论中国共产党治国理政中的协商民主

王立洲 陶沙

（长安大学马克思主义学院，陕西西安710064）

论中国共产党治国理政中的协商民主

王立洲 陶沙

（长安大学马克思主义学院，陕西西安710064）

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，是中国特色社会主义民主政治建设的重要内容，也是习近平治国理政思想的重要组成部分。在新的时代背景下，切实推进协商民主建设，实现协商民主的体系化、制度化，是社会主义民主发展的必然要求，也是中国共产党治国理政的内在要求。为此，习近平总书记明确提出要将协商民主广泛多层制度化发展这一重大战略任务真正落实，从而把社会主义协商民主的发展推向新阶段。

习近平治国理政协商民主体系化制度化

在当今世界，民主是人类共同的追求，因为民主体现了人的自主性，并力图从制度上保障和实现这种自主性；但在不同的社会，由于历史文化、社会现实状况的差异，人们体现和实现其自主性的现实基础和主观把握各不相同，因而在不同的国家，人们是以不同的路径、方式和进程来建构和发展民主的。西方的民主实践开启了人类现代民主的进程，但绝不意味着人类民主发展终结于西方的民主模式。在人类民主的多元实现模式中，中国所探索的人民民主建设与发展的道路，无疑是十分成功的。正是在人民民主建设的推动下，中国成功地实现了现代化转型，创造了新的发展奇迹。而中国在人民民主的自我建构中，协商民主制度的建设与实践始终贯穿于人民民主实践的全局，并经受住了政治实践的检验，成为人民民主建设的核心。因而党的十八大提出，“坚持走中国特色社会主义政治发展道路，必须积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，是实现这一目标的重要途径。”〔1〕而习近平关于协商民主建设的系列论述，则把协商民主在中国的发展推进到一个体系化、制度化的全面发展时期。

一、协商民主是人民民主的重要实现形式

中国的快速平稳发展得益于中国民主政治的三维结构：政党、国家与社会的整体协调。中国在这个三维政治布局中着重解决好了三个关键问题，即民主给党的领导以合法的空间；民主促进了国家的全面法治化建设；民主让人民真正成为当家作主的力量。正如党的十六大报告所指出的，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”〔2〕这样的政治布局体现的不是一般意义上的民主，而是人民民主。关于人民民主，习近平深刻地指出：人民民主的真谛就是，在中国社会主义制度下，由大家共同来商量大家的事情。要使人民当家作主真正得到保证，就要求我们在治国理政时在人民内部的各个方面都进行广泛商量，这个广泛商量的过程就是实现人民当家作主的过程。〔3〕

西方民主本身以及西方民主输出所产生的一系列危机，都是因为无法真正实现人民当家作主。因为依据西方现代民主的学理，人民当家作主一定是以直接民主的方式运行，而在现代的大规模政治共同体中，直接民主是不可能的，因而现代国家只能实行代议制的间接民主。而中国通过长期的民主实践，尤其是改革开放以来的民主治理实践，人民民主建设已经从单纯关注国家形态的民主建设扩展到为人民的民主实践探索更多更有效的实现形式，其中一个最重要的形式就是协商民主。习近平强调，协商民主为人民参与民主决策、民主管理和民主监督提供了有效的载体，由此保证了人民民主的真正落实。据此，他提出了实现人民民主的途径和方式：判断人民是否享有民主权利，不仅要看人民在选举时是否有投票的权利，也要看在日常政治生活中人民是否有持续参与的权利；除了要看人民是否具有进行民主选举的权利之外，还需要看人民是否有权利进行民主决策、民主管理和民主监督。如果人民仅仅具有投票的权利而没有进行广泛参与的权利，这样的民主就是形式主义的。〔4〕

