基于街头官僚理论视角下的城管行为失范探究

陈静 孟迎辉

（沈阳师范大学管理学院，辽宁沈阳110034）

基于街头官僚理论视角下的城管行为失范探究

陈静 孟迎辉

（沈阳师范大学管理学院，辽宁沈阳110034）

城管执法人员作为基层公务员中最典型的群体，既关系到城市有序治理的维持，又关系到公共政策上传下达执行的有效性。城管执法人员虽然处于公共政策执行的最底端，却拥有较大的自由裁量权，在执法过程的自主性导致行为失效现象时有发生，其不当行为严重影响政府公信力，影响政策执行的效率和质量。因此，提高城管执法人员素质，加强自律和他律便成为城管队伍建设研究的课题。

街头官僚；城管人员；行为失范；行政执法

第三，街头官僚具有政府前沿形象的特征。街头官僚处理社情民意，与群众面对面交流沟通、解决问题，所以他们的工作态度和行为方式在很大程度上代表着政府形象，影响政府公信力。街头官僚执法是否具有公正性、公开性、原则性、合理性及人情性，这些都是街头官僚具有代表性的体现。街头官僚事关政府形象前沿，街头官僚行政主体是否为公合理都会直接影响到群众的主观看法。

（三）我国“街头官僚”的类型

街头官僚这个概念出现时间并不是很长，但此理论的出现使整个研究更加清晰有据。那么对于我国而言，“舶来品”街头官僚典型的存在主要包括以下几种②：

警察。目前是我国非常典型的街头官僚，在

一、街头官僚理论概述

（一）街头官僚的含义

街头官僚理论是由美国学者利普斯基20世纪70年代开创，街头官僚所指向的工作人员主要是指那些服务于基层前线的行政人员，在一定程度上代表政府进行行政执法的人员①。首先，从权力设计上看，街头官僚只是涉及最低化行政执法权力，但由于直接承担政府政策执行的任务，可以直接掌握并运用权力，在突发状况甚至一般情况下具有不同程度的自由裁量权，有的职务还具有调配一部分公共资金的权力，所以在权力实际运行中可能会与政府法律法规、政策制度的预期效果相背离。与此同时，直面普通群众的城管人员在行政执法过程，直接影响政府的作为和形象。

（二）街头官僚的特征

第一，街头官僚具有直接贯彻执行政策的特征。街头官僚作为公共政策执行的最后一环，公共政策都需要通过街头官僚才能落实并发挥作用，所以政府政策是否合理恰当得以有效执行的关键点在于政府政策执行权力末端的街头官僚。否则，预期执行效果便会大打折扣。

第二，街头官僚具有自主性的特征。街头官这个群体中，并不是所有的警察都是街头官僚，本文论及的街头官僚主要是在一线与群众面对面直接行使执法权的警察，主要包括：巡警、民警、交警等，但需要区别的是，部分警种并不属于街头官僚，因为他们工作地点不固定，打交道的群众具有特殊性，或者只对于一部分群众，并不具有普遍性，比如：刑警、特警。

收税员。收税员出于工作任务性质、工作内容的需要，需要不定期走访基层，协助上级处理基层的税收工作任务。

协警。协警顾名思义，协助警察办理案件，所以其基本工作定位在于辅助，他们虽然掌握专业技能，但本身不具有行政人员编制，所以不具有真正意义上的行政执法权。所以学者一般认为这是一种特征不太明显的街头官僚。他们的工作地点在基层一线，并不具有公务员身份，但是协警的主要任务是在授予一定的行政执法权前提下协助警察处理各类事故案件，所以综合看，协警也应当划归到街头官僚当中。

城管。城市管理行政执法局或城市管理综合行政执法局，简称“城管局”，在日常生活中，城管执法屡见不鲜，城管部门不属于国家的行政管理编制，是纳入地方行政编制进行管理。城管是我国目前街头官僚最具特色的代表。

二、街头官僚理论视角下城管行为失范的表现

（一）执法程序的非规范性

规范城管执法行为的一个重要方面就是规范执法程序。法律是实现社会公平的有效途径，而法律程序公正在法律实现社会公平正义的过程中发挥着重要的作用，是执法公正的保障。但现实中，行政执法人员执法程序缺位、越位等不规范执法的现象屡禁不止，比如：行政执法人员在一些行政案件的处理上，不按程序出示证件而是直接执行；在执法过程中以执法人员意志为转移不告知执法对象应有的权利；在执法过程中存在强制执法；执法程序颠倒：先处罚后取证等；这些不规范行为置执法程序于不顾，忽视被执法人的正当权益，这样的执法显然与法治政府相背而驰，也违背依法行政的初衷。

