民主党派基层民主监督效能问题研究

刘卫国 闻壮宏

（本溪市社会主义学院 辽宁 本溪 117000）

民主党派基层民主监督效能问题研究

刘卫国1闻壮宏2

（本溪市社会主义学院 辽宁 本溪 117000）

提高民主党派基层民主监督问题是中国共产党和各民主党派共同面临的现实新课题。民主党派基层民主监督将对党的执政和基层政府依法行政、科学行政、民主行政、廉洁行政起到非常重要的关键和独特的作用。只要不断提高全社会的思想认识，同时采取切实措施，才能不断提高民主党派基层民主监督的效能，推进民主政治建设和多党合作事业不断向前发展。

民主党派；基层；民主监督；问题研究

《中国共产党统一战线工作条例（试行）》进一步明确了，民主监督是民主党派的重要政治职能之一。民主监督是民主党派对国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过提建议、意见和批评等方式进行监督。民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，与中国共产党的党内监督、人大监督、行政监督、舆论监督等一起，共同构成了我国社会主义的监督体系。党的十八大以来，反腐已成为“新常态”，“没有监督的权力，必然导致腐败”，“把权利关进制度的笼子”等已成为全社会的广泛共识。民主监督作为我国监督体系的重要组成部分，有其特定的内容和独特的方式，对于促进政府依法行政、科学行政、民主行政、廉洁行政都起到非常重要的关键和独特的作用。目前，民主党派参加各项特约监督活动已成常态，对党委、政府和有关部门及司法机关进行的民主监督也取得一定的成效，但是，在实际工作中也有许多体制、机制方面的障碍严重制约了民主党派民主监督效能的发挥，特别是在基层，由于民主党派民主监督的效能发挥不理想，对多党合作事业和国家经济社会发展造成一定影响。

一、当前影响民主党派基层民主监督效能的几个问题

（一）在基层对民主党派民主监督还缺乏统一的认识

当前如何发挥民主党派在基层的民主监督的政治功能作用，尚未形成统一的思想认识；对民主党派基层民主监督的制度化、规范化运行更是认识不一。有的基层党委主要领导缺乏统战意识，不了解民主监督的作用和意义；有的不愿意接受民主党派制度化监督；有的认为监督有纪委就够了，民主党派的民主监督是多余的；更有的甚至认为在基层不要提民主党派民主监督，认为太多监督，特别是认为制度化监督会影响和干扰经济建设等等。正是由于没有明确关于民主党派基层民主监督的规定，导致了民主党派在基层履行民主监督职能方面还普遍存在“不敢监督、不愿监督、不会监督”的短板问题。

（二）缺乏有效方法和手段影响民主党派基层民主监督效能的发挥

民主党派的民主监督从某种意义上讲是一种政治监督，同时也是一种党际监督。但是，目前的民主监督，包括特约监督，都缺乏及时发现问题的有效方法和有效手段。从特约监督的角度说，之所以要去一个部门进行监督，往往是因为这个部门出现了问题，是一种事后再去调查论证的过程。这样的事后监督并不能杜绝问题的产生，以及今后不会再发生类似问题的情况。即使是专题监督活动，也没有完整的制度机制，没有一种长效连续的过程，始终是听听汇报，看看材料，并没有深入到该部门议事、决策、执行的全过程中去，最后的总结材料也不需要所有监督人员审核认可，监督任务完成后给人的感觉，好像邀请民主党派参加只是为了见证一个监督过程的合法性和完整性，没有产生民主监督的效能和理想的效果。