协商民主是以人民的广泛参与为基础，通过公平、公开和规范的沟通和协商，创造出有序公共生活的民主政治形式。党的十八大明确提出了“社会主义协商民主制度”的概念，这个概念与西方的协商民主有本质上的不同。西方协商民主又叫审议性民主、商议性民主等，作为20世纪80年代后重新兴起的一种民主形式，它主要是对西方弊病丛生的代议制选举民主的一个修正和补充。而中国的协商民主制度是与中国共产党领导的民主实践共同成长起来的，它涵盖了中国共产党所领导的多党合作与政治协商制度、党和政府与社会以及广大人民群众之间形成的协商对话制度、基层民主协商制度等。从这个意义上讲，西方所讲的“协商民主”只能算是中国协商民主制度实践中的一部分。党中央提出要健全和发展协商民主制度，将会对人民民主实践产生全局性和根本性的推动作用。主要表现在：协商民主制度的健全和实践为人民群众更加直接地参与国家治理提供了政治平台和制度保障，使得中国在现代化、市场化、信息化以及全球化背景下，既能创造并维持多元的活力，又能保持团结和谐与统一，从而为中国民主化发展释放出更多的参与空间、制度平台和工作机制，创造出选举民主与协商民主有效结合的运行体系。

二、构建程序合理、环节完整的协商民主制度体系

对于民主发展而言，制度具有根本性、稳定性和长期性。亨廷顿指出，在一个复杂社会中，政治组织和程序的力量决定了政治共同性，而这种力量又依赖于这些组织和程序本身的制度化水平。〔5〕P13党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将协商民主广泛多层制度化发展作为我国民主政治建设的突破口，将其作为政治体制改革的重要内容。习近平提出要将协商民主广泛多层制度化发展这一重大战略任务真正落实。他明确指出，发展社会主义协商民主不应该是做样子的，而应该是实实在在的，不是局限在某个方面的，而应该是全方位的，不是局限在某一级的，而应该是全国上上下下都要做的。因此，他认为，必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系。〔6〕而从根本上讲，就是要形成一整套程序化、规范化的协商民主制度体系，形成政治协商、政府协商、社会协商、公民协商的四位一体的格局。

（一）继续加强政治协商

在中国，政治协商主要是指中国社会各民族、各党派、各界别、各团体、各阶层，在中国共产党领导的统一战线的政治平台、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度以及作为其组织机构的人民政治协商会议上，就党和国家从中央到地方的重要问题展开的协商。协商平台的政治性、协商主体的代表性以及协商议题的全局性赋予了民主协商的政治性。〔7〕P65一般来讲，政治协商可以从两个方面来把握：一是人民民主运行的制度形式，即主要是指中国共产党领导的多党合作和政治协商制度及其背后的统一战线；二是政治协商制度的核心功能——政治协商。这两者是不可分割的统一体。客观地说，尽管政治协商在中国政治生活中已经存在了很长时间，但政治协商在制度化、规范化、程序化等方面仍然需要一个长期的建设和发展过程。在这个过程中，中央层面的建设往往具有较强的示范效应，而基层在机制和方法上的创新也具有开拓效应。这两方面的互动与结合应该是政治协商不断深化的有效途径。

因此，习近平指出，要进一步完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，为民主党派和无党派人士在政协中更好发挥作用搭建更多平台。〔8〕这就需要规范政党协商，完善民主党派向中央直接提出建议的制度；加强政党协商的保障机制建设。〔9〕同时要进一步完善政协协商。习近平明确指出，人民政协是社会主义协商民主的重要渠道，它以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，以宪法、政协章程和相关政策为依据，要坚持发挥人民政协的重要作用，把协商民主贯穿履行职能全过程。〔10〕具体来说，就是要拓展协商内容，注意集中协商议题；丰富协商形式，要经常开展界别协商、专题协商、提案办理协商、对口协商，积极探索远程协商、网络议政等新形式；要健全协商程序机制和完善民主监督机制，完善民主监督的组织领导、知情反馈、权益保障、沟通协调机制；要提高干部履职能力现代化水平，提高政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力。〔11〕

