化进一步发展，要求多样化的协商民主模式来扩大公民有序的政治参与，形成利益的协调与整合机制，缓冲不同利益群体要求，以达成一致和协调，提升政策的合法性和合理性。比如，上海市规定，党委、政府在制定公共政策、编制发展规划、进行重大决策过程中，采取调研、咨询、听证等形式，听取和采纳社会组织的意见建议。市政府重要工作会议均邀请15家评估等级为5A的行业协会秘书长列席。广东规定各级政府建立与社会组织的信息交流制度，颁布公共政策前应广泛征求社会组织意见，并作为必经程序加以规范。

90年代以来，社会组织在重大自然灾害、重大事故的应急过程中所发挥的作用越来越突出。社会组织所代表的人道主义救援力量、自助互助功能以及所能动员的社会资源都是政府单独应对所无法比拟的。但是由于缺乏必要的协调，出现了大量应急供给和需求不匹配、人员拥堵、大量救援物资的浪费等现象。因此，如何保障应急管理中各个主体的有序参与非常重要。社会组织参与应急协商既能最大程度上动员社会资源，也能保障危机应对过程的有序性。在应急领域必须考虑和建立社会组织参与协商的机制，这一领域也是社会组织协商大有可为的领域。

（三）建立健全社会组织协商民主的制度保障

加强对“在什么时候协商”“选谁来协商”“用什么方式协商”“如何落实反馈”“如何问责”等关键问题上的制度供给。例如，在协商的时间问题上给予制度保障，从制度上把社会组织协商贯穿于事前、事中和事后的全程协商之中，最大程度避免决策失误和保障相关群体的利益，形成利益共同体。从制度上明确哪些重大决策的出台、哪些重大项目的实施、哪些重要人事安排必须经社会组织协商民主的程序。在协商主体上，避免出现“领导认识谁就找谁协商，不认识就不找来协商”“喜欢谁就找谁来协商，不喜欢谁就不找来协商”的随意作为。以实力较强、代表性较强、公益性较强的行业协会、学会、智库等社会组织为重点，同时重点培育公益慈善类、社会服务类和社会治理类社会组织，发挥他们在表达群众利益诉求、满足群众多样需要、引导群众有序参与社会事务治理等方面的积极作用。在协商形式上，要积极探索社会组织利用网络平台进行协商。网络是一个平等、开放、一无疆界的平台，可以摆脱行业界限、地区界限、党和政府和企业三者之间的界限，让各个方面都可以进行平等的对话协商。同时，要严格规范社会组织协商民主程序，从形式和程序上保证协商的质量和成效。例如，广州在总结实践的基础上于2012年1月1日颁布了《广州市劳动关系三方协商规定》，以地方性法规的形式确立了三方协商机制的具体模式。新建立的三方机制将由市劳动和社会保障局、市总工会、市企业家协会分别代表政府部门、工会和企业，对涉及调整劳动关系的法律、法规、规章和政策的制定提出意见和建议并监督实施；对区、县级市建立三方协商机制和企业推行平等协商、集体合同制度等劳动关系协调工作进行指导、协调，总结推广典型经验；对重大集体争议或群体性事件进行调查研究，提出解决的意见和建议。三方会议组织所具有的社会性、民主性一面，对于灵活、有效地预防和化解集体劳动争议起到了十分重要的积极作用。

[1]蓝煜昕等.社会组织协商民主机制构建研究[EB/OL].http://www.chinanpo.gov.cn/700105/92396/newswjindex.html

[2]崔忠付.我国社会组织协商民主建设存在的问题及建议[EB/OL].http://www.cfie.org.cn/2710757099819/2726147501214/14727/2807716724695.html

[3]林尚立.协商民主——中国的创造与实践[M].重庆出版集团，2014:113

课题负责人：李艳，女，锦州市社会主义学院，讲师

课题组成员：张坤，女，锦州市社会主义学院，讲师

杨璐，女，锦州市社会主义学院，讲师

王伟，男，锦州市社会主义学院，副主任讲师

姚军，男，锦州市社会主义学院，副主任讲师

责任编辑/李永生

D621;D623.9

A

1672—4496（2017）02—049—06

本文系2016年度辽宁省社会主义学院系统科研项目成果。