（三）缺乏持续性和有效性制约了民主党派基层民主监督效能的发挥

当前，民主党派基层民主监督的行为多表现为随意性和任务性。就是作为专项特约监督而言，一是没有明确的对象和内容。作为专项活动（如行风评议、经济环境）中的监督，被监督评价的对象单位有几十个，在有限的时间内监督评价只能采取听取汇报和了解社会投诉来进行，这样得出的结论根本反映不出被监督对象的实际情况，对被监督对象也产生不了积极改进的动力和压力。二是没有科学的监督评价方法和程序。对一个部门的工作进行监督评价类似对一个企业的管理体系进行的质量评审，不进行科学的评估评价，根本发现不了解决处理问题的原因和方法。作为受聘担任各个部门的特约监察员、监督员，他们的公正性、公信力是被社会承认的，但这和他们的评审专业水平无关。其结果就是评审结果只能反映被民主监督对象的表象，而不能反映出实质。这同样对被监督对象产生不了积极改进的动力和压力。

（四）欠缺有效的监督机制和没有超然的政治地位影响了民主党派基层民主监督效能的发挥

民主监督是保证党员领导干部正确行使权力、履行人民公仆义务的必然要求。但目前民主党派基层民主监督没有具体的监督模式和完善的监督机制，难以取得良好的监督效果。民主监督缺乏有效的模式表现为：民主监督只是对被监督的对象及其工作进行监督，而他们的工作内容和工作行为受单位的制度所限。但几乎所有单位的管理制度、操作规程都没有接受民主监督的规范和程序。也就是说没有任何制度和程序要求监督实施人对监督的全过程和效果进行规范。同时，民主监督还要面对不同的“条块”体系，不同的体系监察方式、判据、标准和民主监督的方式、标准并不一样。没有统一的监督标准，监督效能难以发挥。而且有时，在监督的过程中，往往遇到被监督者就是监督者本人的“顶头上司、直接领导”或“位高权重的地方、单位领导者、利益相关者”的情况，监督者本人还致身其中，这都会严重阻碍了民主监督的有效进行。如果没有超脱的社会政治地位，难以进行有效的民主监督。

（五）缺乏政治监督的有效形式和机制影响民主党派基层民主监督效能的发挥

《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中明确，民主监督是共产党与各民主党派的相互监督，但由于共产党是执政党，因此，民主监督主要是民主党派对执政者—共产党的监督。而目前，由于种种原因，民主党派基层民主监督往往过多陷于政府事务监督之中，体现不出党派性，也难以体现出政治监督的特性。而这一特点，越是到基层，体现得越明显。从党际监督的角度说，民主党派重要会议的召开都会邀请中共党委参加，重要决策的产生都会向党委通报或汇报。同样，中共召开重要会议邀请民主党派领导参加或列席，在上级层面有，而且是制度化的。但在基层却执行不好，缺乏制度性安排。又如，民主党派市委以上干部的选拔都要通过党委组织部门的考核，但党委地方干部的选拔（包括地方政府干部的选拔）却很少有事前征求民主党派意见的形式。干部是决定性因素，用人是事业成败的关键。如果没有这种监督形式，就无法从源头上进行党际监督，那么民主党派民主监督的政治监督属性和效能难以体现。

二、如何看待民主党派基层民主监督的效能问题

民主党派的民主监督是宪法赋予的一项重要的政治职能，是不断加强、巩固和完善《中国共产党领导的多党合作和政治协商制度》的重要内容。当前，从落实“四个全面”战略的高度，实现“两个一百年”的战略目标，特别是从依法治国、落实推进社会主义民主政治建设的高度来认识、看待民主党派基层民主监督的效能问题，应该着重解决以下几个方面的思想认识问题：

（一）民主党派基层民主监督应该是怎样的监督

“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，是中国共产党和民主党派合作共事需要遵循的16字方针，但其中并没有明确限定监督的范围。民主党派基层民主监督应该是民主监督的重要组成部分。民主党派在基层进行民主监督，要切实发挥其作用，必须从内涵和外延上对“监督”做出进一步的明确规定。我国现有关于民主党派民主监督的政策规定，在某种程度上还比较原则，在实践上也还处于探索阶段。尤其是在基层，民主党派的民主监督对象和主体还没有明确规定，民主党派“基层民主监督”是否等同于宪法规定的“民主监督”、以及如何解决“基层民主监督”和民主监督的“高层次性”的关系等问题尚需要进一步解决和明确。随着社会管理创新的不断向基层深入，统战工作也越来越向基层延伸，民主党派基层民主监督作用将越来越大，效能发挥也将越来越重要。民主党派的民主监督虽然与其他社会监督同属非权力监督的范畴，但作为一种有影响、有组织的参政党行为，其特有的广泛性和对公共权力制约所起到的独特作用，都应得到重新重视和审视。