（二）扎实推进政府协商。

对于中国这样结构复杂、规模庞大的社会实现国家治理现代化，协商民主可以起到全方位的推动作用。〔12〕习近平指出，要使社会主义协商民主“努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用”〔13〕。而推进国家治理体系和治理能力现代化的根本首先在于政府本身的民主程度，关键在于政府层面的协商。进入新世纪以来，党中央在有关文件中不断强调：政治协商不仅是发扬社会主义民主的重要形式，也是党和政府“广集民智、实行科学民主决策的重要形式”，明确将政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商。这实际上是将政治协商逐渐嵌入到国家权力运行过程之中。2014年召开的党的十八届四中全会，明确提出了“立法协商”与“行政协商”的概念，政治协商的边界超出了传统的范围，在此，本文就把立法与行政等国家机构本身在运行过程中所形成的协商称为“政府协商”，其主体是国家机关，使命是立法与执法的民主化和科学化。而这里所说的政府，是包括中央、地方、基层各级立法、行政、司法机关在内的政府体系。政府协商既是促进政府与社会达成共识的过程，也是政府自身协调与平衡的过程。

任何政府体系的运转，既离不开其与体制外的经济和社会之间的良性互动，也离不开体制内各部门的协调与平衡，而这一切都需要政府职能运行中的民主协商。这可以从三个层面来说明：一是政府权力部门在职能运行中所形成的协商。比如在立法过程中就存在着可以建立各种制度化立法协商的空间。《中华人民共和国立法法》第三十四条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”二是政府权力部门之间的协商。这主要通过三种机制来实现：首先是各种工作委员会从整合、协调的角度出发建立联席会议制度，通过协商来协调与整合有关部门的工作，形成工作合力；其次是通过职能运行过程中的制度设计来推动权力部门之间的协商，比如公共预算过程中立法与行政、行政与行政、以及政府与民众之间的协商；最后还可以通过定期或专项的会商机制来进行协商，这是相关政府部门为实现各自职能、协调相互间工作而确立的协商机制。三是政府间基于职能运作与府际合作而形成的协商。作为比较普遍且机制化程度较高的协商类型，它主要包括中央与地方之间的协商；基于区域合作所形成的协商；中央与特别行政区所建立的协商机制等等。

（三）积极探索社会协商

习近平指出，大力发展协商民主，有助于使人民有序的政治参与得到完善，有助于密切党同人民群众的关系，有助于促进决策的科学化和民主化。在人民内部各个方面都进行广泛协商的过程就是科学、民主决策的过程。因此，需要在决策之前和决策实施的过程中都要坚持协商，在全社会中广泛开展协商。〔14〕而这种协商的开展离不开社会组织的培育和壮大，并在此基础上开展社会协商。社会协商是围绕着建构社会公共秩序、协调社会公共利益、达成社会基本共识、解决社会问题而形成的协商体系。其核心主体是各类社会力量与社会组织，相关主体是党和政府。社会协商包括党和社会、政府与社会、社会力量之间的协商。从理论上讲，协商是社会运行的内生机制，社会只要有组织化的力量，就一定存在社会协商。中国共产党的创新在于，将社会协商纳入到治国理政的体系之中，作为协调党与社会、国家与社会的关系，实践群众路线的平台和机制。

实际上，在整个协商民主的制度体系中，社会协商是主干，它上及国家制度，下达基层自治，在协商民主的整体格局中处于中间层次，是促进协商民主广泛多层制度化发展的枢纽。目前在中国，自主性不强是社会组织发展面临的最大问题，中国社会组织缺乏独立性，在相当程度上对政府存在较强依赖性，带有浓重的“官方”色彩，然而，社会组织要实现其社会功能，独立性是一个重要条件和基础。因此，社会的发展空间必须得到进一步的放宽，政府在社会上一些不必要的作为要尽力避免，要从政策导向上和体制机制建设上来提升社会组织的自主性，对社会组织自主参与社会管理进行支持和引导。与此同时，通过制度化、法律化和规范化的途径保障社会组织的自主发展，这就需要进一步完善与我国社会组织相关的法律法规和政策，让社会组织的利益诉求得到保障，引导社会组织良性健康发展，从而保证其社会协商民主支撑地位的实现。当然，社会组织自身的发展还有赖于更为基础的协商实践，即公民协商的发展。