（二）执法非理性

近些年来，城管非理性执法进入公众视线。我国目前为了防范非理性执法在法律、规章、制度做出了一系列约束行政权力的尝试。但一方面城管人员个人主观意志具有不可控性，另一方面城管权力缺少一定的监督制约，所以城管非理性执法现象层出不穷，执法效果并未尽如人意。城管执法有时候只注重执法结果，而忽视了执法手段、方式的选择，从而把被执法者的利益放在比较低的位置考虑，面对执法对象缺乏耐心，一旦执法对象提出异议或者需求权利，便有可能遭受非理性执法的后果。

（三）官本位的思想误区

几千年的封建集权衍生出“官本位”的人治思想，部分城管人员在执法过程中自我主导性膨胀，忽视自己执法为人民服务的宗旨，认为自己是执法者，在执法过程中只关注权利本位，在代表政府进行城市治理中，没有摆正心态导致不能切实了解民情、解决民难，在一定程度上缺少人情化和灵活性。部分城管在执法过程中错位的执法心态、执法理念与国家政策、法律相违背，严重损害了城管队伍建设和形象，也使政府形象受损。

（四）自由裁量权的滥用

合理的行政自由裁量权是有效维护公共利益和公共秩序的有益补充，所以行政主体允许在不违反我国法律、行政法规的前提下行使自由裁量权。但在实际操作中，街头官僚由于技术运用的不恰当、认知定位模糊、道德理解偏差等，消极运用行政自由裁量权，只关注自身工作环境的便利安全而忽略自由裁量权的正当性和有效性。也就是说，街头官僚行政自由裁量权的出发点偏向个人而非社会公众。在实践中，这主要表现在四个方面：一是行政执法权的滥用，该从轻处罚的重处罚，该处罚的不处罚等，执法存在无原则性；二是个别城管人员利用职务之便不当得利；三是个别执法人员从个人角度报复不服从管理的单位或个人；四是执法者由于忌惮本地区、本部门顽固利益，选择懈怠或消极性执法等。

三、城管行为失范的原因分析

（一）城管执法程序不规范

城管行为失范的原因很大程度上来源于执法程序不规范，公众对于某些城管执法过程中使用的方式方法并不认可，所以导致城管与公众之间心态不对等，存在隔阂。那么执法程序的不规范，存在三个方面的原因：一是城管执法部门本身制度不完善，存在缺位；二是行政执法人员对固有的执法程序理解有偏差，认知不准确，没有按照正确的行政执法程序执法；三是执法人员在认知正确的情况下非正规执法的惩戒代价较小，所以行政执法程序的保障措施不到位③。

（二）城管自身存在利己性心理

街头官僚本身为执行某些事件可以获得模糊授权，所以权力比较特殊，权限有可能变大，而且作为基层执法权力末端的城管，拥有较多自由性，假如在行政执法过程中存在多种选择方案，有可能在各种利益的诱惑下，在利己性的驱动下，导致行政执法过程中行为失范的发生。

（三）城管执法人员人格缺陷

城管执法人员人格是指城管执法人员所独有的与其他社会主体不同的内在构成性，主要包括社会价值观、行为取向价值观等。城管执法人员的主要工作宗旨应该是为人民服务，行为取向也应该以社会公众利益为导向。但当自我私欲和公众利益发生矛盾时，需要他们做出符合社会公共利益的选择。但如果他们不能合理摆正个人利益与公共利益这对关系，那么很可能会导致城管执法人员做出不符合社会利益主流价值观的失范行为。例如：权力寻租。

（四）城管政策资源的不足

城管位于权力末端，城管在执法过程中会面临突发临时性的任务，政策资源经常是有限的。具体来说，城管在面临突发紧急状况时需要决策的及时性，需要在短暂的时间和有限的信息的情况下做出决定。此外，需要完成任务的人力也可能不足。对于服务的需求与供给的不一致，导致降低服务的满意度，最终导致城管不作为或作为不力。

（五）对城管执法人员行为缺乏监督

我国一般在文化、思想等精神层面教育城管执法人员自律，而忽视从制度规范层面辅助其自律，所以他律也很重要。城管执法人员有些违法行为之所以发生，一方面是法律环境构建相对滞后，行政立法在内容、反腐法制建设上相对滞后，所以缺乏有理有据的监督条件；另一方面，不但监督方式单一，不能将事前监督和事中监督有机结合，也就忽略了预防与监控完善的有效监督，而且监督主体单一，没能充分发挥群众和政府的监督整合作用。目前我国制度建设中监督制约机制滞后，在一定程度上影响了对于城管执法人员的监督效用。