（二）民主党派基层民主监督是否应该进行政党监督

在目前，民主党派的民主监督重点是国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委、政府依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。在《中国共产党党内监督条例》第五条中规定：“党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督”。可以说，民主党派监督“中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况”，这方面在中央层面是执行了的，但地方党委政府“重要方针政策的制定”情况，却很难接受地方、基层民主党派的监督；而民主党派的民主监督只能监督“政府事务”，却很少、甚至没有提监督“党委的党务”；监督“党员领导干部履行职责”，但是却不包括“党委的决策和决定”。只提了“自觉接受并正确对待党和人民群众的监督”，但是没有明确是否包括“民主党派的民主监督”。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中明确，民主监督是共产党与民主党派的相互监督，因为共产党是执政党，因此民主监督主要是对执政党的监督。因此民主党派基层民主监督应该着重党际监督，这应该是推进基层民主政治建设的重要方向。

（三）民主党派基层民主监督应该监督到什么程度

既然民主党派民主监督是履行人民民主政治体制的内部监督，是提意见、建议，是履行多党合作的政治要求，那“监督”就不应该有局限。不仅对政府行政事务要监督，而且也应该包括监督党委的党务。《中国共产党领导的多党合作和政治协商制度》规定，各民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大方针和国家领导人选的协商，参与国家事物的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。中国共产党和民主党派是通力合作、共同致力与社会主义事业建设的亲密友党。那么当前和今后“地方党委和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况”就应该在民主党派基层民主监督的内容之中。当然这种民主监督必须在党委的统一协调下进行，如重大决策的事前咨询、重要人事任命的事前考察、党委和政府信息的通报、重要会议的旁听等等。这取决于执政党的胸襟和社会主义民主政治建设的发展。

胡锦涛总书记指出，要真诚接受民主党派的民主监督。然而，如何监督、监督到何种程度，以及基层民主监督的效能如何提升等，这都将是基层民主监督的实践新课题。从监督对象来看，作为被监督对象的基层党政部门及其成员，由于思想认识的原因，也许存在着某些不愿接受监督的因素；从制度因素来看，制度设计的科学化有待提高，基层民主监督的实体制度、程序制度、保障制度都需要进一步的强化；从机制因素来看，基层民主党派民主监督制度的运行机制，如知情环节、沟通环节、反馈环节尚不完善等，这一切都影响民主党派基层民主监督效能的发挥。

三、提升民主党派基层民主监督效能的建议

民主监督是社会主义民主政治建设的本质要求和民主党派履行参政党职能的重要内容，也是进一步完善《中国共产党领导的多党合作和政治协商制度》的重要内容。习近平总书记强调，要完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。要进一步提高民主党派基层民主监督的效能，必须在实践中不断探索其内容、形式和渠道，创新和推进民主党派基层民主监督规范化、制度化，建立和完善具有中国特色的政党监督体系，不断推进社会主义民主政治的建设和法制社会的建设。

（一）不断提升民主党派成员自身素养，增强政治监督意识

民主监督是宪法赋予民主党派的基本政治职能，也是民主党派作为中国特色社会主义事业参政党重要的政治职责。民主监督关乎党的事业的成败，也关乎多党合作的巩固和发展。作为民主党派成员要明确基层民主监督的重要性和必要性，明确民主监督的工作规则、议事规则、提高自身的理论修养和政策素养。“打铁还需自身硬”，参政党成员作为民主监督的主体，自身素质和能力直接关乎基层民主监督的效果。因此，要不断通过理论知识的学习，提高自身理论素养，增强政治监督意识。民主党派成员要明确民主监督任务，强化政治监督职能，增强民主监督效果，将民主监督行为作为参政党成员一种自发的，主动的内在要求，这样才能克服民主监督过程中可能遇到的重重困难和诱惑，发挥基层民主监督的最大效能。