（四）稳步推进公民协商

习近平指出，人民群众是社会主义协商民主的重点，与人民群众利益紧密相关的大量决策和工作主要集中在基层，要大力发展基层协商民主，坚持协商于民、协商为民。〔15〕而人与人之间的协商是一切协商的源头，协商制度体系最终要落实到个体与个体之间的协商中。从民主的角度讲，个体层面的协商，不是讲个体之间的所有协商都包括在内，而主要关注个体基于公民权利、为达成共识、公约和创造公共利益、公共秩序而进行的民主协商，这就是“公民协商”。作为一种民主生活体系，公民协商的主体是公民，平台是基层群众自治组织以及各种社会组织和公共平台，使命是创造共识、共赢、共享、共治及共同体。可以说，公民协商是协商民主制度体系的基础。西方所说的协商民主也是从公民出发的。西方学者认为：“从广义上讲，协商民主是指这样一种观念：合法的立法必须源自公民的公共协商。作为对民主的规范描述，协商民主唤起了理性立法、参与政治和公民自治的理想。”正因为如此，西方的协商民主将注意力集中于以公民为主体的“公共协商”。〔16〕P1既然公民是协商的主体，那么公民的能力与水平将直接决定协商民主的质量和水平。

在中国的政治体系中，承载公民协商的法定平台是基层群众自治。改革开放以来，我们党也十分重视基层民主建设，将其视为中国民主建设与发展的重要途径。〔17〕习近平指出，凡是与群众切身利益相关的决策都要同群众商量、协商，充分听取群众意见。使基层组织联系群众的制度得到进一步完善，加强议事协商，保证人民能够依法管理好自己的事务。因此，党和政府要注重完善群众参与机制，扩大公民有序参与协商，同时“要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”〔18〕但在具体的实践中，还存在党和国家对基层社会的过度渗透，以及其领导方式、治理方式的简单化问题，基层群众自治没有得到充分的发展和完善。目前，基层协商民主存在的主要问题：一是协商随意性现象严重。协商的内容和方式主要取决于个别领导的意志；二是参与主体缺乏自主性。在基层治理中，被动型和动员型的协商民主还大量存在，影响了协商民主的实效性；三是国家制度层面和基层协商民主互动比较欠缺。〔19〕其根本症结在于没有从行政性真正走向公共性。解决问题的关键路径是，让基层群众自治回归自治本身，同时增强基层自治平台上的公共资源与政治资源，吸纳更多的民众参与自治。长远来看，只有让协商民主成为人们的一种普遍的生活方式，才能使其能真正落到实处。

三、让协商民主成为人们的一种普遍的生活方式

一个国家要有效建立和运行民主政治制度，离不开相应的民主政治所需的文化系统，包括制度机制和观念信仰等。协商民主制度要有效运行，也需要以相应的文化价值观念为基础。协商民主制度的隐形结构就是协商民主文化，必须对其高度重视。〔20〕而文化从生活意义上讲就是一种生活方式。今天，我们推动中国的协商民主制度建设，不仅要把政治协商在政治生活中的作用充分发挥出来，而且要使协商的精神和原则成为中国民主政治生活的基础，从而在原有的政治协商基础上，发展出更多的民主协商形式，这就需要把协商民主变成人们的一种普遍的生活方式。而民主，尤其是协商民主与人们的生活世界具有内在契合点。首先，生活世界中现实的个人是民主实践的逻辑起点；其次，生活世界中人的实践活动是民主存在的基点；最后，生活世界中人的全面发展性是民主的价值目标追求。

在国家政治生活和人们的日常生活中，民主实践的核心是通过民众的参与来限制专权、反对特权，减少不民主而带来的种种失误和弊端。人民对民主的感受更多是来自日常生活中的具体事件，人们正是通过日常生活中出现的各种特权，以及种种特权对自身权利的伤害而感受到民主存在的必要性。因而在政局稳定的前提下，有序渐进地扩大公民日常生活中的有效参与，应是人民民主实践的基本路径和特点。而作为一种行动的价值，协商全面肯定了民主在社会治理中的作用，并为民主的有效实现提供了合理路径；同时协商也全面肯定了所有民主参与者的平等权利和表达意见的自由，并使多元的参与主体在参与的过程中得到有效的整合。所以在以协商为政治生活基本逻辑的政治形态中，民主也容易发展成为一种普遍的生活方式。