四、规范城管行为失范的途径

（一）自律：城管做正确的事

城管作为面对社会公众行政执法的特殊群体，掌握行政自由裁量权，其行为会对社会公众产生深刻或长远的影响，所以城管肩负一份特殊使命，承担一份责任，必须从内心树立自律意识，应不断提高解决社会公共问题的意识。

1.遵守法律制度，公平、正义地运用自由裁量权

绝对的权力只会导致绝对的腐败，城管由于职责的特殊性被赋予一定的自由裁量权，所以要对权力做出必要的限制。城管执法人员在执法过程中应认真对待自由裁量权，把其控制在合理、适度的范围内，秉持法律精神与原则，在行政执法过程中公平、正义地运用自由裁量权。

2.提高城管人员素质，转变行政执法理念

一方面要加强对城管执法人员的法律知识及业务能力训练，使其能够切实掌握法律法规并提高处理各种执法状况的能力；另一方面要培养城管执法人员为人民服务、对人民负责的行政伦理道德，使其在具体的执法行为中，从自我做起，树立为人民服务的意识，将为人民服务精神贯穿于行政执法行为的始终。

（二）他律：城管正确地做事

趋利避害是人之常情，就城管而言，掌握执行权力面对个人利益与大众利益取舍，可能会由于自利性出现选择错误，所以单凭行政良心难以形成自我约束，也需要外在的监督制约机制对其行为选择进行制约。

1.健全法律制度，规范城管执法

城管盲目执法、滥执法，在一定程度上是因为法律制度尚不健全或者存在空白，因此，第一步必须健全法律制度，使城管有法可依、有据可循。以完善的法律制度为依托，将法律贯穿于行政程序的始终，一方面，城管行使自由裁量权，选择的执法方式、行为方法和执法程序都必须在法律允许的范围内，负责就会承担相应的法律制裁；另一方面，对于被执行对象的权力客体，有权要求城管在行政执法过程中严格按照法律程序，从而监督城管自由裁量权行使的合理合法性，防范城管的主观随意性。

2.加强执法监督，形成执法监督体系

充分调动外部执法监督客体的作用，形成内部监督与外部监督相结合的监督体系，发挥政党、司法、民主、行政、社会和舆论媒体监督的优势。在其共同作用下，强化执法监督。当前，可以从两方面建构行政执法监督体系：一是权力机关，包括直接领导、授权机关对城管形成纵向压力监督；二是加强政府体系内部对城管的横向监督，合理利用横向部门、系统之间的监督，从而减少城管行为失范的发生。

注释：

①姚瑶.公共选择理论视角下街头官僚自由裁量权的困境研究〔D〕.长沙：湖南师范大学，2013：15-16.

②吉海燕.从官僚走向服务者：我国基层服务型政府建构的路径探索——基于街头官僚理论视角的考察〔J〕.淮海工学院学报（人文社会科学版），2015，（4）：16-20.

③段新刚，江永政.城管行为失范浅析——基于街头官僚理论的视角〔J〕.山东行政学院学报，2011，（2）：27-29.

〔1〕付敏.街头官僚理论视角下基层执法人员政策执行力研究〔D〕.广州：广州大学，2012.

〔2〕周定财.街头官僚理论视野下我国乡镇政府政策执行研究——基于政策执行主体的考察〔J〕.湖北社会科学，2010，（5）：30-34.

〔3〕吴彩虹，宋锋.当前我国基层行政伦理失范的表现、原因及治理对策〔J〕.湖南行政学院学报，2011，（3）：14-16.

〔4〕韦晓媛.我国基层公务员行政伦理失范及治理研究〔D〕.西安：陕西师范大学，2013.

〔5〕刘邦凡，詹国辉.城管行为失范的行动逻辑及其规制对策——基于街头官僚视角〔J〕.经济与管理，2013，（9）：18-21.

〔6任高高.城市治理中“街头官僚”的行为失范及其解决之道〔J〕.内蒙古农业大学学报（社会科学版），2011，（3）：232-233.

（责任编辑 煜旸）

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1672-5646（2017）02-0014-03僚工作内容事关社情民意，深入基层，面对复杂、变化快的社会环境，而且相对于社会需求而言，为城管行政执法配备和控制的社会资源相对有限。所以街头官僚在实际行政执法中，根据客观条件和状况，尤其面对突发、临时、不可抗力因素，可以部分以自己思考、判断事态发展并做出决定，街头官僚工作中的灵活性就决定了街头官僚具有自主性的特征。

陈静（1991-），女，河北衡水人，硕士，主要从事行政管理学研究；孟迎辉（1965-），女，辽宁沈阳人，教授，主要从事政治学、行政学研究。