（二）不断创新民主党派基层民主监督的内容和形式

《中共中央关于进一步完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《关于加强人民政协工作的意见》，都对民主监督的性质、内容、形式以及监督与被监督的关系等方面进一步作了明确规定：中国共产党与民主党派的监督是在四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》进一步明确了民主监督的性质，提出了十种民主监督形式。实践中我们要努力探索拓宽民主监督的渠道、完善民主监督机制、加大民主监督力度、创新民主党派基层民主监督的内容、形式和渠道，这是我们现在面临的实践新课题。当前民主党派基层民主监督要突出重点，注重方式方法，选准角度，对带有共性的热点难点问题实施重点监督。在监督对象上，要把行政执法部门和执法机关作为监督重点；在监督内容上，对涉及宪法、法律的实施和国家机关的工作，以及群众反映强烈的重大问题作为重点。加强对重点工作、重点工程、社会热点和难点问题及行政部门、法律法规实施的监督。

（三）探索把民主党派基层民主监督职能归口到基层党委纪检系统，形成执政党与参政党合署的监督体系，提高民主监督效能

各地的实践经验证明，民主党派基层民主监督和基层党委纪检的监督检查搭配能起到更好的社会效果。目前各基层党委对民主党派基层民主监督很“客气”，对党委纪检监督检查很“忐忑”是普遍现象。关键就在于民主党派的监督只能提“批评、建议、意见”，党委纪检的监督却能一针见血地“发文处理”。可以探索在党委统一领导下，由统战部门协调，形成民主监督与纪检部门密切配合机制。由民主党派基层组织定期向党委纪检部门报送情况，党委纪检部门反馈相关调查、处理结果。把民主党派的民主监督职能归口到党委纪检系统后，可以实现民主监督和权力监督的搭配，使民主党派基层民主监督的效能大大提升。

（四）建议在民主党派基层组织中设立民主监督部门，注重发挥民主党派政党监督的整体效能

民主监督作为民主党派主要政治职能，目前的机构设置与新形势对政协和民主党派的政治要求不相适应。要进一步提高民主监督的组织化程度,需要建立基层民主监督的专门机构。如果民主党派成员在基层民主监督中遇到困难和问题，可以向民主党派相关部门及时反映，以寻求组织的帮助，解决实际监督工作中遇到的问题。民主党派基层组织也要充分运用组织力量,做好民主监督的计划安排、业务培训、信息反馈等工作,对民主监督工作进行指导和引导。同时，也要发挥民主党派的整体政党功能，加强对民主党派基层民主监督的理论研究和实践探索,抓好民主监督的队伍建设,从而确保民主党派基层民主监督职能的有效履行和正常发挥。

（五）建立和完善在党政部门建立接受民主党派基层民主监督的制度规范，从制度层面提升民主监督效能

各基层党委和政府部门要提高对民主党派基层民主监督重要性和必要性的认识，要从制度化和规范化入手，建立和完善基层党政部门接受民主党派基层民主监督的制度规范。制度规范的制定要党政部门与民主党派充分协商、讨论，达成一致。规范要就如何接受监督、如何找出问题、如何分析原因、如何制定措施、如何实施整改、如何跟踪复查、如何确立新的标准并根据本部门的实践情况建立新的规范做出明确的规定。规范公布后，民主党派按规范监督，被监督部门按规范迎检整改，党委纪检按规范进行检查。

[1]《中国共产党统一战线工作条例（试行）》

[2]《中国共产党党内监督条例》

[3]《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005年5号文件）

责任编辑/李 敏

D665

A

1672—4496（2017）02—033—06

2017-03-07

1.刘卫国，男，辽宁省本溪市社会主义学院副教授，教务科研处主任，中国统战理论研究会基层统战工作理论研究基地专职研究员。2.闻壮宏，女，辽宁冶金职业技术学院，高级讲师。