从生活世界的层面上讲，民主还没有真正进入中国人的日常生活世界，没有成为人们普遍的生活方式，因而协商民主的这种发展趋势对于中国这样的民主传统不强的国家来说，更是具有重要的现实意义。首先，协商民主能培育国家治理现代化所需的政治文化土壤。它有利于增强人民群众的政治参与意识和提高独立思考的能力。在参与公共事务管理过程中，人民群众通过与政府、社会组织和个人等不同主体之间的协商对话，人民群众独立思考的能力和政治参与意识能得到提升。它也有利于培养人民群众的大局意识和合作精神。通过自由、平等地讨论和协商，人民群众最终能在利益分歧中妥协、合作以寻求共识，顾全大局。这样就使得民主在中国的成长有了更为广阔和深厚的社会根基。而社会力量的增长以及社会自主地位的提高，将使得党通过国家治理社会的过程，从单向的过程变成双向互动的过程，从而在党、国家和社会之间更容易达成共识。当然，这种共识的达成要经过长期而全面的政治教育才能完成，而这种教育的最有效的方式之一就是把协商民主融入到日常生活世界中。这是一种日常生活改善中的民主实践，是可以实现的、具体的民主。就是要通过生活世界中民主改善的积累，培育人们的主人翁意识与民主协商的能力。

在当代中国，让协商民主成为一种现代生活方式，还有一个最为重要的意义，就是解决中国社会发展的动力问题。任何一种社会的发展变革，不仅需要走在前列的志士仁人，需要引领者、先行者，而且更需要广大人民群众的积极参与。离开人民的广泛参与，一切都只能是空谈。因而必须依靠人民的力量推进民主实践，协商民主正是人民参与民主建设的重要形式。在法律秩序的框架内，积极推进人民在日常生活中广泛的民主参与，既是一个让人民成为民主实践主体的过程，也是中国民主实践的深入发展过程。让协商民主回归生活世界，实现协商民主实践的生活化，一方面要求协商民主要从人民群众的现实生活出发，确保民主尤其是基层民主与人民生活相关；另一方面要求协商民主能够引导和建构生活，注重协商民主实践对人民生活实践的建构价值与现实导向。因为民主不是空洞的理论和价值，民主是与党、国家、社会方方面面的现实问题息息相关的，而这些问题无不一一投射到人民群众的日常生活中。因而协商民主回归生活世界，一个重要的内容就是通过民主协商，引导人们就国家和社会生活的各个方面达成一致，从而自觉为实现中国梦而共同努力。

〔1〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗〔N〕.光明日报，2012-11-18.

〔2〕江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面〔N〕.人民日报，2002-11-08.

〔3〕〔4〕〔6〕〔8〕〔10〕〔11〕〔13〕〔14〕〔15〕〔18〕习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2014-09-22.

〔5〕〔美〕塞缪尔·P·亨廷顿.变动社会的政治秩序〔M〕.上海：译文出版社，1989.

〔7〕林尚立、赵宇峰.中国协商民主的逻辑〔M〕.上海：上海人民出版社，2016.

〔9〕张峰.协商民主建设八个重要问题解析〔J〕.中国特色社会主义研究，2015(2).

〔12〕林尚立.协商民主是我国民主政治的特有形式和独特优势〔J〕.求是,2014(6).

〔16〕〔美〕詹姆斯·柏曼，威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治〔M〕.北京：中央编译出版社，2006.

〔17〕林尚立.基层民主：国家建构民主的中国实践〔J〕.江苏行政学院学报，2010(4).

〔19〕王永香、陆卫明.习近平协商民主思想探析〔J〕.社会主义研究，2016(3).

〔20〕刘学军.关于加强人民政协协商民主建设的几个问题[J].科学社会主义，2015(6).

〔责任编辑：王生怀〕

国家社会科学基金项目“西方民主输出对当代中国政治文化发展的影响研究”（14XKS015）。

王立洲，法学博士，长安大学马克思主义学院副教授，硕士研究生导师；陶沙，长安大学马克思主义学院硕士研究生。